［摘 要］本文通過對收費公路權益轉讓的形式、程序、價格及評估方法的分析，探討保證收費公路權益轉讓行為法制化、規(guī)范化的相關問題。
［關鍵詞］收費公路 權益轉讓 問題研究
我國的收費公路經過二十多年的發(fā)展，總里程已突破12萬公里，形成了一定的規(guī)模。在東南沿海經濟較發(fā)達的省份，收費公路發(fā)展更快，并具有“二高一多”的特點，即收費公路的里程占二級以上公路總里程的比例高，收費公路中的經營性項目比重高，投資結構與經營方式呈現多元化發(fā)展趨勢。據不完全統(tǒng)計，目前浙江省收費公路的里程占二級以上公路總里程的比例已超過50%；收費公路中的經營性項目（尚不包括實質是政府還貸公路而形式為經營性的項目）比重已接近58%；參與投資收費公路的有內資、外資，有國有資本、民營資本；經營方式有境內（外）上市、國內有限責任公司或實行政府還貸形式等等。在市場化運作程度如此高的狀況下，投資者通過盤活存量資產，進行資本運作也就成為必然趨勢，于是各種形式的公路收費權益轉讓行為紛紛涌現。由于國家關于收費公路權益轉讓的政策制定相對滯后，因此在轉讓中各地均遇到了不少問題，有的甚至出現法律糾紛。2004年11月1日開始實施的《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》），對收費公路權益的轉讓仍未作出具體、詳細、可操作的規(guī)定。因此如何使公路收費權益的轉讓行為走上法制化、規(guī)范化的路子，使該項工作的開展有章可循、有法可依，這是收費公路發(fā)展到今天所迫切需要解決的問題，也是各級交通主管部門所期盼的。本文針對收費公路權益轉讓中的若干問題展開探討。
一、關于公路收費權
《條例》第三章第二十條對收費公路權益作了如下定義：收費公路的權益，包括收費權、廣告經營權、服務設施經營權。在同一章第二十一條、二十二條中，對收費權益中的收費權轉讓作出了一系列前置性的規(guī)定，如“轉讓政府還貸公路權益中的收費權，可以申請延長收費期限，但延長的期限不得超過5年”、“轉讓經營性公路權益中的收費權，不得延長收費期限”，并對不能滿足《條例》規(guī)定的建設規(guī)模和技術等級標準的收費公路項目，其“權益中的收費權不得轉讓”。從《條例》對收費公路權益的定義及相關的規(guī)定中可以看出，收費權轉讓是收費公路權益轉讓的核心內容。
行使公路收費權必須具備三個要素：即公路收費站點的設置、收費標準的確定和收費年限的核準，對這三個要素《條例》明確規(guī)定，其審批權限在省、自治區(qū)、直轄市人民政府。這就無疑表明，公路收費權是政府特許的一種權利，且這種權利存在一定的時效性。投資者在取得這種權利后，必須根據政府審批確定的三個要素，有限地行使這種權利。對投資者來說，它在收費權的三個要素上沒有任何可以自由選擇的余地與空間，這就決定了收費權本身不具有“經營”的內涵，它只能在規(guī)定的地點、按規(guī)定的標準，在許可的期限內，通過收取車輛通行費，以達到還本付息，并取得合理回報。
二、關于收費公路權益轉讓的形式
《條例》對收費公路權益轉讓形式歸納為兩大類，即轉讓政府還貸公路權益和轉讓經營性公路權益。政府還貸公路權益轉讓形式比較單一，但由國內外經濟組織投資建設的經營性公路，或由國內外經濟組織受讓政府還貸公路收費權益組建的經營性公路，其收費權益轉讓的形式卻呈現出復雜多樣性，大致表現為下面四種形式：
�。ㄒ唬┯袊薪煌ㄍ顿Y企業(yè)（或交通事業(yè)單位）參股的，并已建成運營的經營性公路，在運營期間將國家所享有的權益轉讓給公司內其它非國有股東，或公司外的國內外經濟組織。
（二）由非國有經濟組織投資建設的，并已建成運營的經營性公路，在運營期間股東之間，或股東向公司外的國內外經濟組織轉讓其所享有的權益。
�。ㄈ┚硟韧馍鲜械慕洜I性公路公司，其股票的買賣構成事實上的權益轉讓。
�。ㄋ模﹤�別因國家公路建設規(guī)劃的重大變更，地方政府在運營期間協議受讓經營性公路中非國有經濟組織所享有的權益。
