——對交通財會管理系統(tǒng)模式的思考之二
［摘 要］本文進一步探討在交通公共政策的制度基礎和運行機制中，如何構建為交通公共政策服務的交通財會管理系統(tǒng)，運用系統(tǒng)科學原理，從系統(tǒng)運行規(guī)律著手，論述了交通財會管理系統(tǒng)的運行規(guī)律、目標模式、結構模式和運行模式；進一步論述了交通財會管理系統(tǒng)是以省級政府交通主管部門為主的管理系統(tǒng)，是省級政府交通經濟管理巨系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，功能應該定位于國有資本的管理尤其是新建交通基礎設施的資本管理。
�。坳P鍵詞］交通財會管理系統(tǒng) 自組織系統(tǒng) 復雜巨系統(tǒng) 資本管理
在交通公共政策的制度基礎和運行機制中，交通財會管理系統(tǒng)處于重要地位，是交通公共政策運行的重要信號源，又是交通公共政策作用的利益反映與調節(jié)器，如何構建為交通公共政策服務的交通財會管理系統(tǒng)，這是本文要進一步探討的問題。本文以下論述所指的交通財會管理系統(tǒng)，僅指以省級政府交通主管部門為主的交通財會管理系統(tǒng)。
在交通公共管理大前提下，交通財會管理系統(tǒng)是交通公共政策的制度基礎，其性質是為交通公共政策服務的，是交通公共管理系統(tǒng)的子系統(tǒng)。交通財會管理系統(tǒng)的運行遵循什么樣的規(guī)律才能達到為交通公共政策服務的目的，交通財會管理系統(tǒng)要成為什么樣的模式，才能達到為交通公共政策服務的目的？作者認為，交通財會管理系統(tǒng)要從系統(tǒng)運行規(guī)律著手，進而從目標、結構、運行三個方面來考慮其系統(tǒng)模式。
一、交通財會管理系統(tǒng)的運行規(guī)律
�。ㄒ唬┙煌ㄘ敃芾硐到y(tǒng)應該按照自組織系統(tǒng)的規(guī)律來運行
在系統(tǒng)科學理論里，組織分為自組織與被組織（或者是他組織）。協(xié)同學的創(chuàng)始人哈肯準確地定義“自組織”為：“ 如果一個體系在獲得空間的、時間的或功能的結構過程中，沒有外界的特定干涉，我們便說該體系是自組織的。這里‘特定’一詞是指，那種結構或功能并非外界強加給體系的，而且外界是以非特定的方式作用于體系的�！狈粗�，在外界特定干涉和介入之下形成的組織稱為被組織。系統(tǒng)科學認為，被組織也是可以按照自組織系統(tǒng)規(guī)律來運行的。
首先，自組織是一個具有耗散結構的系統(tǒng)。所謂耗散結構（dissipative structure），是指“包含多組分多層次的開放系統(tǒng)處于遠離平衡態(tài)時在漲落的觸發(fā)下從無序突變?yōu)橛行蚨纬傻囊环N時間結構、空間結構或時間——空間結構�！�
其次，自組織是一個具有協(xié)同作用的系統(tǒng)。所謂協(xié)同作用，是指系統(tǒng)內各個子系統(tǒng)之間的共同工作使系統(tǒng)從無序走向有序的相互作用。自組織還是一個不斷從漸變向突變發(fā)展的系統(tǒng)。
從遠離平衡的多組分多層次的開放系統(tǒng)特征來看，交通財會管理系統(tǒng)是具有耗散結構的系統(tǒng)，也是具有子系統(tǒng)相互協(xié)同作用的、能夠從漸變向突變發(fā)展的系統(tǒng)。交通財會管理系統(tǒng)的運行證明，它是一個開放的系統(tǒng)，其持續(xù)產生的能量流、資金流、信息流，是與國家經濟管理其他子系統(tǒng)相互交換的。尤其是它的能量流、資金流、信息流，在預算管理的支配之下，不斷地從無序走向有序，不斷地從不平衡走向平衡、又從新的不平衡走向另一個新的平衡，并且能夠從漸變向突變發(fā)展，循環(huán)往復不已。
