關(guān)鍵詞：會計委派制、國有企業(yè)、財務(wù)監(jiān)督
近幾年來，我國一些省市、地區(qū)為了加強(qiáng)國家行政事業(yè)單位、國有企業(yè)和國家控股企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督，不斷探索國有資產(chǎn)管理的有效形式，陸續(xù)進(jìn)行了會計委派制的改革試點工作。會計委派制作為我國會計人員管理體制改革的新思路，即國家政府部門和產(chǎn)權(quán)管理部門以所有者身份，對行政事業(yè)單位、國有企業(yè)等的總會計師、會計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和會計主管人員進(jìn)行委派，監(jiān)督派駐單位的資產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)管理的一種會計管理制度。從試點所反映的情況來看，成績和問題同在，贊揚(yáng)和批評均有。那么，為什么我國在現(xiàn)階段要實行會計委派制？現(xiàn)階段實行的會計委派又存在哪些問題？會計委派制的前景又如何？本文在此作了初步探討，認(rèn)為會計委派制在我國現(xiàn)階段對國有企業(yè)來說只是權(quán)宜之計，會計委派制最終是不適應(yīng)企業(yè)的。
一、現(xiàn)階段我國國有企業(yè)為什么要實行會計委派制
目前，我國財務(wù)會計監(jiān)督劃分為三個層次，即單位內(nèi)部監(jiān)督、政府財政部門監(jiān)督和社會審計監(jiān)督。概言之，無非是兩個方面，一個是內(nèi)部監(jiān)督，一個是外部監(jiān)督。而作為外部監(jiān)督的會計委派制從試點情況來看應(yīng)是政府財政監(jiān)督的一種強(qiáng)化形式，那么目前強(qiáng)化這種外部監(jiān)督的原因主要是以下幾個方面：
1、單位內(nèi)部監(jiān)督的失效，導(dǎo)致會計信息的失真�，F(xiàn)階段我國現(xiàn)代企業(yè)制度尚不完善，產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚不明確。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，一些國有企業(yè)出現(xiàn)了“廠長成本”、“兩本帳”和“小金庫”現(xiàn)象，一些行政事業(yè)單位預(yù)算外資金管理相當(dāng)混亂，導(dǎo)致國有資產(chǎn)大量流失，嚴(yán)重?fù)p害了作為所有者國家的利益。那么作為國有資產(chǎn)所有者的代表——政府，在沒有統(tǒng)一的制約機(jī)制去監(jiān)督企業(yè)，對國有及國有資產(chǎn)占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)或總會計師不失為一種有效的辦法。
2、單位外部監(jiān)督的乏力，導(dǎo)致各種違法亂紀(jì)行為的蔓延，腐敗現(xiàn)象難以遏制的局面不斷出現(xiàn)。作為我國外部監(jiān)督的一個方面——社會審計監(jiān)督于二十世紀(jì)八十年代才得以恢復(fù)，到目前為止歷時還只有二十來年，雖然其業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，在社會經(jīng)濟(jì)生活中的作用日益顯著。但和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相比還不相適應(yīng)，主要表現(xiàn)是：一方面目前我國社會審計人員的經(jīng)驗欠缺，整體素質(zhì)水平不高；另一個方面專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制度還不完善，職業(yè)規(guī)范體系還不完備，與國際慣例還有一定差距。特別是某些社會審計人員法制觀念不強(qiáng)，與被審計單位串通一氣，合謀舞弊，故意出具虛假審計報告，致使會計信息失真現(xiàn)象得不到揭露和遏止，嚴(yán)重擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序，損害了投資者、債權(quán)人和有關(guān)方面的利益。當(dāng)然社會審計監(jiān)督水平的提高和促進(jìn)取決于各個方面的因素，還需要一個過程。在這種情況下，強(qiáng)化外部監(jiān)督的另一方面——財政監(jiān)督似乎是理所當(dāng)然的一種選擇。而要強(qiáng)化財政監(jiān)督，只有從源頭上抓起，因為各種腐敗和貪污犯罪等經(jīng)濟(jì)案件往往都與單位的財會工作密切相關(guān)，抓住了會計監(jiān)督這一環(huán)節(jié)，就能控制源頭。因此，黨中央決定在行政事業(yè)單位和國有企業(yè)及國有資產(chǎn)占控股地位或主導(dǎo)地位的企業(yè)實行會計委派制。
