改革開放以來(lái)，公路作為五大運(yùn)輸體系中最重要的運(yùn)輸方式——道路運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施，取得了舉世矚目的快速發(fā)展。到2005年底，我國(guó)公路總里程達(dá)到192萬(wàn)公里，其中高速公路達(dá)4.1萬(wàn)公里，位居世界第二；二級(jí)以上公路達(dá)到32萬(wàn)公里。公路事業(yè)的快速發(fā)展，為推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民群眾生活質(zhì)量做出了重大貢獻(xiàn)。
“十一五”期間仍是我國(guó)公路快速發(fā)展、加大投資力度的時(shí)期。在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，要求公路總里程達(dá)到230萬(wàn)公里，五年新增38萬(wàn)公里；高速公路達(dá)到6.5萬(wàn)公里，新增2.4萬(wàn)公里。完成這一任務(wù)，需要數(shù)萬(wàn)億元的巨額投資。
資金是公路發(fā)展的最關(guān)鍵問題。改革開放以來(lái)，正是公路投融資體制改革適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，才推動(dòng)了我國(guó)公路建設(shè)的快速發(fā)展。完成“十一五”公路發(fā)展的艱巨任務(wù)，仍然需要繼續(xù)推動(dòng)公路投融資體制改革，籌集更多的建設(shè)資金。同時(shí)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、人民生活水平的提高，人民群眾對(duì)公路事業(yè)發(fā)展提出了更高的要求，公路發(fā)展中出現(xiàn)的一些問題，如人民群眾反映的收費(fèi)公路站點(diǎn)多等，都與公路投融資體制有著緊密的關(guān)系。因此，認(rèn)真思考、總結(jié)、完善公路投融資體制，對(duì)公路建設(shè)全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)更快更好發(fā)展具有十分重要的意義。
一、公路的經(jīng)濟(jì)屬性分析
準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握公路的經(jīng)濟(jì)屬性，是制定公路投融資政策的基礎(chǔ)。
在公路經(jīng)濟(jì)學(xué)研究文獻(xiàn)中，較一致地認(rèn)為公路具有如下經(jīng)濟(jì)屬性：公路是國(guó)家主要的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中屬基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)；公路是公共產(chǎn)品，但存在級(jí)差效益。
公路是國(guó)家最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一，這早已是人們的共識(shí)。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，交通運(yùn)輸是市場(chǎng)機(jī)制作用于人類經(jīng)濟(jì)行為的首要物質(zhì)前提，沒有一個(gè)現(xiàn)代化的運(yùn)輸體系，就很難想象會(huì)有一個(gè)較為完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，交通運(yùn)輸是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的命脈，其規(guī)模的大小和水平的高低是經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化程度的基本標(biāo)志之一。我國(guó)人民群眾用十分形象的語(yǔ)言說(shuō)明了這一道理：要想富，先修路；致大富，修高速。
公路從本質(zhì)上講屬于公共產(chǎn)品的范疇，具有很強(qiáng)的社會(huì)公益性。公路具有公共產(chǎn)品非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的明顯特征，在達(dá)到一定點(diǎn)之前，道路上多一輛汽車不會(huì)妨礙原有汽車的行駛。同時(shí)，公路還具有顯著的外部經(jīng)濟(jì)特性，不僅給直接使用者帶來(lái)效益，而且對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著的拉動(dòng)作用，對(duì)公路沿線群體更是帶來(lái)直接的巨大效益。