（二）交通財會管理系統(tǒng)應該按照開放的復雜巨系統(tǒng)規(guī)律來運行
系統(tǒng)科學的理論發(fā)展到今天，我國以錢學森為首的一大批科學家，按照系統(tǒng)規(guī)模大小，把系統(tǒng)劃分為小系統(tǒng)、大系統(tǒng)構成的簡單系統(tǒng)和巨系統(tǒng)，而一切巨系統(tǒng)都是自組織系統(tǒng)。再考慮復雜性因素，又有簡單巨系統(tǒng)和復雜巨系統(tǒng)之分。社會經濟系統(tǒng)就是最典型的復雜巨系統(tǒng)，其組成不僅多層次而且分區(qū)域，相互之間結構復雜、關系復雜、種類復雜。后來，又提出開放的復雜巨系統(tǒng)概念，在社會經濟系統(tǒng)中，國家經濟管理子系統(tǒng)也是開放的復雜巨系統(tǒng)。交通財會管理系統(tǒng)作為國家經濟管理系統(tǒng)的一部分，理當為開放的復雜巨系統(tǒng)。
對開放的復雜巨系統(tǒng)的運行規(guī)律，我國科學家首創(chuàng)了綜合集成法。中國科學院院士、研究員戴汝為指出：“綜合集成法，就其實質而言，是將專家（各種有關的專家）、數據和各種信息與計算機技術有機結合起來，把各種學科的科學理論和人的經驗知識結合起來，采取人機結合、以人為主的方式對開放的復雜巨系統(tǒng)的有關問題進行研究和處理�！苯涍^研究和實踐，綜合集成法進一步發(fā)展為“人機結合、從定性到定量的綜合集成研討廳體系”。綜合集成研討廳體系不但強調專家個體以人機結合的方式進行工作，而且要把多個專家組織起來，形成專家群體，通過研討的方式共同對問題進行研究。
事實上，隨著財稅體制改革步步深化而出現的國家部委財務管理集中化的新發(fā)展趨勢，這種綜合集成研討廳體系開始付諸實踐了。目前，國內大型會計電算化軟件公司認為政府財務管理正在進入全面信息化時代，即政府財務管理將與電子政務有機融合，以財務為核心，加強政府預決算管理、資金管理，并與財政、內審、人事、行政、“十二金”工程等電子政務工程有機結合，實現財務部門與其他業(yè)務部門間的協(xié)同辦公。他們還提出了“上下級財政一體化，同級財政一體化，單位內部財務信息的一體化。預算、核算與決算一體化是政府財務管理走向全面信息化的必然途徑�！笨梢灶A料，政府部門集中管理的迫切需求與軟件公司的升級開發(fā)之間的互動，勢必迅速地推動政府財會管理系統(tǒng)全面地實現新一代的綜合集成式的信息化。交通財會管理系統(tǒng)應該在這新的全面信息化的過程中，得到升級更新，方能適應今后國家改革之后的財政管理體制。
�。ㄈ┙煌ㄘ敃芾硐到y(tǒng)應該按照財權與事權相結合的系統(tǒng)規(guī)律來運行
在十六屆五中全會通過的“中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議”中指出：“合理界定各級政府的事權，調整和規(guī)范中央與地方、地方各級政府間的收支關系，建立健全與事權相匹配的財稅體制”，“繼續(xù)深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理制度改革。實行有利于增長方式轉變、科技進步和能源資源節(jié)約的財稅制度”，“深化投資體制改革，完善投資核準和備案制度，規(guī)范政府投資行為，健全政府投資決策責任制度”。這幾段話，明確地揭示了財權要與事權相匹配、相結合的規(guī)律。