3、監(jiān)督可以減少經(jīng)營者違背股東意愿的行為，但不能通過監(jiān)督解決全部問題。那么，防止經(jīng)營者背離股東利益的另一條出路是采用激勵報酬計劃，使高級經(jīng)理人員分享企業(yè)增加的財富，鼓勵他們采取符合企業(yè)最大利益的行動，如企業(yè)盈利率提高或股票價格提高后，給經(jīng)理人員以現(xiàn)金、股票獎勵。但我國目前的激勵機(jī)制還不完善健全，形式較單一，不能起到真正的作用，如我國對國有企業(yè)經(jīng)理人員先后采取過“月薪制”、“年薪制”和“年薪+獎金”等激勵措施，均由于種種原因而未能達(dá)到目的�，F(xiàn)在又出現(xiàn)了一種新的激勵機(jī)制——股票期權(quán)制，這是一種較好的激勵機(jī)制，能較好地將經(jīng)營者的目標(biāo)和所有者的目標(biāo)統(tǒng)一起來。但我國真正在國有企業(yè)中推行股票期權(quán)制還尚需時日，因為一些基本條件還不具備。所以就目前來看加強(qiáng)財政監(jiān)督是一種理想的選擇。
二、現(xiàn)行的會計委派制存在的主要問題
會計委派制試行兩年多以來，取得的成績是明顯的，表現(xiàn)在：第一是加強(qiáng)了國有資產(chǎn)管理，在一定程度上防止了國有資產(chǎn)流失；第二是提高了會計信息質(zhì)量，規(guī)范了會計基礎(chǔ)工作；第三是有利于加強(qiáng)對財政資金的管理，降低了行政運(yùn)行成本，第四是有利于發(fā)揮會計的監(jiān)督職能，有助于從源頭上治理貪污腐敗，促進(jìn)廉政建設(shè)。但是正如其他新生事物一樣，會計委派制在實際工作中還存在許多問題需要研究解決。
1、會計委派制缺乏法律依據(jù)
《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》等法律法規(guī)中明確規(guī)定：企業(yè)依法擁有人事自主權(quán)，其中當(dāng)然包括單位的財務(wù)人員。新《會計法》第三十六條明確規(guī)定，各單位應(yīng)根據(jù)會計業(yè)務(wù)需要，設(shè)置會計機(jī)構(gòu)，或在有關(guān)機(jī)構(gòu)中設(shè)置會計人員并指定會計主管人員。在第二十九條又規(guī)定：會計機(jī)構(gòu)、會計人員對依法不能自行處理的事項，應(yīng)立即向單位負(fù)責(zé)人報告，請求查明原因再作處理等等。所有這些，都是法律賦予單位負(fù)責(zé)人的用人自主權(quán)。與此權(quán)利相對應(yīng)，《會計法》第四條明確規(guī)定了單位負(fù)責(zé)人對單位會計工作、會計資料的真實性、完整性負(fù)責(zé)的法律義務(wù)，使單位負(fù)責(zé)人的權(quán)利與義務(wù)相匹配。而會計委派制與上述法律法規(guī)是相矛盾的。
2、會計委派制人員的性質(zhì)和地位問題
在委派財務(wù)總監(jiān)的形式中，接受委派的企業(yè)集團(tuán)很多都采取“下管一級”的做法，即由集團(tuán)總部（總公司或母公司）向下屬企業(yè)或子公司委派會計人員，比照財務(wù)總監(jiān)的做法對下屬企業(yè)或子公司進(jìn)行控制和監(jiān)督。作為單位負(fù)責(zé)人仍應(yīng)對本單位的會計資料的真實性和完整性負(fù)責(zé)，被委派的會計人員必須在單位法定代表人的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。但是由于委派人員身份特殊，代表公司行使對企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督職能，這無形中就把他們推到了企業(yè)的對立面，使委派人員在被委派單位陷入非常孤立被動的局面，造成財務(wù)負(fù)責(zé)人委派制在“管”和“用”有脫節(jié)，與公司“統(tǒng)管統(tǒng)派”的管理思想相矛盾。
3、委派人員的素質(zhì)有待提高，但缺乏配套的制度和措施保證
作為委派的會計人員是國有資產(chǎn)的第二代表人，其素質(zhì)要求相對應(yīng)該更高。但實際中某些被委派的會計人員其素質(zhì)卻不盡如人意，表現(xiàn)在：一是業(yè)務(wù)技能有待提高。普遍存在“三多三少”的問題，即半路改行多，科班畢業(yè)少；簡單記帳多，精通業(yè)務(wù)核算少；手工記帳多，懂會計電算化少。雖然委派會計經(jīng)過嚴(yán)格挑選，但業(yè)務(wù)技能參差不齊，或多或少存在缺陷，全面發(fā)展的不多。二是職業(yè)道德有待提高。雖然對委派會計明確了職責(zé)權(quán)利和義務(wù)，但一些委派人員受人情因素的影響，對違法及亂開支的問題，睜一眼閉一眼，不愿履行監(jiān)督職責(zé)。而會計人員委派的后續(xù)管理制度沒有相應(yīng)跟上來，那么委派制的預(yù)期效果自然也就難以達(dá)到。
三、會計委派制的發(fā)展前景
實行會計委派制對于強(qiáng)化國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員監(jiān)督約束機(jī)制，促進(jìn)廉政建設(shè)，有效遏止各種違法亂紀(jì)行為，確保會計信息的質(zhì)量，建立健全國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督和約束機(jī)制，提高財務(wù)人員素質(zhì)和企業(yè)經(jīng)營管理水平具有特別重要意義。但隨著我國現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，產(chǎn)權(quán)關(guān)系的理順，會計委派制對國有企業(yè)來說是不適合的，只適應(yīng)于以黨政機(jī)關(guān)、財政撥款的事業(yè)單位及有政府授權(quán)收費(fèi)或罰沒職能的事業(yè)單位。理由如下：