但是，公路由于存在級(jí)差效益，決定其又不是純公共產(chǎn)品。所謂道路級(jí)差效益是指：與其它道路或運(yùn)輸方式相比，某特定公路對(duì)使用者提供的道路使用效益的差額。道路使用效益一般包括：運(yùn)行成本降低、里程縮短、時(shí)間節(jié)約、行車事故減少、減少擁擠、提高運(yùn)輸質(zhì)量等帶來(lái)的效益。
根據(jù)上述分析，我們可以明確公路發(fā)展的如下思路：公路是重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈之一，國(guó)家、各級(jí)政府必須高度重視、加快發(fā)展；由于其基本屬于公共產(chǎn)品，公路建設(shè)應(yīng)以政府投資為主；由于其顯著的外部經(jīng)濟(jì)特性，政府要制定優(yōu)惠政策予以扶持鼓勵(lì)；同時(shí)，由于存在道路級(jí)差效益，部分公路可以收費(fèi)，采用市場(chǎng)化方式運(yùn)作。
二、我國(guó)公路建設(shè)投融資體制改革回顧
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)的建設(shè)項(xiàng)目基本上都是由中央政府統(tǒng)一安排投資，而公路建設(shè)則有所不同。建國(guó)初期，公路建設(shè)由中央和地方分工負(fù)責(zé)，中央政府負(fù)責(zé)國(guó)家干線公路的規(guī)劃與修建，地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域公路的規(guī)劃和修建。1958年，中央政府決定，除國(guó)防公路仍由中央政府專款投資建設(shè)外，將其它公路的建設(shè)與管理權(quán)全部下放到地方，中央政府基本建設(shè)中從此不再列公路建設(shè)項(xiàng)目，而改由地方政府計(jì)劃安排。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，公路建設(shè)投資主體單一，政府是唯一的投資主體，而且中央政府把繁重的公路建設(shè)投資任務(wù)交給地方，地方政府由于財(cái)力有限，難以拿出充足的資金發(fā)展公路。雖然各級(jí)政府采用了很多辦法推動(dòng)公路建設(shè)，但受資金不足制約，公路建設(shè)長(zhǎng)期落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。運(yùn)貨難、乘車難，運(yùn)力與運(yùn)輸要求的矛盾越來(lái)越突出。
改革開放后，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要，各級(jí)政府把解決公路瓶頸制約問題放在突出位置，開始了公路投融資體制改革。1984年，國(guó)務(wù)院作出允許貸款或集資修路收取車輛通行費(fèi)（即“貸款修路，收費(fèi)還貸”）的決定。1997年頒布的《公路法》，以法律形式對(duì)政府收費(fèi)還貸公路、國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資收費(fèi)公路及公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓作出了明確規(guī)定。
這些改革措施，巨大地調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府加快公路建設(shè)的積極性，各地在實(shí)踐中創(chuàng)造出了很多行之有效的公路投融資方式，歸納起來(lái)大致有如下幾種：
1.以各級(jí)交通主管部門作為項(xiàng)目業(yè)主，貸款修路、收費(fèi)還貸。
2.由各級(jí)政府集資修建收費(fèi)路。
3.利用國(guó)外政府和銀行貸款修路。
4.鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外各類經(jīng)濟(jì)組織投資修建高等級(jí)公路，包括股份制、BOT方式等。
5.出售現(xiàn)有收費(fèi)公路的全部或部分經(jīng)營(yíng)權(quán)，再投入新路建設(shè)，滾動(dòng)發(fā)展。
6.選擇經(jīng)濟(jì)效益前景好的高等級(jí)公路，明晰產(chǎn)權(quán)，成立股份有限公司，向社會(huì)發(fā)行股票，在金融市場(chǎng)融資。
公路投融資體制改革，使公路建設(shè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的投資主體單一、資金渠道唯一，轉(zhuǎn)變到投資主體多元化、項(xiàng)目業(yè)主多層化、籌資方式多樣化，使公路建設(shè)由單一的政府行為變?yōu)樯鐣?huì)行為，有力地推動(dòng)了公路建設(shè)的快速發(fā)展。正是在這種新體制下，我國(guó)高速公路從無(wú)到有，迅速達(dá)到4.1萬(wàn)公里，位居世界第二，發(fā)展速度令世界驚嘆。據(jù)交通部統(tǒng)計(jì)資料，“十五”期間我國(guó)累計(jì)完成交通固定資產(chǎn)投資2.23萬(wàn)億元，超過建國(guó)后前51年完成投資的總和。道路客運(yùn)量和貨運(yùn)量分別占到綜合運(yùn)輸方式的92%和72%，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。
