［摘 要］本文以南京公路建設(shè)的融資為平臺(tái)，借鑒國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，就我國(guó)公路建設(shè)融資的模式進(jìn)行剖析，探索化解公路建設(shè)資金短缺矛盾的意見和建議，以求降低籌資成本，優(yōu)化資金組合，防范資金風(fēng)險(xiǎn)，提出了符合我國(guó)國(guó)情的公路建設(shè)融資方法。
［關(guān)鍵詞］公路建設(shè) 融資 模式
一、目前我國(guó)公路建設(shè)融資模式及存在的問題
�。ㄒ唬┠壳拔覈�(guó)公路建設(shè)融資模式
目前，我國(guó)公路建設(shè)的融資主要是由中央財(cái)政、地方、銀行、外資、發(fā)行股票、轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)等幾方面構(gòu)成。其中，中央財(cái)政投入只占15%，而地方政府、國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的貸款卻占到70%以上，客觀上造成了公路建設(shè)資金主要采用以國(guó)內(nèi)銀行貸款和地方自籌資金為主的資金結(jié)構(gòu)方式。由于公路建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)、回收慢等特點(diǎn)，籌集大量資金僅依賴國(guó)內(nèi)銀行貸款和地方政府投資是難以解決的。
1.國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助
交通部一般會(huì)對(duì)國(guó)家干線上的公路所在省市按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。這是目前我國(guó)公路建設(shè)的主要資金來源。其實(shí)質(zhì)是國(guó)家出資，但補(bǔ)助的金額十分有限。
2.地方籌資（多為商業(yè)性銀行貸款）
地方籌資建設(shè)公路是近幾年我國(guó)公路建設(shè)的一個(gè)突出特點(diǎn)。各地，尤其是東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)在認(rèn)識(shí)到公路建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)的重大促進(jìn)作用后，紛紛投資建設(shè)公路，但融資渠道單一，多為商業(yè)性銀行貸款，融資數(shù)量有限。
3.利用外資
利用外資是我國(guó)公路發(fā)展初期階段的主要融資渠道。公路建設(shè)利用外資的主要方式是外方間接投資，包括外國(guó)政府貸款和國(guó)際金融組織貸款。外商直接投資及國(guó)際證券融資在我國(guó)公路行業(yè)起步較遲。進(jìn)入九十年代，特別是1992年鄧小平同志南巡以后，吸引外商直接投資工作從廣度和深度上都有了新的發(fā)展，形成了一個(gè)外商投資建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施的高潮。我國(guó)有許多成功利用外資修建公路的例子，但是利用外資存在談判審批時(shí)間長(zhǎng)、審批條件嚴(yán)格、引進(jìn)資金有限等問題。
4.發(fā)行股票與轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)
“八五”期末，公路行業(yè)就開始醞釀利用股份制改造，對(duì)一些效益好的收費(fèi)公路進(jìn)行資產(chǎn)重組，并上市發(fā)行股票融資。在進(jìn)入“九五”后，利用股票進(jìn)行融資有了突破。1996年8月，廣東省高速公路發(fā)展股份有限公司向境外投資者發(fā)行B 股，成為我國(guó)第一家公路上市公司，拉開了公路企業(yè)上市的序幕；1996 年11月，安徽皖通高速公路股份有限公司在港掛牌上市，發(fā)行H股，成為全國(guó)公路行業(yè)首家海外上市公司；1997年5月，延邊公路又首先成功發(fā)行A股。在同一階段，1995年我國(guó)出現(xiàn)了通過轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)來籌集資金的融資方式，利用一次性籌集到的巨額資金再投資新建收費(fèi)公路項(xiàng)目，為籌集收費(fèi)公路資金開辟了又一新的渠道。
�。ǘ┕方ㄔO(shè)融資模式結(jié)構(gòu)及存在問題
雖然公路建設(shè)融資方式相對(duì)豐富，但總的來說公路融資結(jié)構(gòu)不合理，比較單一。突出的問題是銀行貸款比重過大，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“十五”期間公路建設(shè)利用貸款資金達(dá)7000多億元，占到市場(chǎng)資金的70％左右。
1.南京市公路建設(shè)中各融資模式所占比重
以南京市近幾年重點(diǎn)公路建設(shè)項(xiàng)目投入為例，其建設(shè)資金除省交通廳給予少部分補(bǔ)助外，地方配套資金均向銀行貸款予以落實(shí)，為籌集地方配套資金發(fā)生的工程貸款已近16億元（不含市配套資金），占總投資的62%，市配套資金也是政府通過其所設(shè)融資公司向銀行的貸款，可以看出銀行貸款占了總投資的96%.
