關于河南省試行會計委派制度情況的調(diào)查報告

    隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入和財政體制改革的發(fā)展，原有會計管理體制日漸暴露出其在實現(xiàn)會計職能上的弊端。實行會計委派制是積極推進會計管理體制改革的一項重大舉措，它對于規(guī)范會計人員管理監(jiān)督體制、強化約束機制、提高會計隊伍素質(zhì)、保證會計信息質(zhì)量、規(guī)范會計秩序具有十分重要的作用。我省根據(jù)國務院和中紀委關于試行會計委派制的精神，借鑒外省經(jīng)驗，結合我省實際，積極穩(wěn)妥地推進會計委派制試點工作。

　　一、實施會計委派制試點工作的總體情況 

　　自1996年4月，我省在淮陽縣建立第一個會計委派制試點以來，目前已有1市、39縣　(市)進行試點，直接或間接委派會計人員達2500人，涉及3000多個單位。其中焦作市委、市政府發(fā)文在全市實行會計委派制，還有安陽、南陽等市正在積極醞釀之中，一些省集團公司如：安陽鋼鐵集團公司、省物資集團公司和中原油田等開展了內(nèi)部會計委派。我省各試點地區(qū)的委派制形式多樣，在委派的范圍、委派對象、委派人員管理和機構設置等方面作出了積極的探索。 

　　為了積極推進我省會計委派制試點工作，我處組織人員實地走訪委派部門、被委派單位，與委派人員座談，深入基層掌握第一手材料；并召開座談會、研討會、交流綜合了解試點情況。省財政廳與省紀委于1999年8月11、12日在會計委派制試點縣寶召開了河南省會計委派試點工作動員大會，各地市財政局、會計委派制試點縣(市)財政局、各縣(市、區(qū))會計局以及部分省直集團公司的代表參加了會議。2000年9月18、19日在鶴壁市召開了部分試點單位交流座談會。與會代表就委派制在本地區(qū)和單位試行情況存在問題和今后發(fā)展方向進行交流和討論。相互之間吸取經(jīng)驗教訓，肯定了會計委派取得的成效，解決了試行工作中的一些問題。有效地推動了會計委派制工作在全省范圍內(nèi)的開展。 

　　二、試行會計委派制的基本作法 

　　我省在試行會計委派制工作中，各試點市(縣)根據(jù)本地會計隊伍情況，會計管理重點和推行的難易程度等實際情況，對會計委派形式進行了積極的探索。成立會計委派制工作領導小組，制定各項試行規(guī)章和管理制度，建立了形式多樣的委派形式。在委派范圍上，有的對有行政事業(yè)性收費的單位實行委派，有的對所有的行政事業(yè)單位實行委派。在委派形式上，有的委派主管會計，有的委派主管會計、出納，有的委派會計機構負責人，有的包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所長、還有的通過建立會計工作站和實行會計核算中心形式。在管理方式上，有的對委派會計實行財政、用人單位雙重管理，委派會計的人事關系不變，工資福利、工作調(diào)整、考核獎懲由財政部門負責；有的將委派會計的人事、工資、編制、經(jīng)費、組織關系轉(zhuǎn)入財政部門，由財政部門統(tǒng)一管理；有的在委派的同時，與委派會計簽定聘任合同，將委派與聘任相結合。 

　　總結比較各試點市(縣)會計委派形式，焦作市、臺前縣推行的會計委派模式是較全面和較成熟的委派模式�？傮w框架概況為四個層次、五種模式。 四個層次；即把試點地區(qū)按行政劃分為村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣(區(qū))、市四個級別。 

　　五種形式：即根據(jù)不同單位、不同的管理重點和要求，分"村(企)賬鄉(xiāng)監(jiān)"、"零戶統(tǒng)管"、"集中委派"或"國庫直接支付制度"、"分戶委派"或"專項委派"、"財務總監(jiān)"五種模式。 

　　1.村(企)賬鄉(xiāng)監(jiān) 