我國(guó)公路建設(shè)的實(shí)踐證明，改革開放以來(lái)公路投融資體制改革符合公路建設(shè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)規(guī)律，符合我國(guó)國(guó)情，改革的經(jīng)驗(yàn)值得充分肯定。
三、存在的問題
廣大人民群眾和社會(huì)各界在充分肯定我國(guó)公路建設(shè)取得巨大成績(jī)的同時(shí)，近年來(lái)對(duì)公路建設(shè)中存在的問題也提出一些意見，主要是收費(fèi)公路、收費(fèi)站點(diǎn)過多，增加了運(yùn)輸成本。對(duì)這一問題，必須引起高度重視。
目前我國(guó)已建成的收費(fèi)公路約15萬(wàn)公里左右，占全世界收費(fèi)公路總量的70%.造成這一現(xiàn)狀的原因，各級(jí)政府財(cái)力不足是根本原因，但在具體操作上也存在對(duì)公路經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性認(rèn)識(shí)偏差的問題。
1.公路是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，從本質(zhì)上講是公共產(chǎn)品，絕大部分公路應(yīng)由政府無(wú)償提供。公路建設(shè)資金需求巨大，政府財(cái)力無(wú)法滿足，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾對(duì)公路發(fā)展要求迫切，各地運(yùn)用“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，在加快發(fā)展的同時(shí)，形成了較大數(shù)量的收費(fèi)公路。這是我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在加快公路發(fā)展中出現(xiàn)的情況。
2.從經(jīng)濟(jì)規(guī)律看，由于存在道路級(jí)差效益，適度建設(shè)收費(fèi)公路是符合公路經(jīng)濟(jì)規(guī)律和公平原則的。美國(guó)、法國(guó)、意大利、西班牙等發(fā)達(dá)國(guó)家也存在一定數(shù)量的收費(fèi)公路。但發(fā)達(dá)國(guó)家在修建收費(fèi)公路時(shí)，一般比較重視道路的級(jí)差效益，主張要提供與收費(fèi)公路平行的不收費(fèi)公路供公路用戶選擇，使用者可選擇是以支付公路通行費(fèi)為代價(jià)來(lái)?yè)Q取增加運(yùn)輸量、降低運(yùn)行成本、縮短運(yùn)距、節(jié)約時(shí)間、減少交通擁擠等道路使用效益，還是以忍受不便為代價(jià)來(lái)?yè)Q取在公路上免費(fèi)通行的權(quán)利。我國(guó)在規(guī)劃、建設(shè)收費(fèi)公路時(shí)，沒有充分考慮道路級(jí)差效益，常常出現(xiàn)多條收費(fèi)公路并行現(xiàn)象，使人們有到處是收費(fèi)路的感覺。
3.隨著公路的快速發(fā)展，人們對(duì)高等級(jí)公路的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化。改革開放初期，公路嚴(yán)重匱乏，技術(shù)等級(jí)普遍偏低，很多地方為建成一條二級(jí)公路而歡欣鼓舞，人們把二級(jí)路收費(fèi)視為理所當(dāng)然。現(xiàn)在高速公路縱橫交錯(cuò)，高速公路作為體現(xiàn)道路級(jí)差效益的高等級(jí)公路收費(fèi)，人們從心理上是能夠接受的，但很多二級(jí)路在人們心目中已不再是當(dāng)年的高等級(jí)公路，對(duì)其仍然收費(fèi)就產(chǎn)生了質(zhì)疑。
這些問題已引起高層決策部門的高度重視，國(guó)務(wù)院2004年頒布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》明確提出公路發(fā)展堅(jiān)持非收費(fèi)公路為主、適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路。面對(duì)這些問題和情況，必須進(jìn)一步完善公路投融資體制，才能從根本上解決問題，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)公路建設(shè)又快又好的發(fā)展。