2.存在的問題
�。�1）公路建設(shè)融資結(jié)構(gòu)中日益顯現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)
基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)特點(diǎn)決定了公路，尤其是高速公路在建成后要達(dá)到設(shè)計(jì)車流量需要一定的時(shí)間。而目前銀行貸款的期限都不長(zhǎng)，大部分為5年左右（有的地區(qū)多為短期貸款）。不少公路到了還本期限，車流量還未達(dá)到設(shè)計(jì)水平，還沒有足夠的能力還清本息，這就使公路行業(yè)銀行貸款余額不斷累積，各級(jí)交通主管部門和公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)負(fù)債率逐年上升，公路行業(yè)和銀行的風(fēng)險(xiǎn)都越來越大。
公路建設(shè)融資途徑單一容易積累金融風(fēng)險(xiǎn)，所帶來的市場(chǎng)后果不能不引起警惕。如果一個(gè)行業(yè)的融資過于依賴銀行，貸款規(guī)模過大，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)累積得越來越高，這對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)穩(wěn)定帶來的隱患應(yīng)及早引起足夠的重視。
南京市這些重點(diǎn)公路建設(shè)項(xiàng)目每年有超過8000萬元的利息支出需消化，并呈逐年增長(zhǎng)勢(shì)頭。但隨著負(fù)債的增加，融資渠道的單一，繼續(xù)籌集地方配套資金已發(fā)生困難。主要表現(xiàn)在：①隨著負(fù)債的增加，過高的資產(chǎn)負(fù)債率使融資能力逐年下降。②國(guó)家執(zhí)行偏緊的貨幣政策，信貸資金進(jìn)一步收縮。③不斷新增的工程項(xiàng)目或未設(shè)收費(fèi)站（例湯龍公路），或雖設(shè)收費(fèi)站，但銀行認(rèn)為收費(fèi)預(yù)期前景不樂觀，不愿意放貸（例205國(guó)道油坊橋至銅井段）。④南京長(zhǎng)江大橋收費(fèi)站的即將移交，再以收取通行費(fèi)作為還貸資金的來源已不復(fù)存在，繼續(xù)組織新的貸款難度很大。
從南京市公路建設(shè)融資單一模式可以看出，只有積極有效地采取多元化，特別是市場(chǎng)化的融資方式來實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)資金的籌措，才是保證公路快速發(fā)展的重要前提。
�。�2）公路建設(shè)融資人才短缺
從目前公路建設(shè)融資市場(chǎng)運(yùn)作情況來看，公路行業(yè)從事融資工作的專門人才較為缺乏，對(duì)公路建設(shè)進(jìn)行融資造成了不利影響。同時(shí)在目前公路建設(shè)融資工作中，交通主管部門與中介機(jī)構(gòu)的交流也不夠，缺乏中介機(jī)構(gòu)的參與，必然影響了信息交流和增大了融資成本，影響了市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮。作為投資者和公司最先接觸的人，中介機(jī)構(gòu)的地位非常重要。因此，今后一方面要注意人才問題，另一方面還應(yīng)加強(qiáng)與金融中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作。
（3）政府在公路建設(shè)中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用
政府在公路建設(shè)融資活動(dòng)中扮演著非常重要的角色。雖然公路建設(shè)可以進(jìn)行市場(chǎng)融資，但公路基礎(chǔ)設(shè)施的公益性仍是其主要屬性和特點(diǎn)。因此，在公路行業(yè)進(jìn)行融資過程中，政府必須通過法律法規(guī)、政策、資金等手段給予支持和保障。目前尚有許多環(huán)節(jié)做得不夠，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 一是沒有充分發(fā)揮法律的規(guī)范和保障作用。由于法律環(huán)境不夠成熟規(guī)范，往往在融資工作中形成許多人為“阻力”，增加了公路建設(shè)的融資難度，使許多想投資公路的投資者望而卻步。 二是政府制定的有關(guān)政策對(duì)公路建設(shè)融資支持力度不夠。 “政策就是資本金”，這是對(duì)政策效用的形象比喻。公路行業(yè)的融資特點(diǎn)要求政府在融資過程中必須制定相關(guān)優(yōu)惠政策加以扶持。 三是目前政府的投資比例日趨下降，不利于公路建設(shè)融資的運(yùn)作。政府的投資比例下降與這幾年公路建設(shè)投資大幅度增長(zhǎng)形成了鮮明的對(duì)比。
