2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議審議通過，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》。從此，延續(xù)了兩千多年的“皇糧國賦”成為歷史，我國農(nóng)村進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時代。鞏固農(nóng)村稅費改革的成果，化解農(nóng)村債務(wù)是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個方面入手。
一、全面貫徹中央1號文件精神，深化農(nóng)村體制改革，從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)
從多方面調(diào)查資料統(tǒng)計來看，村級債務(wù)形成的主要原因之一是體制問題，即農(nóng)村體制滯后。由于我國財稅體制的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和村民自治組織事權(quán)、財權(quán)不對等，甚至有事權(quán)而無財權(quán)，所以往往靠舉債或攤派維持事權(quán)。這不僅難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的要求，也違背了稅費改革的初衷。2006年中央1號文件提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，并就新農(nóng)村建設(shè)提出了具體任務(wù)和措施。因此，必須根據(jù)這一要求，繼續(xù)深化農(nóng)村體制改革，加快基層行政機(jī)構(gòu)改革特別是鄉(xiāng)村基層組織改革。要加大力度，精簡農(nóng)村多余機(jī)構(gòu)和人員，減少非生產(chǎn)性開支；要加快農(nóng)村財政體制改革，劃清中央與地方事權(quán)、財權(quán)與稅權(quán)的關(guān)系，消除農(nóng)村過度負(fù)債的體制基礎(chǔ)。
二、進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村財務(wù)制度建設(shè)，構(gòu)建新型財務(wù)管理模式
（一）合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職能和職責(zé)范圍，構(gòu)建新的財務(wù)管理模式。稅費改革后，原由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各主管部門行使的財務(wù)管理職權(quán)，將劃歸財政部門。因此，必須明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)各有關(guān)部門和財政部門之間的職能和職責(zé)范圍，理順關(guān)系。在村級債務(wù)管理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站等相關(guān)部門要配合財政部門做好債務(wù)清理工作，控制和監(jiān)督債務(wù)再發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門則負(fù)責(zé)對財務(wù)管理運行進(jìn)行全面監(jiān)管，專門負(fù)責(zé)村級資金、財務(wù)收支管理和會計核算、債權(quán)債務(wù)清查清理以及收繳等項工作。
�。ǘ┩晟妻r(nóng)村財務(wù)管理制度，規(guī)范村級財務(wù)和債務(wù)管理。制度建設(shè)是加強(qiáng)財務(wù)管理、控制支出和化解債務(wù)的根本保證和必要手段。從各地農(nóng)村稅費改革的實踐來看，村級債務(wù)的反彈和提高，無不與農(nóng)村財務(wù)管理制度缺位和不完善有關(guān)。因此，應(yīng)在“村務(wù)公開、民主管理”的基礎(chǔ)上，完善現(xiàn)有財務(wù)管理制度，包括“一事一議”資金籌集和管理、村組干部工資報酬標(biāo)準(zhǔn)、村級財務(wù)收支監(jiān)督、村級債權(quán)債務(wù)清查管理等。
�。ㄈ┩晟拼寮墐�(nèi)部控制制度，規(guī)范財務(wù)行為。從村級債務(wù)產(chǎn)生的內(nèi)部原因來看，相當(dāng)一部分是村級管理混亂，個別干部侵占集體資產(chǎn)、盲目投資，以及控制不嚴(yán)造成的跑、冒、滴、漏引起的。還有一些村亂支亂補(bǔ)，辦公費、招待費嚴(yán)重超標(biāo)等。因此，必須在完善各項財務(wù)管理制度的同時，完善內(nèi)部控制制度，如收支審批、授權(quán)、擔(dān)保、籌資投資、財產(chǎn)等。
三、建立農(nóng)民負(fù)擔(dān)和債權(quán)債務(wù)監(jiān)管體系，強(qiáng)化監(jiān)督，依法理財