　　所謂"鄉(xiāng)(企)賬鄉(xiāng)監(jiān)"是指行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財務收支及會計憑證，經(jīng)村委和村民理財小組同意，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所審核、監(jiān)督，對合格的會計憑證，由村會計定期(如每月1-5日)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所登記賬目，不合格的不得報賬。會計賬簿由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所統(tǒng)一保管。村會計定期編制村財務報表，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所認可蓋章后，作為村財政公開的依據(jù)，定期向村民公布收支情況。這種做法有效的遏制了農(nóng)村財會工作混亂、農(nóng)民告狀多、社會不穩(wěn)定的狀況。 
　　
　　2.零戶統(tǒng)管 

　　"零戶統(tǒng)管"就是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬單位的會計工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所集中管理，取消原單位會計，實行報賬制。多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所負責核算不同預算級次和種類的資金，賬簿設置多項而且亂，特別對非稅收收入缺乏統(tǒng)一的核算和管理。在這種情況下，通過將各種非稅收收入缺乏統(tǒng)一的核算和管理。在這種情況下，通過將各種資金歸大類、統(tǒng)一設賬，劃分會計人員職責，建立一套統(tǒng)一核算、分戶考核的非稅收收入賬，實行零戶統(tǒng)管，統(tǒng)收統(tǒng)支，同時又制定配套的收支兩條線，支出審批等管理制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務工作走上了科學化、規(guī)范化的道路，杜絕了資金的"跑、冒、滴、漏"和亂收費現(xiàn)象。 

　　3.集中委派或國庫直接支付制度 集中委派就是成立會計工作和會計核算中心，統(tǒng)管單位會計工作。即把辦公鄰近、業(yè)務雷同縣有隸屬關系的行政事業(yè)單位，通過設置若干個會計工作站，集中委派一定數(shù)量的會計人員，統(tǒng)一管理各單位的會計工作。
 
　　基本作法是：成立行政事業(yè)單位會計核算中心，下設若干會計工作站，將行政事業(yè)單位會計工作納入會計工作站管理。實行"一設立、二取消、三改變、四建制"的動作方式。"一設立"，即設立會計核算中心和工作站，隸屬財政部門，公開招聘會計人員，調(diào)入財政部門，代理行政事業(yè)單位的財務核算和會計管理工作。"二取消"，即取消各單位的會計機構和會計崗位，由單位指定一名報賬出納，具體辦理經(jīng)費申領、資金收付、票據(jù)領購、備用金手續(xù)傳遞和登記本單位會計臺賬，與會計工作站聯(lián)系本單位的報賬工作；取消各單位所有銀行賬戶，原賬戶存款余額全部劃轉(zhuǎn)會計工作站開設的統(tǒng)一賬戶，會計工作站設立內(nèi)部分類賬戶，實行資金集中管理、會計業(yè)務分戶核算。"三改變"，即改變資金管理方式，由各單位多個賬戶資金分散管理，改為會計工作站單一賬戶集中管理資金；改變資金支付方式，工資由財政委托銀行統(tǒng)一代發(fā)，單位申領的財政預算資金由財政部門撥入會計工作站內(nèi)部分類賬戶，日常支出由會計工作站核定備用金，單位報賬出納到工作站內(nèi)部辦理報賬手續(xù)；改變會計檔案管理辦法，各單位會計檔案集中到會計工作站保管、編目、立卷、歸檔。"四建制"，即建立會計工作站內(nèi)部管理制度，報賬單位現(xiàn)金限額、限范圍制度，會計憑證審復制度，備用金借款制度。 

　　通過"集中委派"這種形式，強化了預算資金的管理，從源頭上堵住了腐敗的產(chǎn)生，大大減少如私設小金庫、白條填庫、挪用公款等違法亂紀行為。 

　　4.分戶委派或?qū)ｍ椢��?nbsp;就是對經(jīng)營性強、會計業(yè)務量大的事業(yè)單位、國有企業(yè)、國有控股公司或政府重點項目，分單位或項目委派專人管理會計工作。這種形式將對財政撥付的重點項目建設資金等由原來的跟蹤管理變?yōu)槿�方位監(jiān)控，財政部門能夠隨時掌握資金的運行狀況，保證了資金安全。 

　　5.財務總監(jiān)制 就是對大型企業(yè)、大型國有控股公司、中型骨干企業(yè)、重要城市公用企業(yè)和人民群眾生活密切相關的行業(yè)，向其派駐財務總監(jiān)，對其財務活動進行全方位監(jiān)控。這種形式對于國有資產(chǎn)的保值增值、防止國有資產(chǎn)流失、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和健全企業(yè)內(nèi)部約束機制發(fā)揮了重要任用。 