二、解決我國(guó)公路建設(shè)融資問題的啟示
（一）政府作用
無論是哪個(gè)國(guó)家，政府在公路建設(shè)融資活動(dòng)中都始終發(fā)揮著規(guī)范、引導(dǎo)和調(diào)控作用。 一是政府可以通過法律手段為融資活動(dòng)創(chuàng)造一個(gè)有利的外部環(huán)境。完備的法律制度，不僅可以為公路公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供充分的保障，而且一個(gè)規(guī)范的法律環(huán)境的形成，可以更有效地吸引大量的私人資本，拓寬融資渠道。 二是政府通過制定優(yōu)惠政策來為公路建設(shè)融資營(yíng)造一個(gè)有利的投資環(huán)境和良好的社會(huì)氛圍。例如在美國(guó)，允許外國(guó)公司在美籌集資金，發(fā)行私有股票，并規(guī)定投資者購買的公路債券享受免稅待遇。 三是政府通過經(jīng)濟(jì)手段保證公路建設(shè)融資活動(dòng)的順利實(shí)施。當(dāng)公路公司經(jīng)營(yíng)困難、發(fā)生危機(jī)時(shí)，政府有責(zé)任進(jìn)行財(cái)政干預(yù)，使公路的運(yùn)行和維護(hù)繼續(xù)得到可靠的保障。1982年法國(guó)政府決定，對(duì)采取特許經(jīng)營(yíng)方式的公路融資和管理制度進(jìn)行改革，其中包括通過收購股權(quán)，將發(fā)生虧損的私營(yíng)特許公司轉(zhuǎn)變?yōu)榘雵?guó)有公司，即利用國(guó)家擔(dān)保解除其財(cái)政危機(jī)。 可以看出，對(duì)政府在公路這樣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮怎樣的作用和應(yīng)實(shí)現(xiàn)怎樣的政府職能，發(fā)達(dá)國(guó)國(guó)家比我們要認(rèn)識(shí)得更為深刻。
�。ǘ┨幚砗蔑L(fēng)險(xiǎn)問題
風(fēng)險(xiǎn)的處理及防范在一定程度上是影響融資成功與否的關(guān)鍵因素。選擇融資渠道或方式，不僅要清楚項(xiàng)目自身存在的風(fēng)險(xiǎn)，而且要注意各種融資渠道及方式本身的風(fēng)險(xiǎn)狀況，還應(yīng)考慮相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及國(guó)家政治風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)因素都影響到公路建設(shè)項(xiàng)目的融資是否成功。墨西哥由于在開展高速公路特許經(jīng)營(yíng)的初期，政府沒有對(duì)特許經(jīng)營(yíng)工作進(jìn)行深入細(xì)致的研究，對(duì)項(xiàng)目費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)算也比較粗糙，結(jié)果金融危機(jī)的降臨導(dǎo)致了許多特許經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)困難，以致于政府最后不得不實(shí)行拯救計(jì)劃來干預(yù)。而智利吸取了墨西哥的教訓(xùn)，采取了多種措施來保障公路特許經(jīng)營(yíng)取得成功，其中包括制定明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制措施，即政府承擔(dān)的主要風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任包括擔(dān)保項(xiàng)目貸款，擔(dān)保最低交通量，在項(xiàng)目建設(shè)過程中發(fā)生變更時(shí)就特許經(jīng)營(yíng)期限或政府補(bǔ)助作相應(yīng)調(diào)整等。因此，在公路融資中，對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的化解和處理是值得認(rèn)真研究的。
