在新舊經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于新的體制尚未完全建立，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系尚不完備，社會(huì)監(jiān)督體系尚不健全，必然會(huì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)一些亟待解決的問(wèn)題。如一些行政事業(yè)單位由于內(nèi)部控制制度和監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)、外資金管理失控，賬外設(shè)賬、私設(shè)“小金庫(kù)”；一些單位領(lǐng)導(dǎo)人干擾會(huì)計(jì)人員依法履行職權(quán)，授意、指使、強(qiáng)令篡改會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)移國(guó)家資產(chǎn)，偷逃稅收，甚至貪污賄賂，侵吞公款；會(huì)計(jì)人員“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔 钡默F(xiàn)象仍然存在等。這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因很多，但監(jiān)督機(jī)制不健全，尤其是現(xiàn)行會(huì)計(jì)人員管理體制下單位會(huì)計(jì)監(jiān)督難以發(fā)揮有效作用是其重要原因之一。為此，改革會(huì)計(jì)人員管理體制，試行會(huì)計(jì)委派制度就勢(shì)在必行。從一些單位試點(diǎn)的情況看，試行會(huì)計(jì)委派制是解決上述問(wèn)題的一種有益嘗試，效果也比較明顯，其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是通過(guò)會(huì)計(jì)委派，解決了會(huì)計(jì)人員的后顧之憂(yōu)，增強(qiáng)了責(zé)任心，有利于會(huì)計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮；二是通過(guò)會(huì)計(jì)委派，實(shí)現(xiàn)了單位行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)的分離和制約，保障了會(huì)計(jì)人員依法行使職權(quán)，提高了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量；三是對(duì)行政、事業(yè)單位建立會(huì)計(jì)集中核算中心，對(duì)會(huì)計(jì)人員集中委派，將各單位財(cái)政性資金集中到會(huì)計(jì)核算中心的賬戶(hù)上，有利于對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督和管理；四是加強(qiáng)了國(guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，在一定程度上防止了國(guó)有資產(chǎn)的流失。
二、會(huì)計(jì)委派制實(shí)現(xiàn)形式多種多樣，其核心是建立行之有效的會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)制
財(cái)政部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于試行會(huì)計(jì)委派制度工作的意見(jiàn)》要求，“根據(jù)會(huì)計(jì)監(jiān)管要求和會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)量選擇適當(dāng)?shù)奈尚问��！币簿褪钦f(shuō)會(huì)計(jì)委派制的實(shí)現(xiàn)形式不是一種模式，而是多種多樣的。從各地的試點(diǎn)情況看，歸納起來(lái)主要有以下幾種形式：一是向行政事業(yè)單位直接委派總會(huì)計(jì)師、財(cái)務(wù)總監(jiān)或會(huì)計(jì)人員；二是對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，即一般為在財(cái)政部門(mén)設(shè)立的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算中心，在保持實(shí)行集中核算單位資金使用權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán)不變的前提下，不再設(shè)立會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，不再配備會(huì)計(jì)人員，取消各單位的銀行賬號(hào)，由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)管會(huì)計(jì)人員、資金結(jié)算和會(huì)計(jì)核算工作，實(shí)行“集中核算，分戶(hù)管理”，融會(huì)計(jì)服務(wù)與監(jiān)督管理為一體；三是“零戶(hù)統(tǒng)管”制度，主要是對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府下設(shè)的行政事業(yè)單位（俗稱(chēng)“七站八所”）進(jìn)行會(huì)計(jì)集中核算；四是在國(guó)有企業(yè)委派財(cái)務(wù)總監(jiān)；五是向國(guó)有企業(yè)委派會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或總會(huì)計(jì)師；六是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行村賬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管（審、監(jiān)）；七是實(shí)行單位（公司集團(tuán)）內(nèi)部會(huì)計(jì)委派制。另外，還有對(duì)財(cái)政撥款的基建項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目會(huì)計(jì)委派。