交通財會管理系統(tǒng)是省級地方政府財稅體制的一個重要子系統(tǒng)，它的運行也應該遵循財權與事權相匹配、相結合的規(guī)律。省級地方政府承擔著繁重的公共管理的服務職能，在相當長一個時期，首要任務是提供支撐經濟發(fā)展的、完善的、必要的交通基礎設施。而規(guī)劃、建設交通基礎設施是省級地方政府交通主管部門的投資任務，也是交通主管部門代表省級地方政府的投資行為。省級地方政府的財權肯定要與此事權相匹配、相結合，具體體現在交通主管部門，交通財會管理系統(tǒng)作為省級地方政府管理系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，既要與中央部委相銜接，又要與地方政府的財政部門相連接，形成一個相互協(xié)同的、和諧運行的完善系統(tǒng)。
二、交通財會管理系統(tǒng)的模式概述
（一）交通財會管理系統(tǒng)目標模式
自組織系統(tǒng)呈現的整體性，或者叫做整體突現性質，即其各個組分和層次按照一定方式組成系統(tǒng)之后，整體表現出來的新性質，是原先固有的一個個組分和層次所不具備的。從這個整體突現原理出發(fā)，可以確立交通財會管理系統(tǒng)目標模式。這個目標，是分散的交通財會人員、分散的核算、分析、預算、監(jiān)管等層次所不能具備的。
交通財會管理系統(tǒng)要真正成為交通公共政策作用的利益反映與調節(jié)器，服務于交通公共政策的運行機制，最主要的目標是以公開、公平、公正為原則，以會計誠信為根本，著重于真實完整地核算交通財務資金，全面實施資金收支預算管理，有效監(jiān)督交通財務資金的使用，為交通公共政策提供決策分析，從而為實現交通公共政策調節(jié)各方面利益分配發(fā)揮自身的作用。
（二）交通財會管理系統(tǒng)結構模式
交通財會管理系統(tǒng)屬于開放的復雜巨系統(tǒng)，必須要有貫穿縱橫的、多功能的、分區(qū)域的、分部門的系統(tǒng)結構。交通財務管理系統(tǒng)的結構又是由其目標模式所決定，即為交通公共政策提供決策分析，從而能夠實現交通公共政策調節(jié)利益分配的目的。
從系統(tǒng)功能上， 交通財務會計核算系統(tǒng)、交通財務收支預算系統(tǒng)、交通財會監(jiān)督管理系統(tǒng)、交通財務決策分析系統(tǒng)，是交通財會管理總系統(tǒng)的四個主要子系統(tǒng)。從系統(tǒng)層次上，省級交通部門財會管理系統(tǒng)、交通事業(yè)單位財會管理系統(tǒng)、交通建設財會管理系統(tǒng)、交通區(qū)縣財會管理系統(tǒng)、交通基層財會管理系統(tǒng)，是交通財會管理總系統(tǒng)的五個主要子系統(tǒng)。系統(tǒng)功能子系統(tǒng)與系統(tǒng)層次子系統(tǒng)縱橫交錯，相互作用，能夠為交通公共政策發(fā)揮調節(jié)作用形成一個深厚而廣泛的財會信息源基礎。
�。ㄈ┙煌ㄘ敃芾硐到y(tǒng)運行模式
對于開放的復雜巨系統(tǒng)，按照從定性到定量的綜合集成法，即集專家智力、信息資源、微機網絡于一體，才是有效的運行模式。交通財會管理系統(tǒng)是國家宏觀經濟管理的復雜巨系統(tǒng)的子系統(tǒng)，是在系統(tǒng)開放的條件下運行的，其能量流、資金流、信息流與其他子系統(tǒng)相互作用，是不可能孤立的。尤其是交通公共政策是面向社會公眾的，更不可能是封閉的。
立足于交通公共政策，交通財會管理系統(tǒng)運行勢必以現代計算機網絡技術為基礎，以現代管理信息系統(tǒng)為骨架，以網絡互聯、人機對話的布局為操作方式，縱向與國家財政、交通主管部門、各所屬行政事業(yè)部門、直屬企業(yè)相連，橫向與省級財政部門相連，不僅要將交通財會人員的財會核算管理，而且還要將各方面財會、金融等專家的智力，完全納入開放的、共享的、復雜的經濟管理巨系統(tǒng)。只有這樣，才能達到交通財會管理系統(tǒng)的目標，為制定和推行交通公共政策奠定深厚的財會制度基礎。
三、構建交通財會管理系統(tǒng)的資本管理功能
