摘 要：完善的社會保障法律制度是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的前提和保證，而作為社會保障法律制度重要組成部分的農(nóng)村社會保障法律制度尚不健全，給農(nóng)村的社會保障帶來一系列的問題，因此，健全我國農(nóng)村社會保障法律制度具有重大的意義。

　　關(guān)鍵詞：社會保障權(quán) 農(nóng)村社會保障法 立法

　　社會保障法是指根據(jù)社會政策制定的，幫助公民克服生存風(fēng)險(xiǎn)、扶助弱勢群體生活安全或促進(jìn)大眾福利的立法�！吨腥A人民共和國憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利�！秉h的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》規(guī)定：農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國家救濟(jì)相結(jié)合，有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，以及建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、實(shí)行對貧困農(nóng)民的醫(yī)療救助的方針。確定了農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)基本價(jià)值取向。我國憲法已經(jīng)確立了農(nóng)村社會保障的法律地位，目前農(nóng)村人口占我國總?cè)丝?0%以上，但長期以來農(nóng)村社會保障始終處于中國社會保障體系的邊緣，有相當(dāng)?shù)纳鐣�保障的�?nèi)容將整個農(nóng)村人口排擠在體制以外。因此，完善農(nóng)村社會保障的法律制度已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

　　一、 完善我國農(nóng)村社會保障法律制度的必要性

　　1.完善農(nóng)村社會保障法律制度是現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障發(fā)展水平的需要。現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障發(fā)展水平偏低，使得加快農(nóng)村社會保障法制建設(shè)成為必然要求：第一，我國農(nóng)村社會保障水平明顯低于城市。這是由于長期的歷史原因，也是由于城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)社會化程度、就業(yè)、社會分配、收入消費(fèi)結(jié)構(gòu)等方面存在明顯的差別，因而城市和農(nóng)村的社會保障不宜采取統(tǒng)一的模式，但城市和農(nóng)村的社會保障同樣都需要發(fā)展。第二，現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是以個人交納為主，集體補(bǔ)助不到位，國家在農(nóng)村的政策扶持力度太小，使得在缺乏法律的強(qiáng)制性規(guī)定下，僅靠政策難以使社會保險(xiǎn)在農(nóng)村的覆蓋面擴(kuò)大。第三，農(nóng)民覺得“保險(xiǎn)無保障”，不能解決基本生存問題，缺乏參保積極性。例如：按民政部的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)領(lǐng)取表》計(jì)算，每月交2元，交費(fèi)10年后每月可領(lǐng)4.7元，15年后每月方可領(lǐng)取9.9元。

　　2.完善農(nóng)村社會保障法律制度是新時(shí)期農(nóng)民生產(chǎn)、生活保障的需要。在計(jì)劃體制下的農(nóng)村以集體保障為主體，家庭保障和國家救濟(jì)為補(bǔ)充，隨著農(nóng)村市場改革深入，迫切需要建立一個適合我國國情的，根據(jù)立法享受的，由社會提供必要物質(zhì)幫助的農(nóng)村社會保障制度。首先，現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障逐漸瓦解；工業(yè)化與城市化使很多農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)到第二、三產(chǎn)業(yè)，往往沒時(shí)間照顧家庭；生育觀念的轉(zhuǎn)變使家庭規(guī)模逐漸縮小，傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭保障功能弱化。其次，土地保障功能降低，農(nóng)業(yè)的收益小，在遇到自然災(zāi)害和年老、疾病時(shí)無法保障基本生活。特別是對于被征地農(nóng)民，除了土地補(bǔ)償、安置費(fèi)外，其就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障也需要獲得法律保障。再次，社區(qū)保障受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制。社區(qū)保障適用于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚的社區(qū)，其實(shí)施范圍比較窄。雖然現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障、土地保障、社區(qū)保障在農(nóng)村社會保障法律制度不健全的情況下仍然發(fā)揮主導(dǎo)的作用，但從長遠(yuǎn)規(guī)劃來說社會保障是市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的必然要求，而健全的農(nóng)村社會保障法律制度又為農(nóng)村社會保障實(shí)施提供法律保證。

