關(guān)于上海、浙江會計委派制度試點情況的調(diào)查報告(摘要)

    2000年6月中、下旬，我到上海、浙江等地就會計委派制度試點情況作了專題調(diào)查。從調(diào)查情況看，上海、浙江兩地會計委派制試點工作各有特色，值得借鑒。有關(guān)情況如下：

　　一、上海市在國有企業(yè)試行委派財務(wù)總監(jiān)制度，并將此作為國有資產(chǎn)營運和監(jiān)控機制的組成部分

　　按照上海市委、市政府提出的率先建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)，為加強對改革進程中的國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)控，上海市委組織部、市財政局、市國有資產(chǎn)管理局于1997年聯(lián)合下發(fā)了《上海市國有企業(yè)財務(wù)總監(jiān)管理暫行規(guī)定》，啟動了委派財務(wù)總監(jiān)的試點工作。上海市有關(guān)部門認為，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，首先要解決國有資產(chǎn)經(jīng)營運作率和監(jiān)控機制問題，而財務(wù)監(jiān)控是整個監(jiān)控機制的重要生成部分。構(gòu)建一個適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的財務(wù)監(jiān)控體系，必須有利于完善法人治理結(jié)構(gòu)，必須有利于促進國有企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，必須把企業(yè)內(nèi)部管理與外部監(jiān)控有機結(jié)合起來，必須實現(xiàn)對企業(yè)全過程的動態(tài)監(jiān)控即實現(xiàn)事前、事中和事后監(jiān)控有機結(jié)合的全過程監(jiān)控，必須與國際慣例相協(xié)調(diào)。對國有企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)是上海市建立國有資產(chǎn)營運和監(jiān)控機制的組成部分。為保證試點工作的順利進行，上海市確立了不同的委派模式，建立了財務(wù)總監(jiān)資格認定、考核、培訓(xùn)、后期管理等一系列制度。 

　　(一)上海市委派財務(wù)總監(jiān)的三種模式

　　根據(jù)國有公司、企事業(yè)單位組織結(jié)構(gòu)和資金運作目標(biāo)的不同以及產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不同特點，上海市委派財務(wù)總監(jiān)主要有以下三種模式：

　　1.董事會委派制。在這種模式下，財務(wù)總監(jiān)由公司董事會向公司管理當(dāng)局委派，直接對董事會負責(zé)。這種模式主要適應(yīng)于公司法人治理結(jié)構(gòu)較為健全的國有控股公司，以加強對企業(yè)經(jīng)理層的監(jiān)督與指導(dǎo)，使董事會的各項重大決策得以有效實施，使公司的經(jīng)濟活動能規(guī)范有序地進行。

　　2.母公司委派制。這種模式是根據(jù)資產(chǎn)紐帶關(guān)系由母公司向其控股的子公司委派財務(wù)總監(jiān)。這種模式主要適應(yīng)于各國有控股(集團)公司。

　　3.政府委派制。這種模式下，財務(wù)總監(jiān)由政府授權(quán)財政部門向有關(guān)國有企事業(yè)單位直接委派。財務(wù)總監(jiān)代表政府對國有資產(chǎn)保值增值情況以及派駐單位的財務(wù)活動和單位負責(zé)人的經(jīng)營管理行為進行監(jiān)督，并參與派駐單位的經(jīng)營管理，定期向董事會(或母公司)和監(jiān)事會報告企業(yè)的資產(chǎn)運作和財務(wù)運行情況，從而建立一個職責(zé)明確、監(jiān)控有力、規(guī)范高效、內(nèi)外結(jié)合的財務(wù)監(jiān)控體系，便于政府及時掌握單位資金使用信息和財務(wù)狀況，確保國有資產(chǎn)及其權(quán)益不受侵犯。這種模式主要適應(yīng)于：國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的國有獨資公司、國有控股的有限責(zé)任公司和股份有限公司、政府部門管轄的投資公司、由政府部門投資的重大基本建設(shè)項目、政策性虧損財政補貼的企業(yè)、使用財政性資金數(shù)額較大的重要行政事業(yè)單位及由政府授權(quán)執(zhí)行收費或罰沒職能的事業(yè)單位等。

　　(二)基本做法

　　自1997年以來，上海市已委派或聘任財務(wù)總監(jiān)150多人，委派會計機構(gòu)負責(zé)人(或會計主管人員)2447人。通過3年多來的試點，已經(jīng)逐步建立了一整套管理制度和較完善的做法。