　　三、試行會計委派制取得的成效 

　　我省已經(jīng)開展會計委派制試點的市地、縣(市、區(qū))財政部門特別是會計管理機構在當?shù)卣�府的領導下和紀檢監(jiān)察等有關部門的大力支持配合下，做了大量工作，有力地推選了試點工作的深入開展。從試點情況看，會計委派制取得了初步成效。

　　(一)強化了會計監(jiān)督職能，從源頭上遏制和減少了腐敗現(xiàn)象 

　　現(xiàn)行會計人員管理體制缺乏保護其依法履行職責的重要依據(jù)和加強監(jiān)督制約機制，導致部分會計人員"站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔?quot;。會計委派制的實行，使會計人員的地位相對獨立，會計人員由單位一員變?yōu)?quot;公派會計"其人事、工資、福利、組織關系等相對獨立，會計人員擺脫了同單位的依附關系。會計組織關系等相對獨立，會計人員擺脫了同單位的依附關系。會計人員消除了后顧之憂，其依法理財?shù)姆e極性和能動性明顯增強。會計的監(jiān)督職能得以充分發(fā)揮。從這個角度來講，會計委派制是當前反腐敗工作的有效切入點，有利于單位自我約束、相互監(jiān)督機制的建立，在一定程度上消除了滋生腐敗的土壤，從源頭遏制和減少了現(xiàn)象的發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計，我省焦作市在2000年上半年，市直行政事業(yè)單位預算外資金財政專戶存款較上年同期增加近1100萬元，主動繳納"小金庫"20多個，資金近百萬元。寶豐縣在實行會計委派制兩年多來，委派會計抵制不合理票據(jù)34張，金額20多萬元；抵制不合理攤派34起，金額90多萬元；糾正記載不正確、不完整原始憑證106張，金額20多萬元；合并預算內(nèi)外賬本42本，收回不合理資金20多萬元；取締小金庫14個，金額80多萬元。 

　　(二)提高了會計工作質(zhì)量和會計信息質(zhì)量 

　　實行會計委派制，將原單位會計核算的"暗箱操作"變?yōu)楣�開操作。會計人員獨立行使會計核算和監(jiān)督職能，能夠如實提供會計資料，保證了會計信息的真實性和準確性，為信息使用者決策提供了可靠依據(jù)。另一方面，委派制度對會計工作質(zhì)量提高提出了嚴格要求，對委派會計的業(yè)務素質(zhì)和職業(yè)道德提出了更高的標準；會計操作上實行電算化，在制度建設、人員素質(zhì)和硬件設施上提供了保證。實行會計委派制后，會計基礎工作得以強化，會計核算工作進一步規(guī)范，會計內(nèi)部控制更加嚴格，會計現(xiàn)代化手段極大提高。會計核算的準確性、會計監(jiān)督的全面性、會計信息傳遞的高速度，為會計工作質(zhì)量提高創(chuàng)造了十分有利的重要依據(jù)。 

　　(三)財政資金得以安全運行 

　　實行會計委派制，有利于"收支兩條線"規(guī)定的落實和財政收入的及時、足額入為，杜絕收入繳庫中的"跑、冒、滴、漏"現(xiàn)象。各單位私設小金庫現(xiàn)象明顯減少，用賬外資金發(fā)錢物等歪風得到有效遏制。部分試點實行"單一賬戶、集中收付"制度，支出單位的財政性資金全部集中在單一賬戶上，有利于財政部門對資金加強統(tǒng)一高度和管理，從根本上改變目前財政資金管理分散，各支出部門和支出單位多頭開戶的混亂局面。同時，財政資金撥付一次到位，不需層層劃轉(zhuǎn)，大大提高了財政資金的使用效率和效益。集中支付、統(tǒng)一核算，將對財政資金的管理由以前的事后監(jiān)督變成事前管理和全方位、全過程的監(jiān)控，財政部門能夠隨時掌握資金的運行狀況，有效地杜絕擅自改變用作、亂支濫用的現(xiàn)象，保證了資金安全。焦作市武陟縣實行會計委派后，原單位開設的125個銀行賬戶全部取消，改之為會計工作站統(tǒng)一開設的8個賬戶，有效解決了多年存在的多頭開戶問題。馬村區(qū)通過單一賬戶集中收付制工作的開展，累計劃轉(zhuǎn)非稅資金9.7萬元，使專戶儲存率達100%。 