三、會(huì)計(jì)委派制是實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革的基礎(chǔ)
實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革的主要內(nèi)容是：制定科學(xué)合理、符合實(shí)際的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)和完善預(yù)算支出科目體系，細(xì)化預(yù)算編制。預(yù)算單位所有的收支都嚴(yán)格按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的科目列入預(yù)算，實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管。預(yù)算一經(jīng)審核批準(zhǔn)，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位都要嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行；財(cái)政部門(mén)對(duì)各部門(mén)實(shí)行從預(yù)算編制、預(yù)算下達(dá)、資金撥付到資金使用的全過(guò)程監(jiān)督管理，并注重追蹤問(wèn)效。實(shí)行部門(mén)預(yù)算，各預(yù)算單位就必須建立集中統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理體制，將原來(lái)分散的、多頭管理的資金統(tǒng)一集中編制一本預(yù)算，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一安排。在行政事業(yè)單位實(shí)行會(huì)計(jì)委派制度，特別是實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度，建立集中、統(tǒng)一、高效的會(huì)計(jì)核算體制，雖然各預(yù)算單位的財(cái)務(wù)自主權(quán)、資金使用權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)簽字權(quán)不改變，但其原先多頭開(kāi)設(shè)的賬戶(hù)將被取消，所有資金將納入由會(huì)計(jì)集中核算中心統(tǒng)一開(kāi)設(shè)的賬戶(hù)，所有開(kāi)支在單位審核的基礎(chǔ)上再經(jīng)會(huì)計(jì)核算中心審核入賬，從而保證了各預(yù)算單位開(kāi)支符合財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和部門(mén)預(yù)算，有多少錢(qián)辦多少事，專(zhuān)款專(zhuān)用，防止資金相互擠占、挪用。因此，實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，為部門(mén)預(yù)算奠定了基礎(chǔ)。
四、會(huì)計(jì)委派制是國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的延伸和補(bǔ)充
按照“小政府大社會(huì)”的模式，經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位逐漸走向市場(chǎng)，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)將進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，必將使行政事業(yè)單位數(shù)量銳減，同時(shí)隨著國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、工資統(tǒng)一發(fā)放等改革也將使行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算工作量減少，使其逐漸成為一個(gè)報(bào)賬單位，這與各地試行的會(huì)計(jì)集中核算制度目標(biāo)一致。而對(duì)行政、事業(yè)單位實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算是對(duì)行政、事業(yè)單位實(shí)行會(huì)計(jì)委派制的主要形式之一。
國(guó)庫(kù)集中收付制度包括預(yù)算收入集中入庫(kù)和預(yù)算資金集中支付兩方面。國(guó)庫(kù)集中收入是征收部門(mén)按照稅法的規(guī)定，依法征收各種收入，并及時(shí)足額地全部交給國(guó)庫(kù)，中間不能設(shè)過(guò)渡賬戶(hù)。國(guó)庫(kù)集中支付，就是將各部門(mén)的預(yù)算編列到各具體使用項(xiàng)目上，如工資和補(bǔ)助工資、購(gòu)置費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等，由國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，統(tǒng)一開(kāi)設(shè)賬戶(hù)，相應(yīng)設(shè)置總會(huì)計(jì)、資金會(huì)計(jì)、統(tǒng)管會(huì)計(jì)等會(huì)計(jì)崗位，負(fù)責(zé)各單位現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金結(jié)算和經(jīng)費(fèi)撥入、支出、往來(lái)款項(xiàng)的收付等業(yè)務(wù)。