　　3.完善農(nóng)村社會保障法律制度是實(shí)現(xiàn)社會保障權(quán)，維護(hù)人權(quán)的需要。社會保障權(quán)是公民的一項(xiàng)重要的人權(quán)。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議，把“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”以及“國家尊重和保障人權(quán)”寫入了憲法。我國于1997年10月27日簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》，承認(rèn)人人有權(quán)享受社會保障。要實(shí)現(xiàn)占中國絕大多數(shù)人口的農(nóng)民的社會保障權(quán)必須盡快建立起完善的農(nóng)村社會保障法律體系。

　　二、我國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障法律制度的不足

　　1.立法層次低，法律體系不健全。社會保障法是一個獨(dú)立的法律部門，其效力僅低于憲法，由全國人民代表大會制定的《社會保障法》仍處于起草階段。國務(wù)院及相關(guān)部委頒布的行政法規(guī)和部門規(guī)章大多以“規(guī)定”、“試行”、“暫行”、“決定”、“意見”、“通知”的形式出現(xiàn)，農(nóng)村社會保障的相關(guān)內(nèi)容，主要散見于政策文件、部門規(guī)章、相關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)布的通知、命令等等。如民政部出臺的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)方案》、《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》、《關(guān)于進(jìn)一步做好社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見》；勞動與社會保障部辦公廳頒發(fā)的《2002年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作安排》等，立法層次偏低。各地分散的地方立法使社會保障制度難以統(tǒng)一，它帶來的結(jié)果將是社會保障立法嚴(yán)重缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。關(guān)于農(nóng)村社會保障的立法在許多方面仍屬空白。目前還沒有一部基本法來規(guī)范農(nóng)村社會保障法律制度，僅有1994年由國務(wù)院頒布，2007年3月由民政部等相關(guān)部門修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》一部較高層次的行政法規(guī)，其他方面均缺乏法律的規(guī)定。民法、刑法、勞動法等部門法中缺少相應(yīng)的配合，現(xiàn)有的零散頒布的各種條例、規(guī)定、通知和規(guī)定，相互之間缺少必要的銜接，不能形成配套法律體系，使農(nóng)村社會保障法律體系不健全。

　　2.現(xiàn)行社會保障法規(guī)、規(guī)章適用范圍窄。從各種有關(guān)社會保障行政法規(guī)、規(guī)章的適用范圍來看，其適用對象主要為城鎮(zhèn)的各種企業(yè)。如1999年1月國務(wù)院259號令《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的征繳范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工�；�本醫(yī)療保險(xiǎn)征繳范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，國家機(jī)關(guān)及其工作人員，事業(yè)單位及其職工，民辦非企業(yè)單位及其職工，社會團(tuán)體及其專職人員。失業(yè)保險(xiǎn)的征繳范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，事業(yè)單位及其職工。廣大農(nóng)村未被納入社會保障的范圍。

　　3.實(shí)施機(jī)制弱、缺乏法律責(zé)任機(jī)制�，F(xiàn)行社會保障法規(guī)中缺乏法律制裁措施，目前最為突出的是對擠占、挪用、截留社會保險(xiǎn)基金的行為得不到及時(shí)的懲治。我國刑法缺乏對這些行為規(guī)定為犯罪進(jìn)行懲治的條款。一些地方政府利用掌管農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的便利條件而擠占、挪用和揮霍的情況時(shí)有發(fā)生，有的將社會保障基金借給企業(yè)周轉(zhuǎn)使用，有的用來搞投資、炒股票，更有甚者利用職權(quán)貪污、揮霍，致使農(nóng)民的“保命錢”大量流失，一些地方將農(nóng)�；�金違規(guī)存入地方商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社或者非銀行金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)有的因經(jīng)營不善虧損破產(chǎn)，致使存入的農(nóng)�；�金無法取出造成損失，形成支付危機(jī)。