當然，事實上還有涉及到未建成運營的收費公路項目在建設過程中的一些經濟活動。如：1.部分地方政府在還來不及招商引資，或在招商引資未果的情況下，由于建設進度需要，先以指揮部、管委會等臨時機構的形式啟動，一旦招商引資成功，政府在建設中期退出，由國內外經濟組織接盤；2.地方政府通過招商引資，由其指定的地方國有公司與非國有經濟組織共同出資組建有限責任公司建設收費公路。但在建設期間，由于各種原因，地方政府將地方國有公司在收費公路有限責任公司中所占的股份，轉讓給公司內的其它非國有股東，或轉讓給公司外的國內外經濟組織。對于以上兩種情況，筆者認為，第一種情況仍應屬于招商引資范疇；而第二種情況，從股權轉讓的角度考慮，這是《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）賦予股東的權利，無可非議。但是否屬于收費權益的轉讓行為，目前尚無任何法律、法規(guī)和規(guī)章予以明確，是個值得探討的問題。從理論上講，由于收費公路在建設過程中，尚未正式取得政府特許的收費權，而且收費的年限和標準尚不明朗，因此并不具備收費權益轉讓的基本條件。
對于上述各種收費公路權益轉讓（包括建設過程中的股權轉讓）的形式，筆者認為，這是市場經濟活躍的體現，也是投資者進行資本運作的有效手段，政府部門理應予以支持，創(chuàng)造環(huán)境，搭建平臺，但重要的是盡快制定游戲規(guī)則，建立健全相關的法規(guī)、規(guī)章，使這一類經濟活動走上規(guī)范、有序的軌道。
三、關于收費公路權益轉讓的程序
回顧這些年來的收費公路權益轉讓活動，我們發(fā)現，在《條例》出臺前，政府還貸公路的收費權益轉讓活動，一般都能按《公路法》和交通部《公路經營權有償轉讓管理辦法》（以下簡稱“9號令”）的相關精神和規(guī)定，走相應完備的程序。其中一個重要的原因是出、受讓雙方都十分清楚，要使雙方約定轉讓的收費年限得到省級人民政府的批準，必須按相應的程序辦理轉讓審批手續(xù)。但經營性公路的收費權益轉讓活動相對就復雜得多，事實表明，絕大多數的轉讓活動，都沒有經過省級人民政府及交通主管部門，而更多的是地方相關的部門依據《公司法》或《中華人民共和國中外合作經營企業(yè)法》，按一般的股權變更，辦理登記或股東變更手續(xù)，從而使收費權益轉讓行為得到確認。當然收費公路上市公司的股票買賣，則是更加特殊的例子。筆者認為，經營性公路的收費權益轉讓活動繞過省級人民政府及交通主管部門的這一環(huán)節(jié)，其客觀原因是這一類轉讓活動一般并未改變國家原確定的項目收費年限（或在尚未核定收費年限以前），也就是說，大多數均在原確定的收費年限框架內進行權益轉讓。由于不涉及到收費年限的變化，就簡單地按《公司法》關于股權變更的有關規(guī)定，完成了收費權益的轉讓。但筆者認為，由于收費權益轉讓的法規(guī)、規(guī)章制定相對滯后，現有的法律、法規(guī)之間存在脫節(jié)、空白與不通融性，使政府各相關部門對經營性公路的收費權能否再次轉讓，特別是對國內外經濟組織受讓政府還貸公路收費權益后成立的經營性公司，它或其中的股東能否繼續(xù)再進行收費權轉讓的看法有重大分歧。事實上其它一些部門，大都認為根據《公司法》可以進行轉讓；而我們交通部門絕大部分認為不能繼續(xù)轉讓，或必須有條件的進行轉讓。這種認識上的分歧，是造成經營性公路收費權益轉讓活動在程序上避開交通主管部門的一個十分重要的因素。
從全國范圍看，由于經營性公路收費權益轉讓的無序性，已產生一系列不良的后果，不僅給進一步貫徹落實《條例》留下了很多后遺癥，也不斷導致經濟糾紛。最近浙江省的一例收費公路權益糾紛案，前后已持續(xù)將近兩年，此案不僅涉及到權益轉讓法人主體的合法性及轉讓程序的合規(guī)性，還牽涉到由于權益轉讓程序的混亂造成國有資產流失等重大問題。由于轉讓程序的混亂，同時出現了三地法院多頭執(zhí)法。雖然目前這場官司尚未塵埃落定，但筆者認為規(guī)范收費權益轉讓程序的問題已迫在眉睫。鑒于公路收費權的特殊性，其轉讓有別與一般股權的轉讓，因此有必要在《公司法》規(guī)定的一般程序上增設相關的附加條件，如參照《中華人民共和國拍賣法》第二章第八條規(guī)定的“依照法律或者按照國務院規(guī)定需經審批才能轉讓的物品或財產權利，在拍賣前，應當依法辦理審批手續(xù)”的精神，對公路收費權益的轉讓程序，根據不同形式，在轉讓前設置需經省級人民政府交通主管部門“審批，或審核，或核準，或報備”等必要環(huán)節(jié)，確保轉讓程序合法、規(guī)范、有序。