隨著公路建設(shè)資金需求的增長(zhǎng)，公路行業(yè)面臨嚴(yán)重的資金緊缺，政府投資比重在收費(fèi)公路資金來源中越來越低�！熬盼濉鼻》陣�(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策，市場(chǎng)資金充裕，政府投資不足的“事實(shí)”被大量涌入的銀行貸款所掩蓋。巨額銀行貸款給業(yè)內(nèi)人士造成很大錯(cuò)覺，認(rèn)為公路建設(shè)資金并不缺乏，所有資金缺口都可以由銀行解決。市場(chǎng)的作用被嚴(yán)重夸大。而此時(shí)，銀行正處于體制改革時(shí)期，銀行是國(guó)家的舊概念依然根深蒂固，加之居民儲(chǔ)蓄額高居不下，公路行業(yè)突發(fā)的巨大需求為銀行資金找到出路，完成了公路行業(yè)持續(xù)3年的2000億元投資規(guī)模。但這種“被夸大的市場(chǎng)”在逐漸完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中正得到糾正，日前，四大商業(yè)銀行不約而同地首先從西部公路項(xiàng)目中淡出。
�。ㄈ┎捎锰卦S經(jīng)營(yíng)制
從體制上來看，引進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制，實(shí)行收費(fèi)公路政策是國(guó)外總的發(fā)展趨勢(shì)。其目的是更有效地在國(guó)內(nèi)外金融市場(chǎng)上籌集資金，特別是吸引私人資本。各國(guó)引進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制，實(shí)行收費(fèi)高速公路政策不僅有為公路籌集建設(shè)資金的目的，也有在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入市場(chǎng)機(jī)制、提高建設(shè)和管理效率以降低成本和改善服務(wù)的目的。
�。ㄋ模┕穫侵匾娜谫Y方式
從國(guó)外融資方式的運(yùn)用上看，發(fā)行收費(fèi)公路債券是各國(guó)籌集建設(shè)資金運(yùn)用較多、籌資比例較大的一種融資方式。國(guó)外公路建設(shè)融資把向資本市場(chǎng)融資的重點(diǎn)放在了債券市場(chǎng)，并取得很大成功，這說明發(fā)行債券是比較適合公路建設(shè)的一種有效的融資方式，這種做法值得我們思考和借鑒。
�。ㄎ澹┩晟婆涮左w制
公路建設(shè)融資渠道的拓展程度與公路管理體制和融資體制密切相關(guān)，各國(guó)公路建設(shè)融資渠道和方式因本國(guó)的公路管理體制而異，各具特點(diǎn)。在不同的體制下，政府渠道投入公路建設(shè)的資金比例不同，公路建設(shè)對(duì)非政府渠道融資的依賴程度也就不同。建立有效的公路管理體制和融資體制，是進(jìn)行市場(chǎng)融資活動(dòng)的需要和保障。
三、對(duì)我國(guó)公路建設(shè)融資模式的幾點(diǎn)建議
“十五”期間公路行業(yè)取得了巨大的建設(shè)成就，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)也受益于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的拉動(dòng)作用，走出了低谷�！笆晃濉逼陂g，我國(guó)仍將處于通過公共基礎(chǔ)設(shè)施投入來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的階段，公路建設(shè)面臨著更為艱巨的任務(wù)。根據(jù)目前的這種形勢(shì)，今后公路建設(shè)必須在國(guó)家投資的基礎(chǔ)上廣開市場(chǎng)融資渠道，只有籌集充足的市場(chǎng)資金才能保證公路行業(yè)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（一）客觀認(rèn)識(shí)市場(chǎng)融資在公路建設(shè)中的地位和作用
公路設(shè)施屬于基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目，盡管部分公路項(xiàng)目具有一定的可經(jīng)營(yíng)性，但公路項(xiàng)目的財(cái)務(wù)效益特點(diǎn)決定了絕大多數(shù)項(xiàng)目都需要政府在資金上給予支持，尤其是在建設(shè)期和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期。因此，在認(rèn)識(shí)到公路建設(shè)進(jìn)行市場(chǎng)融資重要性的同時(shí)，我們必須保持清醒的頭腦，客觀認(rèn)識(shí)市場(chǎng)融資在公路建設(shè)中的地位和作用。雖然收費(fèi)公路等經(jīng)營(yíng)性的公路項(xiàng)目屬于準(zhǔn)公共物品的范疇，需要政府和市場(chǎng)共同發(fā)揮作用，但是政府在公路建設(shè)中起到的主導(dǎo)作用是不可忽視的。 從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，商業(yè)性資本難以成為公路建設(shè)的主要資金來源，政府必須保證對(duì)公路建設(shè)足夠比例的國(guó)家資本金投入，其余不足部分再通過市場(chǎng)融資解決。