　　(四)為會計職業(yè)化、社會化打下基礎 

　　會計委派制建立了會計人員競爭上崗，優(yōu)勝汰的機　　制；同時，在會計人員的輪崗流動及其工作標準方面制定了相應的制度，在委派會計的收入方面也作了較詳細的規(guī)定。委派會計專業(yè)從事會計工作，人員的來源是社會上具備任職條件、有志于從事委派會計工作的人員，人員素質(zhì)較高。這為會計走向職業(yè)化，社會打下了基礎。
 
　　(五)促進農(nóng)村社會穩(wěn)定 

　　在我國，農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展關系到全國的穩(wěn)定和發(fā)展。農(nóng)民負擔　　加重和農(nóng)村混亂是影響農(nóng)村社會安定的重要原則。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村推選"零戶統(tǒng)管"、"村賬鄉(xiāng)監(jiān)"，增加了對農(nóng)民負擔征收的透明度，規(guī)范了村級會計基礎工作，強化了支出監(jiān)管，廣大農(nóng)民對其合理負擔有了"明白卡"。農(nóng)村會計扔掉糊涂賬，有力地促進了廣大農(nóng)村的社會穩(wěn)定。焦作市武陟縣對所屬15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實行了"零戶統(tǒng)管"，對全縣366個行政村實行"村賬鄉(xiāng)監(jiān)"后，各項資金收支明確，財務管理嚴格規(guī)范，受到方方面面農(nóng)民的拍手稱贊。 

　　四、對實行會計委派制的幾點建議 

　　會計委派制這種自會計管理體制改革模式，是社會主義市場經(jīng)濟條件下的新生產(chǎn)物，其試點工作是一項系統(tǒng)而復雜的工程，涉及方方面面利益的調(diào)整，事關政治的長久穩(wěn)定和社會經(jīng)濟的健康發(fā)展，既要積極推進，又要穩(wěn)妥操作。我們在實踐過程中，積極探索會計委派制的有效形式，不斷總結吸取經(jīng)驗教訓，現(xiàn)就我們在試點工作中的體會提出幾點建議： 

　　(一)要有一個統(tǒng)一的會計委派制理論的指導。會計委派制的實行，涉及到會計管理體制的變革，會給整個財政管理帶來影響。探索會計委派制的理論依據(jù)，給予會計委派準確的定位，是做會計委派工作的重要前提。應該看到：會計委派制是嚴肅《預算法》，防范財政風險的基礎性措施之一；實行會計委派制是建全財政監(jiān)督機制的客觀需要；會計委派是制是會計職業(yè)化和人文化、社會化發(fā)展的必然要求；是加強黨風廉政建設的現(xiàn)實需要。 

　　(二)要建立實行會計委派制的保障機構。目前一些受派會計沒有一個統(tǒng)一的管理機構，而且各地財政機關對其沒有一個合理定位。要成立這樣一個機構，使被委派會計人員能夠受到應有的保障，從容管理派單位的財政工作。 

　　(三)要給予受派到單位和會計核算中心的會計人員政治進步、職稱評定和待遇提高的機會與條件。切實提高受派人員的社會地位，解除后顧之憂。 

　　(四)對農(nóng)村會計管理，國家應有統(tǒng)一的模式和制度。從各地在農(nóng)村試行會計委派制的情況來看，由于財政部門和農(nóng)業(yè)部門在管理農(nóng)村財務工作中有重疊之處，在實行會計委派上和其他部門產(chǎn)生沖突。因此國家應當制定出統(tǒng)一的農(nóng)村財務制度，建議采用"村賬鄉(xiāng)監(jiān)"的模式。 

　　(五)在市地級應大力推選成熟模式，便于學習效仿，吸取經(jīng)驗，減少不必要的探索。建議推行"焦作模式"。 

　　(六)建議全國召開一次大規(guī)模的推行會計委派制會議，請主管領導參加，加大推廣力度。