淺談會計委派制的具體操作和相關問題

　　一、會計委派制的具體操作
　　
　　1、明確會計委派制的委派主體和管理主體
　　
　　筆者認為，會計委派制的委派主體是財產(chǎn)的所有者。在實踐中，應依具體情況而定。國有企業(yè)由當?shù)貒�有資產(chǎn)管理公司委派會計；股份制企業(yè)由其董事會委派會計；行政事業(yè)單位由同級財政部門委派會計；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或集體企業(yè)由當?shù)卣�府和股東聯(lián)合組織委派會計�？傊�，誰是企業(yè)所有者的全權(quán)代表誰就是會計的委派部門。委派部門負責從會計管理機構(gòu)中挑選會計并派往企業(yè)，負責委派會計的獎懲、任免。
　　
　　目前，我國企業(yè)除上市公司管理體制比較健全外，其它國有企業(yè)管理體制大多不健全，沒有明確的權(quán)力源——股東大會，國有股權(quán)代表身份不明晰，這樣，本該由所有者（股東大會）去干的事，結(jié)果只能由政府暫時來代辦。政府代行所有者委派會計職能在具體實施會計委派時造成的一些關系扭曲，不利于會計委派制的實施和推廣。比如：①將企業(yè)會計人員的關系移交財政部門管理，擴大了政府部門的編制，與“小政府大社會”的政府部門改革模式相悖，與政府精簡支出和機構(gòu)改革產(chǎn)生矛盾（當然相對于會計工作不完善所引起的國有資產(chǎn)大量流失及違反財經(jīng)紀律者給國家造成的巨大損失來說，這樣做還是必要的）。②會計委派制由政府操作易導致新的政企不分，有政府不斷擴大或直接使用行政干預手段之嫌。
　　
　　委派會計的管理主體應是專門管理委派工作的中介性服務機構(gòu)。比如，市一級成立會計管理局，縣一級成立會計管理委員會或領導小組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成立會計管理中心等等，這些管理機構(gòu)負責對委派會計的日常管理工作，如管理會計人員檔案等。筆者認為，管理機構(gòu)可以在會計師協(xié)會的領導下成立，實行有償服務，獨立核算，以收抵支，自負盈虧。這些機構(gòu)提供會計工作的社會化有償服務，而且相互間可以開展公平競爭，從而為今后建立會計行業(yè)自律性管理和服務的新機制奠定基礎。
　　
　　2、會計委派制的范圍和形式
　　
　　筆者認為，并不是所有的會計人員均要實行委派，委派的工作崗位要視企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模和內(nèi)部核算形式而定。管理會計人員仍歸企業(yè)，履行管理會計職責，參與企業(yè)經(jīng)營管理，從屬于經(jīng)營者；財務會計人員則實行委派制，履行會計核算和監(jiān)督職責，從屬于所有者。
　　
　　實行會計委派制應從國有大中型企業(yè)開始，但結(jié)合試點，也可以在行政事業(yè)單位（預算撥款單位），以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和合資企業(yè)中實行。對國有企業(yè)和國有控股公司，可采用“財務總監(jiān)制”，由國有資產(chǎn)管理部門委派“財務總監(jiān)”。財務總監(jiān)以國有股東代表人身份進入監(jiān)事會，對出資人負責，享有與總會計師相當?shù)穆殭?quán)，獨立行使財務管理監(jiān)督權(quán)，并列席公司董事會。對行政事業(yè)單位，可采用直接管理形式，由地方政府委派行政事業(yè)單位的財會負責人、主管會計，有的還可以包括出納。對城鎮(zhèn)集體企業(yè)及共有控股企業(yè)，可采用主管會計委派制形式。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政事業(yè)單位，可采用零戶統(tǒng)管形式。對縣級行政事業(yè)單位，可采用財會集中制形式。等等。
　　
　　3、明確委派會計的職責和權(quán)限
　　
　　筆者認為，對委派會計的職責權(quán)限，應根據(jù)派往單位的具體情況而定。對于國有企業(yè)，委派會計的主要職責是防止國有資產(chǎn)流失，使國有資產(chǎn)保值、增值；對于行政事業(yè)單位，委派會計的職責主要偏重于控制預算資金的支出，防止貪污、挪用、公款私存等違法行為的發(fā)生；對于私營企業(yè)，其主要職責是確保企業(yè)向外公布財務報表的真實性和監(jiān)督企業(yè)遵守財經(jīng)秩序，防止股東和經(jīng)營管理者以虛假的會計資料合伙欺騙稅務部門、投資者、債權(quán)人等。
　　
　　4、會計委派制的制度建設
　　
　　要使會計委派制順利實行，必須建設一套完整的制度以形成會計委派制的運行機制。這些制度主要由管理機構(gòu)負責實施，主要包括：（1）委派會計的檔案管理制度。對所有委派會計人員的檔案，應分職務、分層次統(tǒng)一管理，開發(fā)檔案管理的系統(tǒng)軟件，形成全國性的委派會計人才市場。（2）委派會計的考評輪崗制度。每個會計主管機構(gòu)應對委派會計的年度業(yè)績進行考核，對不合格者，經(jīng)會計管理機構(gòu)認定免任另派。規(guī)定委派會計在一個單位的連續(xù)工作年限。（3）委派會計的工資、獎金、福利制度。用人單位或其委派機構(gòu)按合同標準每月向會計管理機構(gòu)繳納委派會計的工資，會計管理機構(gòu)再根據(jù)年度考核與用人單位結(jié)算服務費用，實行多退少補，最后發(fā)放給委派會計與業(yè)績掛鉤的年終獎金。（4）委派會計的培訓、回避制度。委派會計人員應每年參加兩期一周以上的業(yè)務培訓，委派會計不派往其直接親屬任主要領導的單位。