�。ǘ﹪L試個(gè)人委托貸款合理利用民間資本
如果把我國(guó)的金融、財(cái)經(jīng)和銀行體系看作是一個(gè)機(jī)體、一個(gè)活著的有生命的東西，那維持它的輸入是什么，是什么東西在往這個(gè)體系里輸送著新鮮血液呢？一個(gè)主要的來源就是民間儲(chǔ)蓄。大家都知道，中國(guó)人危機(jī)意識(shí)最強(qiáng)，是世界上儲(chǔ)蓄率最高的。中國(guó)人的儲(chǔ)蓄率是30%，所以存放在國(guó)有銀行里的高額民間儲(chǔ)蓄成為了支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的血液。
近年來，南京在吸納民間資本（個(gè)人儲(chǔ)蓄）參與公路建設(shè)方面也有新動(dòng)作。2003年南京繞城公路高速化改造工程向市民敞開了投資的大門，民生銀行和浦發(fā)銀行聯(lián)合推出了繞城公路高速化改造工程個(gè)人委托貸款項(xiàng)目，向市民融資5億元，期限設(shè)計(jì)為3年，貸款以1萬元起步，但不設(shè)上限，百姓可根據(jù)自身實(shí)力進(jìn)行投資。此項(xiàng)目也創(chuàng)出了國(guó)內(nèi)民間資本委托貸款的最新紀(jì)錄。
民間投資總是以追求利益的最大化為目標(biāo)，投入直指那些效益比較好、回收期比較短、安全性強(qiáng)，而且管理、操作比較方便的項(xiàng)目。而公路投資效益的關(guān)鍵取決于公路項(xiàng)目的延伸度和通達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件。因此，在東部地區(qū)，民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的勢(shì)頭相當(dāng)迅猛，特別是江蘇和浙江兩地，更是成為全國(guó)高速公路建設(shè)民營(yíng)資本融資的楷模。
�。ㄈ┲攸c(diǎn)發(fā)揮幾種主要市場(chǎng)融資渠道的作用
我國(guó)是國(guó)際上公路融資活動(dòng)最豐富、實(shí)踐最多的國(guó)家之一。目前我國(guó)公路建設(shè)中已經(jīng)采用的融資方式就有幾大類，數(shù)十種具體方式。在各種融資方式都取得一定成績(jī)的同時(shí)，我們必須認(rèn)識(shí)到，并不是融資方式種類越多，可以籌集的資金就越多，這兩者之間沒有等價(jià)性，相反如果方式運(yùn)用不當(dāng)，有時(shí)反而會(huì)影響融資的效果。 就目前的研究成果和國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，比較適合公路建設(shè)融資的主要方式，包括國(guó)內(nèi)外銀行貸款、債券和發(fā)行股票，其它方式如轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、直接利用外資、BOT（Build Operate Transfer是政府授權(quán)國(guó)外財(cái)團(tuán)、法人進(jìn)行公路投資建設(shè)，準(zhǔn)許其經(jīng)營(yíng)獲利，在特許經(jīng)營(yíng)期屆滿時(shí)，將產(chǎn)權(quán)移交給政府繼續(xù)運(yùn)營(yíng)的融資方式）等只能發(fā)揮有限的籌資作用。主要原因有四點(diǎn)。
1.公路建設(shè)需要籌資規(guī)模巨大的融資主渠道
現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)外貸款的籌資規(guī)模最大，“十五”期間貸款資金占市場(chǎng)資金總額的70％左右，其它方式籌集資金的總量只占到約30％。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，債券和股票方式有能力發(fā)展成為新的籌資主渠道，而轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、直接利用外資、BOT等方式由于本身的局限性和不穩(wěn)定性將很難發(fā)揮主要作用。
2.公路建設(shè)的計(jì)劃性和長(zhǎng)期性需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的融資主渠道