必須在深化改革和完善制度建設(shè)的同時，建立農(nóng)民負(fù)擔(dān)和債權(quán)債務(wù)監(jiān)管體系。具體包括：政府監(jiān)管、村民民主監(jiān)管、社會監(jiān)管以及責(zé)任考核。政府監(jiān)管主要是指財政部門的監(jiān)管，即制定保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正常運轉(zhuǎn)的系列措施。各種措施不僅要制度化、透明化和經(jīng)常化，而且還要系統(tǒng)、嚴(yán)密，及時地進(jìn)行報告。同時，推行會計委派制，按村委派會計，負(fù)責(zé)對債權(quán)債務(wù)進(jìn)行全面清理、分類，分戶設(shè)置賬簿進(jìn)行明細(xì)核算，按已查明的債務(wù)金額為最高限額，只能減少不能增加。村民民主監(jiān)管是指通過民主理財小組對各項開支進(jìn)行審核，堅持財務(wù)、政務(wù)公開，把好收支質(zhì)量關(guān)。社會監(jiān)管則是由社會中介機(jī)構(gòu)及外部審計機(jī)構(gòu)參與的監(jiān)管，主要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對各級領(lǐng)導(dǎo)部門、職能部門、集體經(jīng)濟(jì)組織的賬務(wù)記錄、財務(wù)預(yù)決算和內(nèi)部控制等進(jìn)行審計監(jiān)督，確保賬簿記錄和會計核算的真實性和合法性。最后，農(nóng)村經(jīng)管部門要按村制定責(zé)任目標(biāo)，按目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格考核，責(zé)權(quán)利相結(jié)合，對財務(wù)支出、債權(quán)債務(wù)控制好的村要給予獎勵，鼓勵增收減債；對財務(wù)控制不力、違規(guī)違紀(jì)造成的債務(wù)，本著“誰增加，誰負(fù)責(zé)”的原則處理；對涉嫌經(jīng)濟(jì)腐敗造成的債務(wù)，還要追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。
四、完善財政分配體制，加大轉(zhuǎn)移支付力度，緩解農(nóng)村資金供需矛盾
村級債務(wù)形成的主要原因是，用于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展以及墊交稅費等舉債較多。免征農(nóng)業(yè)稅后，一方面，堵住了集資、濫收費還債和借新債還舊債的口子，而另一方面，也使農(nóng)村資金缺口擴(kuò)大，無力清償舊欠。因此，必須根據(jù)新的情況，完善財政分配體制，由國家財政加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度；對農(nóng)村九年義務(wù)教育、計劃生育等公益事業(yè)，應(yīng)按財權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則，區(qū)別不同情況周密測算后，由中央、省、地（市）、縣各級財政通過轉(zhuǎn)移支付的方式予以解決，不留缺口。對墊交的稅費，可以通過發(fā)展農(nóng)村金融市場等進(jìn)行解決。這樣，一方面可以確保村級組織的正常運轉(zhuǎn)；另一方面，也使負(fù)債農(nóng)戶和農(nóng)村集體企業(yè)得以休養(yǎng)生息，逐步增加積累，償還舊欠。
五、發(fā)展農(nóng)村金融，拓寬借貸市場
市場經(jīng)濟(jì)初期的趨利傾向，使得農(nóng)村信貸資金供需愈加緊張，尤其是農(nóng)業(yè)政策性銀行，更加缺少對農(nóng)業(yè)的政策性支持。于是，各種不規(guī)范的民間金融組織乘虛而入，進(jìn)入農(nóng)村金融領(lǐng)域，使農(nóng)民融資成本愈高，債務(wù)負(fù)擔(dān)愈重。據(jù)調(diào)查，稅費改革前有些地方的農(nóng)村信用社虧損面達(dá)99%，甚至有75%～80%的農(nóng)民從未與信用社打過交道。所以我國農(nóng)村近幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，農(nóng)民收入提不高，負(fù)擔(dān)過重與農(nóng)村金融發(fā)展遲緩關(guān)系很大。由此可見，必須加大農(nóng)村金融體制改革力度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的體制創(chuàng)新，疏通農(nóng)村正常融資渠道。其次，通過金融體制改革，不斷提高農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)信貸在融資中的比重，使農(nóng)村金融組織真正成為農(nóng)民融資的主渠道，減少農(nóng)民融資成本。再次，制定相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范金融市場，既要給資金雄厚的能人在一定范圍內(nèi)集資興辦實業(yè)的空間，又要防止民間高息借貸的滋生蔓延。最后，通過金融體制創(chuàng)新和市場培育，向農(nóng)村提供開放式、多元化的金融服務(wù)。