　　1.成立組織機構(gòu)。經(jīng)市政府同意，市財政局成立了"上海市財務(wù)會計管理中心"，接受市財政局委托，專門負責(zé)對派出財務(wù)總監(jiān)的管理。

　　2.根據(jù)政府的財務(wù)監(jiān)管要求選擇委派范圍。根據(jù)市政府的要求，市財政局向上海10戶大型企業(yè)集團和投資公司委派財務(wù)總監(jiān)，這些單位涉及市級政府部門管轄的投資公司、市級政策性虧損財政補貼的公司、使用財政性資金數(shù)額較大的市級重要行政事業(yè)單位，以及由市級政府部門投資的重大基本建設(shè)項目。同時，上海市還選擇了10家重要的執(zhí)收執(zhí)罰部門(行政事業(yè)單位)進行財務(wù)總監(jiān)委派制的試點，以進一步貫徹收支兩條線管理規(guī)定，規(guī)范政府收支行為。據(jù)了解，上海市財政局委派了一名財務(wù)總監(jiān)，監(jiān)督、管理"世博會辦公室"的有關(guān)財務(wù)會計工作。

　　3.規(guī)范財務(wù)總監(jiān)資格認定。上海市委組織部和市財政局于1999年11月聯(lián)合制定了《上海市國有企業(yè)財務(wù)總監(jiān)資格認定管理暫行辦法》，對財務(wù)總監(jiān)的任職資格條件、任職資格的審查、認定與管理及任職資格的取消等作出了規(guī)定，規(guī)范了財務(wù)總監(jiān)資格的認定。由市財政局會同市委組織部及有關(guān)部門和專家共同組成評審委員會，統(tǒng)一對財務(wù)總監(jiān)的任職資格進行認定。只有符合任職條件的人員，經(jīng)資質(zhì)認證并取得證書后方能擔(dān)任財務(wù)總監(jiān)。

　　4.組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)。經(jīng)考核選擇的財務(wù)總監(jiān)都要經(jīng)過一定時間的培訓(xùn)。到目前為止已培訓(xùn)了247名學(xué)員。同時，還進行了"上海市經(jīng)營者資質(zhì)測試系統(tǒng)"和"上海市高級會計師智能化輔助測試評系統(tǒng)"的人機對話測試，對財務(wù)總監(jiān)的能力、知識認定等方面起到了積極的任用。 

　　5.對財務(wù)總監(jiān)的從事、工資福利實行"誰委派、誰負責(zé)"。在董事會委派模式下，財務(wù)總監(jiān)由董事會聘任、續(xù)聘或解聘，決定其應(yīng)享有的工資薪金、福利待遇、資金、榮譽等；在母公司委派模式下，由母公司統(tǒng)一管理財務(wù)總監(jiān)的組織人事關(guān)系、工資福利待遇等；在政策委派財務(wù)總監(jiān)方式下，財務(wù)總監(jiān)的行政、組織、工資關(guān)系均由市財政局下屬的"財務(wù)會計管理中心"統(tǒng)一管理。

　　6.建立財務(wù)總監(jiān)定期報告制度。為確保委派的財務(wù)總監(jiān)職責(zé)到位，上海市規(guī)定，財務(wù)總監(jiān)應(yīng)向其委派機構(gòu)負責(zé)，定期或不定期地向委派機構(gòu)報告其職責(zé)履行情況。財務(wù)總監(jiān)報告分為定期報告和重大事項即時報告兩種。定期報告應(yīng)全面報告任職單位遵守財務(wù)會計及相關(guān)財經(jīng)法律、法規(guī)情況，以及派出單位財務(wù)狀況及其發(fā)展趨勢等；重大事項即時報告則是財務(wù)總監(jiān)應(yīng)對任職單位所發(fā)生的對其財務(wù)狀況、經(jīng)營成果及長期發(fā)展等方面有重大影響的經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項應(yīng)隨時向委派機構(gòu)報告。 

　　7.對財務(wù)總監(jiān)實行年檢和考核制度。上海市規(guī)定財務(wù)總監(jiān)每年接受財政部門統(tǒng)一進行的特別年檢。年檢的內(nèi)容主要包括：執(zhí)行國家法律法規(guī)的情況；企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督和內(nèi)部控制制度建立、執(zhí)行情況；對參與企業(yè)和單位內(nèi)部重大決策和財務(wù)會計信息真實性所承擔(dān)責(zé)任的情況；參加培訓(xùn)的情況等。委派機構(gòu)根據(jù)年檢的結(jié)果負責(zé)組織實施對財務(wù)總監(jiān)定期和任期考核，對其工作業(yè)績和業(yè)務(wù)能力做出鑒定，考核結(jié)果納入財務(wù)總監(jiān)的從事檔案管理，作為其續(xù)聘、解聘及獎懲的重要依據(jù)。另外，根據(jù)特別年檢的要求以及有關(guān)規(guī)定，財務(wù)總監(jiān)每年還應(yīng)參加規(guī)定的專業(yè)培訓(xùn)，更新知識，提高政策和業(yè)務(wù)水平。 