按照上述目標模式、結構模式和運行模式，本文所論的交通財會管理系統(tǒng)是以省級政府交通主管部門為主的管理系統(tǒng)，是省級政府交通經濟管理巨系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)。這個系統(tǒng)的主要管理目標在于真實完整地核算交通財務資金，全面實施資金收支預算管理，有效監(jiān)督交通財務資金的使用，為交通公共政策提供決策分析。這里所說的資金，不是企業(yè)經營的資金，而是指初始投入、形成國有資本金的資金，既有投入新建交通基礎設施的資金，又有投入維護現存交通基礎設施的資金，兩部分資金形成了交通基礎設施實物資產，并體現為國有資本金的價值形態(tài)。這就決定了交通財會管理系統(tǒng)的功能，應該定位于國有資本的管理。以下論述重點是投入新建交通基礎設施的資本管理。
�。ㄒ唬楹谓煌ㄘ敃芾硐到y(tǒng)具有資本管理功能
1.財務會計管理的實質就是資本管理
上世紀八十年代，我國著名會計學家楊紀琬、閻達五教授曾提出了“會計管理活動論”，提出了“價值鏈會計”的概念。所謂價值鏈會計，亦即通過會計管理，收集、加工、存儲、提供并利用會計信息，實施對企業(yè)價值鏈的控制和管理。上世紀末，閻達五、杜勝利教授又進一步提出了“市場經濟條件下會計管理的實質和核心是資本管理”的著名論斷。我國會計工作是包括財務與會計在內的混合體制，即財務、會計的機構、人員、管理均混為一體的體制機制。實際上，上面的論斷就等于是說“市場經濟條件下財會管理的實質和核心是資本管理”。
2.出資所有者資本管理是和企業(yè)管理者資本管理不同的資本管理
隨著走向現代企業(yè)制度，資本管理也呈現出兩種互有差別又互相聯系的類型。企業(yè)法人財產權的明確，企業(yè)存在自身的資本管理，就是以資產保值增值管理為其核心，獨立核算，自主經營，自負盈虧，自我發(fā)展。同時，出資人所有權的明確，國家或者其他投資人也存在自身的資本管理。從國家政府的角度來講，就是從宏觀、中觀、微觀三個層次，建立國有資本管理、出資所有者資本管理和出資所有者資本控制的完整體系。從產權角度來看，出資所有者的資本管理包括：資本投資和調整配置，形成出資人與企業(yè)法人的產權關系。資本經營及其保值增值，維持出資人與企業(yè)法人的產權關系。資本運作及其重組并購，又會改變出資人與企業(yè)法人的產權關系。當然，出資所有者資本管理是和企業(yè)管理者資本管理緊密相聯系的，不再詳述。
3.交通財會管理系統(tǒng)功能實質是出資所有者資本管理功能
交通財會管理系統(tǒng)是以省級政府交通主管部門為主的管理系統(tǒng)，其資本管理的功能取決于交通主管部門所承擔的職責和任務。“八五”、“九五”、“十五”三個規(guī)劃期中，國家大規(guī)模地進行了交通基礎設施建設，取得了顯著成效�！笆晃濉币�(guī)劃期，“加強基礎產業(yè)基礎設施建設”仍然是一個重要任務，還要“加快發(fā)展鐵路、城市軌道交通，進一步完善公路網絡，發(fā)展航空、水運和管道運輸”，“形成便捷、通暢、高效、安全的綜合交通運輸體系�！背鲇诠补芾淼男枨�，省級交通主管部門代表政府進行交通建設的投資行為，從資本投入的初始階段到資本運營階段到資本重組盤活階段，都肩負著資本管理的職責。
�。ǘ┖沃^交通財會管理系統(tǒng)的資本管理功能
1.交通財會管理系統(tǒng)的資本管理主體
資本管理是有不同的管理主體的。對于企業(yè)法人而言，它的管理者就是其資本管理的主體。對于交通財會管理系統(tǒng)而言，誰是管理的主體？在中央關于制定十一五規(guī)劃的建議中，明確指出：“深化投資體制改革，完善投資核準和備案制度，規(guī)范政府投資行為，健全政府投資決策責任制度�！边@段論述是在政府作為投資主體的前提下才成立的。誰投資，誰負責，毫無疑問，政府應當作為所投入資本金的管理主體，要為本地區(qū)交通建設投入資本的決策和運營負責。