四、關于公路收費權轉讓的價格
公路收費權是依附在公路有形資產上的一種無形資產。但公路的基本屬性，即公共性和公益性又決定了公路收費權具有雙重性。即根據《公路法》第六十五條的精神，公路的有形資產，不論由誰投資，均屬國家所有。而作為無形資產的公路收費權，它是投資者經政府特許、有償取得并具有時效性的一種權利。因此收費權的轉讓，是雙方約定在一定時期內的權利轉讓，而不是其所依附的公路有形資產的轉讓。決定收費權轉讓價格的依據，是在擁有這種權利的一定時期內所形成的收益，而不是這種權利所依附的公路有形資產本身的價值。這就是公路收費權轉讓價格的評估方式為什么采用收益現值法，而不是資產重置法的根本所在。
以上表述，筆者旨在闡述這樣一個觀點：公路收費權轉讓的價格與這種權利在一定年限內的獲利能力密切相關，而與其所依附的公路有形資產的價值無關；與公路有形資產價值直接相關的，是投資者投資建設收費公路后所能獲準的收費年限。
但事實上，我們不得不承認，對這個問題的認識遠沒有這樣簡單，仍有很多人將公路收費權的轉讓活動等同于賣路，并以該收費權所依附的公路有形資產的價值來衡量收費權轉讓價格，諸如“這條路賣的價錢不足以收回投資，造成國有資產嚴重流失”等認識仍成為不少人的定式思維。于是為了避嫌“國有資產流失”，很多單位和部門往往采取延長轉讓的收費年限，使轉讓的價格確保大于建設總投資。這是以犧牲車輛使用者的利益為代價的一種很無奈的做法，不僅有悖于國家出臺收費公路政策的初衷，也不利于收費公路事業(yè)健康有序的發(fā)展。筆者認為，對于這個問題，必須從理論上澄清觀念，正本清源，還收費權轉讓價格一個真實的面目，真正做到利國利民。筆者曾經突然產生過這樣一個念頭：如果投資者在現金上一時調不過頭寸，依法合規(guī)地有償轉讓一年的收費權，以盤活現金流量，這有何不可？這又與收費權所依附的公路有形資產的價值有何關聯？
五、關于公路收費權轉讓的評估方法
相關行業(yè)主管部門和社會中介機構這些年來一直在探索和研究采用哪種合適的方法，能客觀公正地評估公路收費權的價值，對此最早作出規(guī)定的是1996年交通部頒布的九號令，明確“采用收益現值法與重置成本法相結合的方法進行”評估。經過多年的實踐，及參照國際上對權利評估的通常做法，目前普遍認為采用收益現值法評估公路收費權較為適合，因為在收益現值標準下評估出的是資產產出價格，而在重置成本標準下評估出的是資產投入價格，收益現值法通過估算所獲得的權利在今后一定時期內的預期收益并折算成現值，以此確定被評估權利的轉讓價值，顯示了客觀公正。這在理論上是完全成立的，因此目前中介機構在對公路收費權轉讓價格的評估時，均采用收益現值法，同時也得到了國有資產管理部門在核準或報備時的認可。但事實上，在用收益現值法對公路收費權益進行評估進行實踐過程中，有關部門和機構卻碰到了不少的棘手問題，面臨著眾多的困惑。
采用收益現值法評估收費權利的價值，其重要的參數是：基年交通流量及以后的發(fā)展趨勢、轉讓的年限、收費的標準、折現率的水平及營運成本等等。在這幾個參數中，基年交通流量是可以根據已掌握的實際資料，轉讓年限是雙方約定的，收費的標準也是相對穩(wěn)定的，這些都不成問題。但對于交通流量發(fā)展的趨勢預測、折現率水平的確定和可能發(fā)生的營運成本，則要通過對未來某一時期的預測進行假設。而這些需通過預測而假設的參數，恰恰在決定轉讓價格上具有相當的權重。由于這些參數在預測過程中面臨眾多難以確定的因素，因此往往使中介機構在評估工作中感到十分棘手，不時陷入困境，同樣也使國有資產管理部門在評估報告的核準、報備審核工作中，難以對參數的科學性、價格的合理性發(fā)表明確的意見。這種狀況的出現，筆者認為并非中介機構無能，也不是管理部門有意回避，而完全是由于公路收費權轉讓的特殊性、復雜性所決定的。