公路屬于政府規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)性設(shè)施，其建設(shè)任務(wù)是長(zhǎng)期的，這就要求市場(chǎng)融資渠道具有相應(yīng)的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。中長(zhǎng)期信貸市場(chǎng)、債券市場(chǎng)和股票市場(chǎng)是最主要、最成熟的三類資本市場(chǎng)，對(duì)應(yīng)的貸款、債券、股票三種方式也將是今后最有潛力的融資渠道。另外，從融資工作的效率和規(guī)范角度來說，穩(wěn)定的融資渠道相應(yīng)的前期工作比較規(guī)范，融資成本比較低，融資的效率也是較高的。
3.主要的融資方式可以替代其它一些方式進(jìn)行融資
比如說，計(jì)劃進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的項(xiàng)目也可以通過股票上市融資，計(jì)劃直接引進(jìn)外資的項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)利率比較低時(shí)也可以進(jìn)行貸款或使用債券資金等。
4.現(xiàn)有投資環(huán)境和法律環(huán)境限制了一些融資方式的使用
我國(guó)現(xiàn)階段的投資環(huán)境和法律環(huán)境還不夠完善，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比有較大差距，BOT等對(duì)投資環(huán)境有較高要求的融資方式在我國(guó)實(shí)行起來就比較困難。 因此，今后公路建設(shè)市場(chǎng)融資活動(dòng)應(yīng)本著突出重點(diǎn)、深挖潛力的原則，重點(diǎn)發(fā)揮主要融資渠道的籌資作用。
（四）加大工作力度早日發(fā)行公路建設(shè)債券
無論是國(guó)外的公路建設(shè)還是我國(guó)鐵路部門，它們的融資經(jīng)驗(yàn)都表明，發(fā)行大規(guī)模的行業(yè)建設(shè)債券是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最為有效的融資方式之一。在我國(guó)，發(fā)行公路建設(shè)債券在政策方面以及資金使用和償還方面還存在許多困難。但是我們必須明確，在銀行貸款能力幾乎發(fā)揮到極限的情況下，要完成繁重的公路建設(shè)任務(wù)，沒有一個(gè)新渠道、新政策將是非常困難的。目前潛力最大，可行性比較強(qiáng)的就是滾動(dòng)發(fā)行大規(guī)模的公路建設(shè)債券。
�。ㄎ澹┓�(wěn)定銀行渠道，長(zhǎng)期發(fā)揮其應(yīng)有的融資作用。
銀行貸款在現(xiàn)階段是公路建設(shè)最主要的融資方式，目前乃至今后幾年，即使出臺(tái)一些新的政策和措施，短期內(nèi)也難以達(dá)到貸款所占的份額，銀行貸款在公路建設(shè)融資中的重要地位近期是難以替代的。因此，今后公路行業(yè)應(yīng)采取有力措施，降低銀行投資風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定銀行渠道，使其長(zhǎng)期發(fā)揮應(yīng)有的融資作用。具體的措施包括：組建省級(jí)收費(fèi)公路集團(tuán)公司，實(shí)行企業(yè)化管理，擔(dān)當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目的貸款主體，同時(shí)實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、滾動(dòng)發(fā)展，增強(qiáng)行業(yè)的還款能力； 建議國(guó)家加大對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的投資力度，以提高重點(diǎn)工程的資本金比例，降低銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)； 爭(zhēng)取銀行部門改善貸款條件。
�。┮�(guī)范公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，繼續(xù)發(fā)揮其融資潛力。
經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目的融資活動(dòng)可推向市場(chǎng)，由企業(yè)通過市場(chǎng)籌集建設(shè)資金，并負(fù)責(zé)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、還貸和資產(chǎn)的保值增值。經(jīng)營(yíng)性公路審定經(jīng)營(yíng)年限，經(jīng)營(yíng)期滿后將公路設(shè)施完整移交給國(guó)家。公益性公路主要靠政府投資建設(shè)，但對(duì)少數(shù)經(jīng)濟(jì)效益好的公路，公路部門也可以通過集資和貸款修建，建成一批收費(fèi)公路，將其中的一些資產(chǎn)推向市場(chǎng)，實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，收入全部用于新的公路建設(shè)。具體應(yīng)用中可采用“一路一公司，一橋一公司”的形式，用收取的通行費(fèi)還貸付息。