1、現(xiàn)代企業(yè)制度要求企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束，政企分開是其核心內(nèi)容，會計委派制下實質(zhì)上是政府委派會計，將會計作為國家行政機(jī)關(guān)的延伸，依然是計劃經(jīng)濟(jì)體制下傳統(tǒng)的會計模式，即“國家權(quán)益觀”。此外，現(xiàn)代企業(yè)投資主體多元化，會計服務(wù)的對象除了政府部門以外，還有其他的投資者、債權(quán)人及社會中介機(jī)構(gòu)等。如果仍然實行會計委派制，現(xiàn)代企業(yè)制度的兩權(quán)分立又將成為一句空話。
2、會計監(jiān)督作為企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督的一個重要部門在現(xiàn)代企業(yè)中起著非常重要的作用。會計人員作為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的參謀應(yīng)對本企業(yè)的業(yè)務(wù)活動了如指掌，才能協(xié)助經(jīng)營者制定財務(wù)戰(zhàn)略和預(yù)算，合理組織籌資和投資，正確進(jìn)行利潤分配，以保證企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的實現(xiàn)。而會計委派制由于實行人員輪換，對本企業(yè)的業(yè)務(wù)活動了解需要一個較長的過程，當(dāng)他了解得較詳細(xì)時又要輪換了，所以難以提出一些好的建議。另外，又由于會計委派制將會計推到企業(yè)的對立面，使經(jīng)營者與會計人員之間的配合難以開展，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況也就可想而知了。
3、隨著外部監(jiān)督——社會審計監(jiān)督的逐步完善，國有企業(yè)除了內(nèi)部會計審計監(jiān)督和財政監(jiān)督以外，更多地依靠社會審計監(jiān)督來解決。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間應(yīng)該在形式上和實質(zhì)上是獨(dú)立的，即監(jiān)督者在經(jīng)濟(jì)上、組織上應(yīng)獨(dú)立于被監(jiān)督者。而會計監(jiān)督作為內(nèi)部監(jiān)督有其合理必要的一面，但也有其嚴(yán)重的局限性，即組織上、經(jīng)濟(jì)上是依賴于經(jīng)營者的。因此，會計信息的失真不能單純依靠強(qiáng)化內(nèi)部會計監(jiān)督來完成，而更應(yīng)強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督，才能標(biāo)本兼治。
4、會計委派制不符合國際慣例。我國即將加入世貿(mào)組織，作為經(jīng)濟(jì)活動單元的企業(yè)應(yīng)按國際慣例經(jīng)營，特別是會計信息方面更應(yīng)與國際慣例相符。國際上，市場成熟的國家基本上都是由政府來行使通用會計規(guī)則（如公認(rèn)會計準(zhǔn)則）的制定權(quán)，由企業(yè)自己行使企業(yè)內(nèi)部會計政策的選擇權(quán)，由獨(dú)立、客觀、公正的注冊會計師行使對企業(yè)是否遵循通用會計準(zhǔn)則和是否適當(dāng)行使企業(yè)內(nèi)部會計政策選擇權(quán)的監(jiān)督權(quán)，如美國財務(wù)會計準(zhǔn)則委員會認(rèn)為，企業(yè)管理當(dāng)局編制對外財務(wù)報告的首要任務(wù)，是傳輸信息供別人使用，英國會計準(zhǔn)則指導(dǎo)委員會認(rèn)為，企業(yè)管理當(dāng)局對公司報告的編制和提供負(fù)有最終的責(zé)任。隨著我國社會主義經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善成熟，企業(yè)的監(jiān)督機(jī)制也應(yīng)向國際慣例靠攏。
由此可見，對國有企業(yè)實行會計委派制在現(xiàn)階段有其存在的必然性，但只是權(quán)宜之計。隨著我國國企改革的深化。企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、激勵機(jī)制和企業(yè)外部社會監(jiān)督機(jī)制的逐步完善，社會主義各項法律、法規(guī)的健全，各種違法違紀(jì)行為會得到有力的遏止和處罰，會計失真的現(xiàn)象終將得以扭轉(zhuǎn)，會計委派制在國有企業(yè)中終會取消。
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