　　
　　5、會計委派的程序
　　
　　如果已確定要對某企事業(yè)單位實行會計委派制，則該單位的財產(chǎn)所有權(quán)代表（會計委派機構(gòu)）應首先選擇會計管理機構(gòu)（委派會計服務公司）界定會計人員委派范圍，對現(xiàn)任委派會計進行能力和職稱情況考核。若考核通過，該委派會計的檔案轉(zhuǎn)至全國性的委派會計人才檔案庫，他從而成為被會計管理機構(gòu)聘用的員工。在此基礎上，被委派單位、委派會計、會計管理機構(gòu)三者之間簽訂合同，確定委派會計的服務時間和服務費用、職責權(quán)限和考核評定標準等。這樣，會計委派機構(gòu)和會計管理機構(gòu)之間就委派會計事務達成委托代理關系；會計管理機構(gòu)和委派會計之間是雇用受聘關系；被委派單位與委派會計是臨時雇請服務關系。

　　二、正確認識和看待會計委派制
　　
　　1、會計委派制與《公司法》、《企業(yè)法》和《會計法》的關系
　　
　　我國《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《全民所有制轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》規(guī)定了企業(yè)可以按照德才兼?zhèn)洹⑷稳宋ㄙt和責、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，自主行使人事管理權(quán)。企業(yè)中層管理人員，由廠長按國家規(guī)定任免。副廠長級行政管理人員，由廠長按國家規(guī)定提請政府主管部門任免，或經(jīng)政府主管部門授權(quán)，由廠長任免，報政府主管部門備案。法律另有規(guī)定的除外。
　　
　　《公司法》明確規(guī)定，公司副經(jīng)理、財務人員，由經(jīng)理提名，董事會聘任或者解聘�？梢�，財務負責人是由代表所有者的董事會聘任或解聘。
　　
　　會計委派制與傳統(tǒng)的會計人員任免方式相比，主要改革點在于過去是政府的業(yè)務主管部門行使任免權(quán)，現(xiàn)在由政府的財政部門行使任免權(quán)。這種改變是政府對部門管理權(quán)限的調(diào)整，并不涉及政府與企業(yè)權(quán)限的調(diào)整。因此，會計委派并不與《企業(yè)法》、《公司法》矛盾。在我國新修訂的《會計法》第36條也規(guī)定，各單位應當根據(jù)會計業(yè)務的需要，設置會計機構(gòu)，或者在有關機構(gòu)中設置會計人員并指定會計主管人員，不具備設置條件的，應當委托經(jīng)批準設立從事會計代理記賬業(yè)務的中介機構(gòu)代理記賬�？磥恚瑫�計委派與《會計法》的規(guī)定是相吻合的。
　　
　　從另一方面來說，法律是對現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的問題進行規(guī)范。法律雖然具有一定的超前性，但其本身要受時間的檢驗。當現(xiàn)實生活發(fā)生了變化，經(jīng)過探討找到了一些解決問題的措施，實踐證明又是可行的，則可通過修訂法律來予以明確。
　　
　　2、處理好會計委派與企業(yè)理財?shù)年P系
　　
　　將會計游離于內(nèi)部人控制之外，在一定程度上妨礙了會計人員實施理財活動，但是這并不妨礙企業(yè)搞活。隨著理財工具的不斷創(chuàng)新，理財工作的日趨重要，會計工作同理財活動的分野越來越明顯，財務管理已經(jīng)發(fā)展成一門獨立的學科和技術(shù)。國內(nèi)外的很多大企業(yè)，都獨立設置了理財部門（如證券部門）。因此，我們可以將會計核算工作同理財工作相分離。一方面，還會計的反映和監(jiān)督的本來面目，實行會計委派制，讓會計人員直接隸屬于所有者，成為有效約束內(nèi)部人的制度之一；另一方面，順應管理的需要，強化企業(yè)理財活動，在企業(yè)內(nèi)部設置理財部門，受命于內(nèi)部人，利用會計人員反映的信息和根據(jù)資金市場。證券市場等信息，為企業(yè)理財。
　　
　　3、辯證地看待會計委派制的積極作用和局限性
　　
　　目前，從全國來看，會計委派試點工作正向縱深發(fā)展，會計委派制在實踐中取得了顯著成效，有利于推進國有企業(yè)改革，強化財政收支管理，健全規(guī)范會計工作秩序。但是，這種會計人員管理體制也存在一定的缺陷，最主要的是難以建立起會計人員的有效激勵約束機制。原因是：首先，因為經(jīng)營者和會計人員都享有部分剩余索取權(quán)，虛增剩余有助于增加會計人員和經(jīng)營者的共同利益，從而促使其制造虛假信息。其次，由于委托者遠離會計人員，難以對會計人員工作的全過程直接觀察，進行行為度量，從而無法實現(xiàn)“成本一補償”的平衡。為解決這一問題，筆者認為可以將監(jiān)督者的工作報告與中介機構(gòu)的審計報告相對照，來檢查代理人監(jiān)督職責的履行情況，再運用交換法建立起代理人的有效激勵約束機制。
　　
　　總之，我們要用辯證和實踐的觀點來看待會計委派制，既不能認為會計委派制可以包醫(yī)百病，也不能認為會計委派制一無是處。會計委派制作為一種制度，還需要在試點中不斷加以完善。