�。ㄒ唬┙煌髁堪l(fā)展趨勢的不可預測性
決定交通流量發(fā)展趨勢的因素有：該收費項目在公路網絡上的地位、相關區(qū)域的社會經濟發(fā)展趨勢、相關區(qū)域內新建或改建公路的規(guī)劃及與其同方向的新建收費公路的收費標準等等。其中關于收費項目在公路網絡上的地位和相關區(qū)域社會經濟發(fā)展趨勢對交通流量的影響，一般在可行性研究階段，根據地區(qū)社會經濟發(fā)展趨勢及交通量OD調查等資料，已作了一定深度的研究分析，這里暫且不論。但涉及到相關區(qū)域在一定的時期內（一般東部地區(qū)收費公路短則15年，長則25年），將會制訂怎樣的公路新建、改建規(guī)劃，并是否會發(fā)生變動，就我國目前的管理體制，這實在是無法預料。由于我國公共事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃制訂遠沒有走上法治的軌道，頻繁地修改規(guī)劃已是十分正常的事，因此要對今后十多年，乃至二十多年時間里的變化進行預測，顯然是不現實的，即使有結論也確實難以讓人信服；另外地方政府為方便人民群眾出行，努力發(fā)展地方交通，不斷完善地方道路網的宗旨與收費公路項目為確保依法足額收取通行費，防止車輛繞道逃票的經營理念本身就是一對不可調和的矛盾，這個矛盾決定了收費公路必將面對車流量被分流，或出現車輛繞道逃票的狀況。如我省境內某段320國道以“經營性公路”形式改建成一級公路還不到三年時間，由于地方政府重新修編規(guī)劃，在與320國道相隔不到一公里處平行新建了一條高速公路。高速公路建成通車后，320國道上相關收費公路項目的車流量就直線下降，并不同程度地出現收不抵支的狀況，使得收費項目在原立項時預測的交通流量成為紙上談兵。
�。ǘ┐_定折現率水平的復雜性
折現率實質是一種資本投資的收益率，它一般由三部分組成：即安全利率、風險報酬率、通貨膨脹率。安全利率常規(guī)可以參照一年期銀行存款利率（也可以參照一年期國庫券利率）；風險報酬率一般根據所投資行業(yè)的狀況，經分析后確定機會成本（也稱期望收益率）及風險附加值。所投行業(yè)風險較大的，可采用較大的風險附加值，風險較小的，則采用較小的風險附加值；通貨膨脹率一般根據以往的通貨膨脹率水平以及對未來通貨膨脹率的預期而確定。對短期的折現率水平確定相對較為容易，但要確定較長時期的折現率水平，則就困難得多�；仡櫄v史，我國近二十年來銀行存款利率及通貨膨脹率變化之大，令人咋舌。如一年期銀行存款利率，從1988年至今，最高達到11.34%（1989年），最低跌到1.98%（2002年），高低驚人的懸殊；通貨膨脹率全國因地區(qū)不同而不同，以浙江省為例，在1982年至1997年16年間，最高到達22.1%，最低降到0.3%，雖然平均值為8.98%，但變異系數居然達到7.63；至于風險報酬率，由于收費公路在我國只有二十多年的歷史，尚屬新生事物，因此其投資風險究竟有多少，沒有現成的經驗可以借鑒，特別是普通收費公路的風險附加值究竟應該確定為多少，更是因為受到各種因素的影響，情況各異�？梢娫诖_定折現率水平時，存在著許多不確定、或不可預見的因素，這對于評估者或審核者來說，確實無法做到心中有數。
公路的公共性與公益性，決定了公路收費權的特殊性。而對公路收費權轉讓的評估又涉及到時間跨度長、不確定因素多等現實問題，因此簡單地套用對一般權利的評估方法評估公路收費權，出現上述的狀況也就不難理解了。在實踐中我們也發(fā)現，收益現值法這種評估方法本身帶有很大的主觀性，而在對公路收費權轉讓進行評估時，又存在著極大的局限性。毫無疑問，采用這種評估方法，對出讓、受讓雙方來說，都潛在著一定的風險。
�。ㄊ崭迦掌冢�2006-05-10）