近年來，各地交通部門通過有償轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式籌集了不少公路建設(shè)資金，對(duì)盤活存量公路資產(chǎn)，緩解公路建設(shè)資金短缺矛盾，利用市場(chǎng)機(jī)制吸收社會(huì)資金和外資參與公路建設(shè)發(fā)揮了積極作用。但是在具體工作中也存在審批部門混亂、未按規(guī)定程序?qū)徟�、評(píng)估工作不規(guī)范等現(xiàn)象。為此，交通部下發(fā)了《關(guān)于清理整頓有償轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)工作的實(shí)施方案（試行）》，決定為規(guī)范公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，對(duì)有償轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)的工作進(jìn)行清理整頓。 雖然在公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)中出現(xiàn)的一些問題需要進(jìn)行清理整頓，但是在規(guī)范有序的條件下，還應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮這種方式的融資潛力，研究建議今后應(yīng)在以下幾方面做好工作：1.政府行業(yè)主管部門進(jìn)一步完善配套法規(guī)，規(guī)范融資工作；2.地方交通廳、局嚴(yán)格做好融資方案前期比選工作，切實(shí)有效地用好這一工具；3.進(jìn)一步完善經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估辦法，合理確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格；4.認(rèn)真研究二級(jí)路段收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題，制定合理政策規(guī)范地方行為。
�。ㄆ撸┓e極利用外資、BOT等融資方式
目前我國(guó)政治穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，加入世界貿(mào)易組織后平等地參與世界經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這些大環(huán)境為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)吸引外資創(chuàng)造了非常有利的條件，在積極利用外資方面，建議從以下幾個(gè)方面多做工作：1.加強(qiáng)引進(jìn)外資的立法工作，盡早研究出臺(tái)《公路建設(shè)利用外資管理辦法》等相關(guān)法律、法規(guī)。2.加強(qiáng)現(xiàn)有渠道的融資力度，重點(diǎn)加強(qiáng)國(guó)際金融組織或外國(guó)政府貸款、境外發(fā)行股票（如H股）、中外合資、外商獨(dú)資等渠道的融資力度。3.建議交通部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部制定相關(guān)政策，簡(jiǎn)化外資貸款審批程序、縮短項(xiàng)目準(zhǔn)備周期。另外，允許中西部地區(qū)以行業(yè)貸款名義申請(qǐng)國(guó)際金融組織貸款，支持普通公路建設(shè)和改造。
我國(guó)公路建設(shè)利用BOT進(jìn)行融資的活動(dòng)較少，個(gè)別省份參照BOT的模式進(jìn)行了初步的探索和實(shí)踐。從他們的經(jīng)驗(yàn)看，隨著我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)一步增強(qiáng)，利用國(guó)內(nèi)資金進(jìn)行BOT融資已經(jīng)具備了一定條件，更為重要的是國(guó)內(nèi)投資者與政府間的信任合作在很大程度上彌補(bǔ)了我國(guó)相關(guān)法律環(huán)境不健全的缺陷，繞過了外資BOT 工作中的最大障礙，為融資成功奠定了基礎(chǔ)。對(duì)于公路建設(shè)進(jìn)行 BOT融資，總的來說中央和地方政府是支持的，隨著時(shí)機(jī)的逐漸成熟，交通部有必要積極推動(dòng)地方進(jìn)行BOT融資的試點(diǎn)工作，在積累了必要的經(jīng)驗(yàn)，建立了相應(yīng)的規(guī)范體系后盡早推廣BOT 融資方式。