　　8.對財務(wù)總監(jiān)實行任期制和崗位輪換制度。上海市規(guī)定，財務(wù)總監(jiān)的任期一般為三年，由政府委派的財務(wù)總監(jiān)原則上不得在同一單位連任，任期屆滿后根據(jù)考核情況輪換；由董事會聘任或母公司委派的財務(wù)總監(jiān)，其輪換制度可由董事會聘任或母公司委派的財務(wù)總監(jiān)，其輪換制度可由董事會或母公司根據(jù)實際情況決定。 

　　(三)對上海市委派財務(wù)總監(jiān)試點情況的幾點認識

　　通過對上海市委派財務(wù)總監(jiān)試點情況的調(diào)查，總的來看，試點工作取得了一定成效，積累了不少經(jīng)驗，也存在一些需要研究解決的問題。主要有以下幾點認識：

　　1.上海市將會計委派制度作為國有資產(chǎn)營運和監(jiān)控機制的組成部分統(tǒng)籌考慮，這種思路值得借鑒。如何保護所有者權(quán)益，是國企改革中面臨的重大問題，而強化所有者的外部財務(wù)監(jiān)控是保護所有者權(quán)益的核心環(huán)節(jié)。聯(lián)系到我國在國有企業(yè)相繼實施的駐廠員、稽察特派員、監(jiān)事會等一系列以財務(wù)監(jiān)督為內(nèi)容的外部監(jiān)督制度，一方面說明財務(wù)監(jiān)督的重要地位，另一方面也說明外部財務(wù)監(jiān)督的形式、手段還處在探索階段。上海市從國企改革的總體要求出發(fā)，把外部財務(wù)監(jiān)督作為建立健全國有資產(chǎn)營運和監(jiān)控機制的組成部分，并通過外派財務(wù)總監(jiān)的形式予以體現(xiàn)。通過近三年來的實踐和探索，初步實現(xiàn)了上海市委、市政府提出在"面上擴大、點上突破、質(zhì)上提高"的階段性目標(biāo)，取得了較為明顯的成效。主要表現(xiàn)為：初步建立了良好的推進財務(wù)總監(jiān)委派制度的工作機制；初步探索和形成了一些規(guī)范、有效的財務(wù)總監(jiān)委派模式；財務(wù)總監(jiān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作日趨規(guī)范化和制度化；財務(wù)總監(jiān)的功能和作用得到初步發(fā)揮。
 
　　2.財務(wù)總監(jiān)的職責(zé)不是簡單的監(jiān)督，也參與企業(yè)經(jīng)營管理，從而有利于實行事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。上海市將財務(wù)總監(jiān)定位為"對公司財務(wù)活動和會計活動進行管理和監(jiān)控的公司高級管理人員"。他們認為，純粹的外部監(jiān)督并不能完全達到對企業(yè)財務(wù)監(jiān)控的目的，必須將企業(yè)的管理與監(jiān)督有機事融合在一起，強調(diào)管理中的監(jiān)督，監(jiān)督中的管理。因此，上海市規(guī)定，財務(wù)總監(jiān)除了組織和監(jiān)控企業(yè)的日常財務(wù)會計活動外，還積極參與企業(yè)的重大經(jīng)營決策，對經(jīng)批準(zhǔn)的各類預(yù)算執(zhí)行情況進行嚴(yán)格監(jiān)督，對企業(yè)內(nèi)部所屬財務(wù)會計人員進行管理和指導(dǎo)，并定期向董事會(或母公司)和監(jiān)事會報告企業(yè)的資產(chǎn)運作和財務(wù)運行情況。為了保證財務(wù)總監(jiān)的職責(zé)到位，上海市要求委派財務(wù)總監(jiān)的單位都實行"單軌制"，即已經(jīng)委派財務(wù)總監(jiān)的，不再設(shè)置職責(zé)總會計師崗位，以避免職能的重復(fù)交叉和不必要的矛盾，財務(wù)總監(jiān)是總會計師制度的涵蓋和延伸。從實際效果來看，由于財務(wù)總監(jiān)通過定期向委派機構(gòu)報告所在企業(yè)的財務(wù)狀況、經(jīng)營成果以及重大投融資等情況，使政府部門可以在事中進行監(jiān)督管理，避免待企業(yè)發(fā)生重大損失時才暴露問題的情況現(xiàn)再次發(fā)生。