交通職能部門是省級政府交通建設規(guī)劃、交通行業(yè)管理任務的具體執(zhí)行者，交通財會管理系統(tǒng)是交通經濟管理系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，運行其中的資本金就是財會管理的重要對象。這些資金不僅來自地方財政所創(chuàng)財政收入，而且還來自中央財政通過地方財政的撥款補助。換句話說，在政府領導的主導之下，交通職能部門與地方計劃、財政、審計等部門共同行使資本管理權。很明確，地方政府不僅是交通基礎設施的投資主體，而且是所投入資本的管理主體，具體行使資本管理的是地方計劃、財政、審計部門與交通職能部門。因此，交通財會管理系統(tǒng)的資本管理主體就是省級地方政府。
2.交通財會管理系統(tǒng)的資本管理目標
人民政府主要的職能是要為社會公眾服務，通過公共政策實施，進行社會公共管理。提供完善的交通基礎設施，就是政府公共管理職能的一個重要方面。為此，政府要制定和實施交通建設的長遠規(guī)劃和計劃，要籌措巨額資本金進行交通基礎設施建設投資，管理維護好交通基礎設施。
政府交通職能部門具體實施交通建設的長遠規(guī)劃和計劃，與計劃、財政部門一起，交通財會管理系統(tǒng)具體行使資本管理權，主要管理目標是有效使用政府資本金，以完善的交通基礎設施造福于社會經濟發(fā)展，發(fā)揮其最優(yōu)的社會效益，從而使資本投資效益最大化。與企業(yè)管理者追求的資本投資效益有所不同，政府交通建設投資不是追求直接的最大利潤，而首要的是社會效益的最優(yōu)化，立足于社會效益促使企業(yè)效益普遍提升，落腳于社會經濟的整體發(fā)展，最終達到自身的最佳的資本投資效益。
3.交通財會管理系統(tǒng)的資本管理方式
省級地方政府作為資本管理主體，掌握有綜合集成的手段以施之于資本管理。對政府交通建設資本金的投入、運用和調整配置，可以通過建設規(guī)劃、投資計劃、預算管理、資本控制、資產監(jiān)管等等方式，進行綜合性管理。其中，各個子系統(tǒng)之間的能量流、資金流、信息流均在其管理范圍。這種管理系統(tǒng)本質上仍屬于自組織系統(tǒng)，其支配性的要素就是資本是為公共基礎設施而投入和運行的，系統(tǒng)整體要圍繞這個要素有序運行。
對于交通財會管理系統(tǒng)而言，重點在于資本的初始投入階段即建設階段，要保證資本能夠準確地、完整地、及時地投入到交通建設項目中。為此，在資本管理上應以內部控制為原則，采取資本金決策控制、貨幣資金控制與出資資本控制相結合的管理方式。一是資本金決策控制，在政府規(guī)劃與目標統(tǒng)馭之下，交通職能部門與計劃、財政、審計部門共同實行年度投資計劃、年度支出計劃、年度資本金預算“三計劃”統(tǒng)籌安排；二是貨幣資金控制，在財政資金到達后資金撥付實行建設進度、投資進度和資金預算進度“三進度”協(xié)同安排；三是出資資本控制，實行按年度決算審計核定、到位實收資本核定、資本投資社會績效核定的“三核定”綜合評價。通過上述三個方面的資本管理，達到建立交通基礎設施資本產權體系、確立國有產權（股權）為主的管理關系。
（三）保證交通財會管理系統(tǒng)的資本管理功能
1.維系交通財會管理系統(tǒng)的資本流動
交通財會管理系統(tǒng)是一個開放的系統(tǒng)，其持續(xù)產生的能量流、資金流、信息流，是與政府及其交通經濟管理其他子系統(tǒng)相互交換的。資本流動體現在使用價值方面就是能量流，體現在價值方面就是資金流，體現在數據方面就是會計信息流。資本不斷流入流出，才有交通財會管理系統(tǒng)的耗散結構，才有其自組織系統(tǒng)的有序運行。而資本的不平衡態(tài)是流動的根本動力，也就是系統(tǒng)生命的源泉。當然，在某一個特定的時點，可以截取“流”的斷面，觀察資產、負債和凈資產的存量狀況。這動態(tài)和靜態(tài)兩方面是對立統(tǒng)一的，但動態(tài)則總是絕對的，靜態(tài)畢竟是相對的。