四、幾點(diǎn)建議
國(guó)務(wù)院《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)收費(fèi)公路作了明確界定：高速公路連續(xù)里程30公里以上、一級(jí)公路連續(xù)里程50公里以上，中西部地區(qū)二級(jí)公路連續(xù)里程60公里以上。
筆者認(rèn)為，這一規(guī)定符合我國(guó)公路發(fā)展階段性實(shí)際，也符合公路發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。但由于目前我國(guó)公路投融資體制還存在一些缺陷，特別是政府對(duì)公益性質(zhì)的一般公路投資力度不夠，各級(jí)政府及其交通主管部門在實(shí)際操作中還存在很多困難。為此，對(duì)完善公路投融資體制改革建議如下：
1.國(guó)家財(cái)政應(yīng)承擔(dān)起一般國(guó)道的投資責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家基本不向一般國(guó)道建設(shè)投資，主要由地方政府投資實(shí)施，這是造成一般國(guó)道收費(fèi)站點(diǎn)多的主要原因。現(xiàn)在隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國(guó)家財(cái)力大大增強(qiáng)，中央財(cái)政對(duì)今后一般國(guó)道的建設(shè)和改擴(kuò)建應(yīng)承擔(dān)主要投資責(zé)任，以避免新設(shè)收費(fèi)站點(diǎn)。
2.地方各級(jí)政府要加大財(cái)政性資金對(duì)公路建設(shè)的投資。公路基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性，決定了主要由政府提供。要按照《公路法》規(guī)定，省道主要由省級(jí)政府投資，縣道由市、縣級(jí)政府投資，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)是鄉(xiāng)道、村道的投資主體。目前，各級(jí)財(cái)政對(duì)公路建設(shè)投資嚴(yán)重不足，地方公路建設(shè)主要靠養(yǎng)路費(fèi)，而養(yǎng)路費(fèi)顧名思義主要應(yīng)是道路養(yǎng)護(hù)資金，而不是建設(shè)資金。各級(jí)財(cái)政從公共財(cái)政理念出發(fā)，應(yīng)加大對(duì)公路建設(shè)的支出。另外，由于過去地方財(cái)力不足，一些地方還存在用養(yǎng)路費(fèi)平衡預(yù)算、挪用養(yǎng)路費(fèi)等現(xiàn)象，這是不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，應(yīng)予糾正。養(yǎng)路費(fèi)作為國(guó)家為公益事業(yè)發(fā)展而依法征收的稅費(fèi)，要嚴(yán)格征管，不能挪用，也不宜為發(fā)展某個(gè)產(chǎn)業(yè)而減免，否則會(huì)對(duì)全社會(huì)的福利造成損失。
3.對(duì)高速公路、一級(jí)公路和中西部地區(qū)的二級(jí)公路，仍堅(jiān)持投資主體多元化、項(xiàng)目業(yè)主多層化、籌資方式多樣化的改革方向，加大籌資力度，加快建設(shè)步伐。這既符合公路經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也符合我國(guó)國(guó)情。
4.由于公路所具有的巨大的外部經(jīng)濟(jì)特性，各級(jí)政府要繼續(xù)從土地政策、稅收政策等方面給予公路建設(shè)優(yōu)惠。
5.繼續(xù)清理整頓收費(fèi)站點(diǎn)。對(duì)已建成的收費(fèi)公路一俟到期，要停止收費(fèi)。對(duì)與高等級(jí)公路并行的一般公路，要充分運(yùn)用道路級(jí)差效益原理，今后不應(yīng)再建設(shè)收費(fèi)路，為人民群眾提供使用選擇。
6.從支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的角度，中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)支持力度。但基層政府是農(nóng)村公路的建設(shè)管理主體，要破除等、靠、要思想，積極籌措資金，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾建設(shè)美好家園的積極性，加快農(nóng)村公路建設(shè)。（收稿日期：2006-05-10）