　　3.試行委派財務(wù)總監(jiān)制度也存在關(guān)系不順、職責(zé)不明等問題。上海市試行委派財務(wù)總監(jiān)折做法，取得了一定成效。但由于該制度尚處起步階段，不可避免地存在一些需要解決的問題。一是財務(wù)總監(jiān)與總會計師的關(guān)系不夠明確，未在法律上確定財務(wù)總監(jiān)的地位與總會計師的關(guān)系�！稌�計法》要求企業(yè)設(shè)置會計師，從上海市的實際實施情況看，財務(wù)總監(jiān)代行總會計師職責(zé)，財務(wù)總監(jiān)與總會計師只是名稱不同，實質(zhì)內(nèi)容相同。但由于相關(guān)會計法規(guī)未明確，因此，在實施過程中引起不少疑問。我們認為，在修改《總會計師條例》時，可以考慮將財務(wù)總監(jiān)視同為總會計師。二是財務(wù)總監(jiān)的職責(zé)定位不明確。財務(wù)總監(jiān)是企業(yè)內(nèi)部管理制度的一種方式，還是與企業(yè)外部監(jiān)督的一種形式，在實踐中存在不同的看法。我們認為，財務(wù)總監(jiān)應(yīng)當(dāng)致力于企業(yè)的內(nèi)部管理，不能把財務(wù)總監(jiān)制度作為純粹的外部監(jiān)督制度。三是財務(wù)總監(jiān)與單位設(shè)置的主管會計工作的副總經(jīng)理在工作上存在沖突和不協(xié)調(diào)，還有些單位領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)總監(jiān)委派制度缺乏認識，給財務(wù)總監(jiān)開展工作帶來一定困難。我們認為，會計委派制試點在實踐中存在一些阻力和不同認識也是可以理解的，這就需要加以宣傳和疏導(dǎo)。 

　　二、浙江省主要在行政事業(yè)單位推選會計委派制度，目標(biāo)是管好用好財政預(yù)算資金

　　(一)基本情況

　　自1999年浙江省金華市對行政事業(yè)實行集中會計核算的做法被新聞媒體公開報道后，浙江省紀(jì)委、省財政廳對金華的做法進行了認真總結(jié)并進行推廣。2000年初，省政府決定在全省推廣金華市的做法。

　　根據(jù)省政府的要求，省財政廳在與有關(guān)部門進行協(xié)商，最后選擇醫(yī)療衛(wèi)生單位作為省級試點單位。之所以省級醫(yī)療衛(wèi)生單位先行試點會計委派制度，主要出于兩方面考慮：一是醫(yī)療衛(wèi)生體制改革正不斷深入，加強財務(wù)監(jiān)督適得其時。醫(yī)療衛(wèi)生單位作為事業(yè)單位，執(zhí)行"核定收支、定期或定項補助、超支不初、結(jié)余留用"的預(yù)算管理體制，這些單位作為自主管理和運行的獨立法人，其自主權(quán)越來越大，事業(yè)收入也得到較快增長，相應(yīng)地，作為單位負責(zé)人可以自主調(diào)配的資金也越來越多。隨著國家衛(wèi)生體制改革的不斷深入，衛(wèi)生行政主管部門的職能由辦醫(yī)療轉(zhuǎn)為管醫(yī)院，國家對醫(yī)院在經(jīng)營管理上的直接干預(yù)越來越少。在這種情況運行就顯得尤為必要。同時，《會計法》規(guī)定單位負責(zé)人是第一責(zé)任人，而醫(yī)院負責(zé)人通常是醫(yī)學(xué)方面的專家，由于不熟悉財務(wù)會計政策，經(jīng)常發(fā)生違法違紀(jì)問題，因此也需要有較高素質(zhì)的財務(wù)會計人員參與經(jīng)營管理。二是醫(yī)療衛(wèi)生部門的所屬單位相對較少，試點工作容易運作。為此，浙江省衛(wèi)生廳與財政廳聯(lián)合發(fā)布了《浙江省省級醫(yī)療衛(wèi)生單位總會計師和財務(wù)科長委派制實施辦法(試行)》，決定在5家省級醫(yī)療衛(wèi)生單位進行會計委派制度試點。