在政府經濟管理巨系統(tǒng)中，一方面，只要還有交通財會管理系統(tǒng)這個子系統(tǒng)存在，為了維系它與其它子系統(tǒng)的能量流、資金流、信息流持續(xù)交換，就勢必要保持它的資本流動。另一方面，交通財會管理系統(tǒng)是其中的一個子系統(tǒng)，與計劃投資、財政預算、審計監(jiān)管等政府管理部門是密不可分的，共同構成政府對資本的管理主體，實施對國有交通建設資本的保全和監(jiān)管。
2.改進交通財會管理系統(tǒng)的子系統(tǒng)功能
�。�1）關于交通財務會計核算對象問題
在《行政單位會計制度》中規(guī)定 “會計核算應當以行政單位發(fā)生的各項經濟業(yè)務為對象，記錄和反映行政單位自身的各項經濟活動。行政單位的各項資金和財產，均應納入行政單位會計核算”。其中“各項經濟業(yè)務”主要指經費支出時所發(fā)生的各項經濟業(yè)務。針對行政單位自身的經費開支，這樣規(guī)定是恰當的。
實際上，省級交通主管部門承擔了規(guī)劃、建設、養(yǎng)護交通基礎設施的任務，即有代表地方政府出資的投資行為，或者說承擔了大規(guī)模進行交通公共建設的事權，勢必要產生地方政府出資的經濟業(yè)務及其資金流。這部分財政撥款不屬于經費性質，基本上是按照基建財務管理要求進行基建會計核算，每年終了還要進行地方級和中央級基建財務決算。除此而外，有的省級交通主管部門，還直接進行了融資，尤其是承擔了向金融機構貸款舉債的任務。這就意味著，在省級交通主管部門中，從資本金到負債，已經存在大量的資金活動，需要進行會計核算。
這樣，在省級交通財會管理系統(tǒng)中，就有了經費資金和建設資金兩大類現金流。而一般來說在省級交通財會管理系統(tǒng)中，財會機構只有一個，就涉及到交通財務會計核算子系統(tǒng)要統(tǒng)籌考慮這兩大類資金的會計核算。
（2）關于交通財務資本金預算及其績效問題
在《行政單位財務規(guī)則》中規(guī)定“向同級財政部門報領經費，并對下一級預算單位核撥經費的行政單位，為主管預算單位”。 針對行政單位自身的經費開支，這樣規(guī)定也是恰當的。
實際上，省級交通主管部門還有管理交通建設資本金的功能，尤其是重點管理控制初始資本投入的準確性完整性及時性。按照資本金決策控制、貨幣資金控制與出資資本控制相結合的管理方式，充分運用預算控制手段，管理好政府資本金，是很有必要的。因此，應當構建政府資本金預算與交通建設單位全面預算相結合的資本金預算管理體制，納入部門預算體系，從資本金撥付、實收資本確認、資本投資社會績效，進行完整的監(jiān)督管理。
這樣，在省級交通財會管理系統(tǒng)中，不僅有了經費收支的預算管理，而且也有了建設資本金的預算管理。而一般來說在省級交通財會管理系統(tǒng)中，財會機構只有一個，就涉及到交通財務會計收支預算子系統(tǒng)，要統(tǒng)籌考慮這兩大類資金的預算管理。
（收稿日期：2006-03-22）
[作者簡介] 禹培文，男，漢族，重慶市人，中共黨員，1948年出生，大學本科，高級會計師，現任重慶市交通委員會助理巡視員。從1972年開始從事交通財會工作至今，曾任重慶市交通局、重慶市交通委員會財務處副處長、處長。1995年，任重慶市交通會計學會會長至今。論文《交通建設資本金運行系統(tǒng)論》獲1996年四川省第七次會計科學優(yōu)秀科研成果三等獎，《論交通建設的財務結構與資本結構及其政策研究》獲2001年新世紀中國交通運輸業(yè)財務與會計學術研討會三等獎，《交通基礎設施資源配置的公共政策選擇和執(zhí)行》獲新世紀第三屆中國交通運輸業(yè)財務與會計學術研討會三等獎。