還可以在目前優(yōu)先發(fā)展貨幣市場，拓寬農(nóng)村金融市場，不僅能較快滿足農(nóng)民的融資需求，同時也可以降低金融風(fēng)險。此外，根據(jù)農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險及農(nóng)民的低經(jīng)濟(jì)承受力等特點，應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村保險業(yè)務(wù)，一方面可由保險公司、保險合作社以及銀行等金融機(jī)構(gòu)的營業(yè)網(wǎng)點開展農(nóng)村保險業(yè)務(wù)；另一方面，中央和地方政府可以在政策、資金方面給予一定支持，從而有效化解和分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險。
六、因地制宜發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加積累
發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，廣培財源，努力實現(xiàn)增產(chǎn)增收，增加積累，才是解決村級債務(wù)的根本途徑。首先要徹底轉(zhuǎn)變觀念，解放思想，推行產(chǎn)權(quán)制度改革。其次，要立足本地優(yōu)勢，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極探索集體經(jīng)濟(jì)的多種實現(xiàn)形式，多渠道、多途徑聚集財富，增加償債能力。第三，根據(jù)市場調(diào)查和預(yù)測，客觀地做出農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，將農(nóng)村發(fā)展的眼前利益和長遠(yuǎn)利益相結(jié)合；同時，還要講求成本效益，用較少的資金投入到見效快的項目，發(fā)揮資金的使用效益。要注意發(fā)展生產(chǎn)周期長、效益規(guī)模大且穩(wěn)定的投資項目，避免盲目投資，增加后期負(fù)擔(dān)。第四，采取租賃、轉(zhuǎn)讓、出售、參股入股等形式盤活資產(chǎn)存量，發(fā)揮最大效益。同時，加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，在保值基礎(chǔ)上實現(xiàn)最大增值。第五，制定優(yōu)惠政策扶持培育農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)辦的各種經(jīng)營實體。強(qiáng)化對龍頭企業(yè)和專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的扶持，建立健全帶動引導(dǎo)農(nóng)戶生產(chǎn)發(fā)展的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，在優(yōu)質(zhì)糧油、畜牧等重點產(chǎn)業(yè)中，不斷開發(fā)精深加工業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品綜合加工率和農(nóng)產(chǎn)品附加值。第六，不斷增強(qiáng)村級服務(wù)功能，真正發(fā)揮村級自治組織在市場與農(nóng)戶間的銜接和紐帶作用，努力增加村級集體經(jīng)濟(jì)收入和農(nóng)民就業(yè)門路，增加償債能力。第七，建立農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，發(fā)揮科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用，以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入為重心。第八，充分認(rèn)識智力資產(chǎn)和信息在農(nóng)村生產(chǎn)、經(jīng)營和管理中的重要作用，將引進(jìn)和培養(yǎng)相結(jié)合，通過引進(jìn)和培養(yǎng)高素質(zhì)綜合人才，提高企業(yè)經(jīng)營和管理水平。要重視農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人隊伍的建設(shè)和培養(yǎng)，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)，疏通致富信息和銷售信息傳播渠道，形成農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷鏈條，搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。
作者單位：廣東仲愷農(nóng)業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)管學(xué)院、省農(nóng)業(yè)廳、省農(nóng)業(yè)展覽館