　　浙江省醫(yī)療衛(wèi)生試行會計委派制度的基本做法是：會計委派制度試點工作由省衛(wèi)生廳和財政廳負責(zé)，以省衛(wèi)生廳為主；按照財務(wù)隸屬關(guān)系，實行"誰管理、誰委派"的原則；委派范圍為省級醫(yī)療衛(wèi)生單位，對象為財務(wù)科長(含副科長)，大型綜合性醫(yī)院設(shè)總會計師；委派會計人員的人事、工資、福利、業(yè)務(wù)、培訓(xùn)、業(yè)績考核等由"管理中心"統(tǒng)一管理。目前，通過考試、考核、培訓(xùn)等程序，選拔了一批具備條件的會計人員，其中：已向5個單位委派了5名總會計師(經(jīng)衛(wèi)生廳黨組討論通過)，并對這些單位的下屬18個單位委派了24名財務(wù)科長或副科長；委派的會計人員的任期為4年(這些單位的原會計機構(gòu)負責(zé)人自委派人員到任后自動免職)。為了保證委派會計人員能更好地履行職責(zé)，衛(wèi)生廳制訂了總會計師和財務(wù)科長(副科長)崗位目標(biāo)責(zé)任書。到我們?nèi)フ憬�調(diào)查的6月18日，省衛(wèi)生廳委派的總會計師和財務(wù)科長已就任三周。

　　(二)委派單位及委派人員對會計委派制度基本持贊成態(tài)度

　　在調(diào)查期間，我們走訪了浙江大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬第一醫(yī)院，就浙江省醫(yī)療衛(wèi)生單位實行總會計師和財務(wù)科長委派制的運行情況與有關(guān)人員交換了意見。

　　浙江大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬第一醫(yī)院院長認為，醫(yī)療制度改革后，病人要選擇醫(yī)院，醫(yī)院就有競爭意識，實行醫(yī)療保險的病人對藥費的價格有不少反映，因此，需要進行相關(guān)的成本核算；另外，醫(yī)院過去會計沒有很好地為領(lǐng)導(dǎo)作好參謀，沒有起到把關(guān)的作用，也出現(xiàn)過一些問題。醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)基本都是醫(yī)療方面的專家，對財務(wù)會計不熟悉，有可靠、專業(yè)好的總會計師和財務(wù)主管，我們也可以放心�？倳�計師上任三個星期后，我們原來我們已經(jīng)熟悉的但不規(guī)范的做法，提出了意見，并且要求我們改進，這對于我們更好地執(zhí)行《會計法》，真實完整地反映醫(yī)院的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果有很重要的意義。

　　委派在浙江大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬第一醫(yī)院的總會計師認為，實行總會計師和財務(wù)科長委派制度，走出了財務(wù)會計的舊框框，對總會計師和財務(wù)科長提出了更高的要求，也帶來了壓力。上任三周，醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)非常支持，感到壓力很大，只有做好，否則有負眾望。

　　(三)我們的看法

　　浙江省推廣金華市會計核算中心的做法，并在省級醫(yī)療衛(wèi)生單位先行試點，態(tài)度積極，步伐穩(wěn)妥。由于試點工作剛剛啟動，還談不上更多的經(jīng)驗和成效。對浙江省的做法，我們有以下幾點初步認識：

　　1.浙江省將會計委派制度試點的重點放在行政事業(yè)單位的財務(wù)資金管理上，這與當(dāng)前整頓財經(jīng)秩序、加強財政資金管理的要求是一致的。目前，財政管理體制改革正在深化，隨著部門預(yù)算管理、集中支付制度等的實施，在行政事業(yè)單位試行會計委派制度將面臨如何與新的財政管理體制相銜接問題。 

　　2.浙江省將會計委派制度試點主要信托業(yè)務(wù)主管部門，這是一種有益嘗試，可以大大緩解財政部門"統(tǒng)管"的壓力。浙江省在醫(yī)療衛(wèi)生單位試行會計委派制度主要依托衛(wèi)生廳的力量，財政部門積極支持。省財政廳長認為，按照財務(wù)隸屬關(guān)系，由部門開展會計委派制，既可以調(diào)動業(yè)務(wù)主管部門的積極性，又可以避免全部由財政部門管理所帶來的諸多協(xié)調(diào)事宜，避免將矛盾直接對著財政部門。