　　4.缺乏法治環(huán)境，維權(quán)意識差。在農(nóng)村特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，缺乏法治宣傳與教育，農(nóng)民缺乏法律知識，利用法律手段維護(hù)自身權(quán)益的意識不強(qiáng)。法治意識淡薄，辦事靠經(jīng)驗(yàn)、憑感覺。長期以來，形成了政策盲區(qū)，維權(quán)弱勢。如：有的企業(yè)通過召開職工（或股東）大會，拒絕參加社會保險(xiǎn)。2004年12月1日頒布實(shí)施《勞動保障監(jiān)察條例》，加大了勞動和社會保障執(zhí)法力度，在各地成立了專門的勞動保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)，使社會保障“執(zhí)法形象”得到改善。加強(qiáng)覆蓋農(nóng)村的勞動保障監(jiān)察員隊(duì)伍的建設(shè)和執(zhí)法環(huán)境建設(shè)，提高農(nóng)民維權(quán)意識，是改善農(nóng)村社會保障執(zhí)法環(huán)境的重要途徑。

　　三、完善農(nóng)村社會保障法律制度的建議

　　1.建立多層次的農(nóng)村社會保障法律體系。首先，建議正在起草的《社會保障法》將農(nóng)村的社會保障放在與城市同等重要的位置，有了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障基本法才可以將農(nóng)村社會保障制度的運(yùn)行納入統(tǒng)一的法制軌道。然后在社會保障基本法律的基礎(chǔ)上，進(jìn)行急需的《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)》、《農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)》的立法工作。以及農(nóng)村社會救助；農(nóng)村社會福利；農(nóng)村軍人及軍屬優(yōu)撫等單行法規(guī)、規(guī)章的制定。其次，建議在修改社會保障相關(guān)法律時(shí)，將能夠適用農(nóng)村的內(nèi)容包括進(jìn)去。將其中歧視、排除農(nóng)村和農(nóng)民社會保障的內(nèi)容加以刪除、把農(nóng)村和農(nóng)民納入社會保障法律、法規(guī)的覆蓋范圍，如修改《勞動法》時(shí)，適用對象包括農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營主體。在此基礎(chǔ)上逐步制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律、法規(guī)。

　　2.強(qiáng)化解決農(nóng)村社會保障的司法機(jī)制。建議在人民法院設(shè)立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障爭議案件，在條件成熟后，可借鑒國外普遍實(shí)行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院。既可以增加人民法院的辦案效率，又可以更好的保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。我國農(nóng)村長期以國家救濟(jì)和農(nóng)民互助為主體的社會保障制度，農(nóng)民的權(quán)利意識淡弱，更缺乏法律知識，由于權(quán)利主體的強(qiáng)勢地位，難以投入大量的時(shí)間、精力和昂貴的訴訟費(fèi)用，因此，還可在農(nóng)村建立專門的社會保障爭議仲裁和調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)，既節(jié)約司法成本又可以省去農(nóng)民的訟累和訴訟費(fèi)用。另外，要加強(qiáng)對農(nóng)民解決糾紛的法律援助和律師協(xié)助。目前律師主要集中在城市、特別是大城市中，而占我國人口大多數(shù)的農(nóng)民難以得到律師的幫助。訴訟費(fèi)用的高昂也使困難農(nóng)民望而卻步，法律援助的實(shí)施可以有效地解決以上難題。

　　3.與其他法律部門的立法內(nèi)容銜接。為保證社會保障法律規(guī)范的有效實(shí)施。建議在修訂《中華人民共和國刑法》時(shí)增加對挪用、擠占社會保險(xiǎn)基金的行為情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的制裁措施；必須通過立法解決社會保險(xiǎn)費(fèi)的收繳問題，加大強(qiáng)制收繳社會保險(xiǎn)費(fèi)的力度，對欠繳、拒繳社會保險(xiǎn)費(fèi)的，建議在正在起草中的《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定追究相應(yīng)的法律責(zé)任；在民法中增加對于企事業(yè)單位拒不為員工支付社會保險(xiǎn)金的，致使員工的社會保障權(quán)益受到侵害的，該員工可通過提起侵權(quán)之訴尋求救濟(jì)。2007年10月1日開始實(shí)施的《物權(quán)法》第一百五十一條規(guī)定：集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。而我國現(xiàn)行《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)中沒有包括社會保障費(fèi)用。因此，建議失地農(nóng)民的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療所繳納的社會保險(xiǎn)費(fèi)從征地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)和政府土地出讓金中安排，計(jì)入征地成本，由用地單位或當(dāng)?shù)卣�府交付�?/p>

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　　作者：李慧娟 來源：《經(jīng)濟(jì)師》 2007年第12期