�。ò耍┙⒐诽卦S經(jīng)營(yíng)制度，健全法律保障機(jī)制。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，發(fā)達(dá)國(guó)家的公路建設(shè)融資活動(dòng)之所以管理有序、發(fā)展健康，與其有一套法律保障機(jī)制是分不開的。經(jīng)營(yíng)性公路是具有公共物品特征的特殊商品，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)水平等直接關(guān)系到社會(huì)生產(chǎn)和人民生活，只有經(jīng)過特許才能建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，同時(shí)必須受到政府的嚴(yán)格監(jiān)管。 因此，研究建議政府盡快出臺(tái)《公路特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，規(guī)范公路設(shè)施收費(fèi)經(jīng)營(yíng)行為，為公路建設(shè)的資本市場(chǎng)融資活動(dòng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和條件。
�。ň牛┖侠斫巧ㄎ�，啟動(dòng)公路建設(shè)專項(xiàng)基金。
公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，是國(guó)家的公共資源，今后的趨勢(shì)應(yīng)是政府免費(fèi)提供給公民使用。由此，公路基金是未來我國(guó)高速公路建設(shè)的重要融資方式。
實(shí)行公路建設(shè)專項(xiàng)基金在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家是一項(xiàng)主要的融資渠道，如美國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)家。世界上高速公路最發(fā)達(dá)的國(guó)家美國(guó)，早在1941年羅斯�？偨y(tǒng)時(shí)期就提出建設(shè)高速公路的設(shè)想，但是直到1956年頒布了《聯(lián)邦資助公路法》，以汽油稅、柴油稅、車輛購置稅、重車道路使用稅、輪胎稅、配件稅為基礎(chǔ)設(shè)立國(guó)家的“公路信托基金”后，高速公路建設(shè)的經(jīng)費(fèi)有了保障，美國(guó)的高速公路才得到飛速發(fā)展，并最終建成了世界上最發(fā)達(dá)的高速公路網(wǎng)。后又于1982年對(duì)上述稅種提高利率，以增加公路建設(shè)專項(xiàng)基金。例如1991年，美國(guó)公路財(cái)政來源中，機(jī)動(dòng)車燃料稅和車輛稅占57%，公路通行費(fèi)占4%，一般性撥款占31%，債券發(fā)行占8%.
我國(guó)目前也設(shè)有公路建設(shè)專項(xiàng)基金，但是資金的來源多為政府財(cái)政，因此基金受政府財(cái)政狀況的影響較大，很難保證高速公路的建設(shè)。因此，我國(guó)的公路建設(shè)基金必須以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過稅收的形式予以保證，才能使公路建設(shè)專項(xiàng)基金發(fā)揮應(yīng)有的作用。所以，公路建設(shè)與使用的補(bǔ)償形式只能采用政府稅收的形式來進(jìn)行。同時(shí)，繼續(xù)實(shí)行多元化的融資政策，才能保證高速公路建設(shè)健康快速地發(fā)展。
四、結(jié)束語
隨著國(guó)家各項(xiàng)改革的深入，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必將不斷地發(fā)展和變化，國(guó)家的金融、財(cái)稅體制和相關(guān)政策的變動(dòng)將直接影響公路建設(shè)的融資體制和融資方式的變化。面對(duì)“十一五”規(guī)劃的宏偉建設(shè)目標(biāo)，公路行業(yè)有必要進(jìn)一步廣開思路，積極研究探討收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)基金、ABS（資產(chǎn)證券化）融資、發(fā)行彩票等新的融資方式。相信只要全行業(yè)不斷努力，充分有效地利用各種市場(chǎng)融資渠道和方式，我國(guó)的公路建設(shè)目標(biāo)就一定能夠順利實(shí)現(xiàn)。（收稿日期：2005-12-20）