專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)支出按照限額審批程序?qū)徟�，集中在核算中心支付。日常零星開(kāi)支建立備用金制度，各單位憑發(fā)票到核算中心報(bào)銷(xiāo)。通過(guò)實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，能夠全方位、全過(guò)程掌握和監(jiān)督各單位每筆資金的流向、流速、流量，從根本上杜絕在預(yù)算執(zhí)行中的克扣、截留、挪用等現(xiàn)象，從而逐步建立起“統(tǒng)一收付、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理”和“單一賬戶(hù)”的國(guó)庫(kù)集中收付制度形式。
另外，對(duì)行政、事業(yè)單位直接委派會(huì)計(jì)人員也是國(guó)庫(kù)集中收付制度的有效補(bǔ)充。理由是：（1）國(guó)庫(kù)集中收付制度解決了預(yù)算資金收付環(huán)節(jié)的控制問(wèn)題，可以從源頭上控制預(yù)算資金的使用方向。但是如何保證對(duì)使用財(cái)政性資金數(shù)額較大的單位和項(xiàng)目，真實(shí)、準(zhǔn)確地了解資金需求，參與預(yù)算編制的全過(guò)程，以及對(duì)財(cái)政資金到位后的日常管理和監(jiān)控問(wèn)題，僅依靠國(guó)庫(kù)集中收付制度還不能完全解決。通過(guò)對(duì)這些單位實(shí)行會(huì)計(jì)委派和項(xiàng)目會(huì)計(jì)委派，一是可以使財(cái)政監(jiān)管深入到預(yù)算編制的各環(huán)節(jié)，具體參與和了解預(yù)算編制及用款情況，從根本上提高預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。二是實(shí)行會(huì)計(jì)委派后，委派的會(huì)計(jì)人員可以加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位日常的財(cái)務(wù)管理，提高財(cái)政資金的使用效率。（2）國(guó)庫(kù)集中收付制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到財(cái)政管理體制，同時(shí)還需要建立一套先進(jìn)的財(cái)政收付信息系統(tǒng)，不可能一流而就。這就需要通過(guò)推進(jìn)會(huì)計(jì)委派制度，為國(guó)庫(kù)集中收付制度的建立創(chuàng)造條件。
五、會(huì)計(jì)委派制是政府采購(gòu)、“收支兩條線(xiàn)”等財(cái)政改革的保證
各單位納入會(huì)計(jì)集中核算后，政府采購(gòu)資金可以由會(huì)計(jì)核算中心統(tǒng)一支付，資金直達(dá)供應(yīng)商，減少中間環(huán)節(jié)，克服回扣等問(wèn)題，加快了資金周轉(zhuǎn)，既保證了專(zhuān)款專(zhuān)用，又提高了資金使用效益。
在行政事業(yè)單位實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”，是從源頭上治理腐敗的重要措施。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后，各單位所有在銀行的賬戶(hù)都要清理、撤銷(xiāo)，由會(huì)計(jì)核算中心開(kāi)設(shè)統(tǒng)一賬戶(hù)，能保證收繳分離、罰繳分離、各項(xiàng)資金按性質(zhì)合理分流，預(yù)算內(nèi)收入進(jìn)金庫(kù)，預(yù)算外收入進(jìn)專(zhuān)戶(hù)；各單位不能直接收款，能夠防止收支不入賬，應(yīng)繳不繳，坐支挪用，“體外循環(huán)”等現(xiàn)象。
綜上所述，對(duì)行政、事業(yè)單位實(shí)行會(huì)計(jì)委派制，特別是實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度，是實(shí)行部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付等財(cái)政改革的基礎(chǔ)、重要手段和有效補(bǔ)充，具有互補(bǔ)性和關(guān)聯(lián)性。在會(huì)計(jì)集中核算模式下，實(shí)行“單一賬戶(hù)，集中收付，統(tǒng)一核算”，同時(shí)利用電子計(jì)算機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建公共財(cái)政基本框架的“操作平臺(tái)”，可以履行國(guó)庫(kù)集中支付的“總出納”，政府采購(gòu)的“總保管”職能，為編制綜合部門(mén)預(yù)算提供可靠、詳實(shí)的基礎(chǔ)資料，也有利于工資統(tǒng)發(fā)、社會(huì)保障、“收支兩條線(xiàn)”的貫徹實(shí)施，同時(shí)也降低了行政事業(yè)單位的“行政成本”，提高了政府資金的使用效益，增強(qiáng)了政府的調(diào)控能力。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算與其他財(cái)政改革的目的是一致的，都是依法理財(cái)，改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，解決財(cái)政資金分散使用和資金沉淀問(wèn)題，有效減少擠占、挪用、坐支、浪費(fèi)財(cái)政資金現(xiàn)象，提高財(cái)政資金的使用效益。
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