摘　要：農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)勢(shì)在必行。在有限條件下政府除承擔(dān)常規(guī)責(zé)任外，鑒于我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、農(nóng)村人口眾多加之地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，還必須科學(xué)、合理地承擔(dān)制度建設(shè)中的非常責(zé)任，即轉(zhuǎn)制成本、利益協(xié)調(diào)、組織引導(dǎo)的責(zé)任，才能保證制度建設(shè)的順利開(kāi)展及健康、持續(xù)運(yùn)行。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障；政府責(zé)任；非常責(zé)任

　　一、問(wèn)題的提出

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題日益突出。一方面，上世紀(jì)70年代推行的人口計(jì)劃生育政策成效顯著，也導(dǎo)致了當(dāng)今及未來(lái)的中國(guó)面臨巨大的人口老齡化壓力，而且我國(guó)農(nóng)村老齡化程度比城市更嚴(yán)重。由龐大的農(nóng)村老齡人口構(gòu)成的養(yǎng)老問(wèn)題將是中國(guó)未來(lái)最棘手的社會(huì)問(wèn)題之一。另一方面，20世紀(jì)80年代以前維系農(nóng)村養(yǎng)老的家庭養(yǎng)老模式隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、家庭結(jié)構(gòu)變遷、人口流動(dòng)及養(yǎng)老觀念變遷等，其保障功能日漸退化，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的需求日益緊迫。

　　同時(shí)，我國(guó)建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度各方面的條件并不完善。如我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)整體水平不高導(dǎo)致農(nóng)民繳費(fèi)能力有限，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，個(gè)別地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其落后，制度主體———農(nóng)民的觀念跟不上，這些極大地制約了我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)。雖然我國(guó)于1991年6月正式制定并頒布了《縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，但這一制度由于種種原因最終于2001年被叫停。之后農(nóng)村養(yǎng)老保障制度一直處于探索中，中央及相關(guān)部委相繼出臺(tái)文件、法規(guī)表示了對(duì)這一制度的重視，但統(tǒng)一的、全國(guó)性的制度至今尚未出臺(tái)。

　　筆者認(rèn)為，建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度首先要明確政府責(zé)任。目前情況下制度建設(shè)資源有限，作為公共利益代表者的政府不僅要承擔(dān)常規(guī)責(zé)任，而且要承擔(dān)“非�！必�(zé)任，才能保證制度建設(shè)的順利開(kāi)展及以后的可持續(xù)發(fā)展。本文擬從政府承擔(dān)非常責(zé)任的視角對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)中政府承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行探討，以期對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)有所裨益。

　　二、有限條件下之非常責(zé)任分析

　　綜觀各國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展實(shí)踐，政府主導(dǎo)是一重要規(guī)則。政府除了具有社會(huì)保障的制度設(shè)計(jì)、財(cái)政投入、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等常規(guī)責(zé)任外，在不同國(guó)家特定時(shí)期政府還承擔(dān)著“非常”責(zé)任，如德國(guó)統(tǒng)一后，由國(guó)家負(fù)擔(dān)一筆資金，在東部地區(qū)建立了與西部地區(qū)接軌的社會(huì)保險(xiǎn)制度，由國(guó)家來(lái)解決發(fā)展不平衡的地區(qū)之間的社會(huì)保障問(wèn)題并承擔(dān)一定成本。特殊時(shí)期的“非�！必�(zé)任是政府進(jìn)行社會(huì)管理的必要措施和手段。目前我國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老保障建設(shè)就處于一個(gè)特殊時(shí)期，這決定了政府除了承擔(dān)一般責(zé)任外， 必須承擔(dān)與時(shí)代背景相對(duì)應(yīng)的特殊責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)制度的運(yùn)行及更高層次上的社會(huì)意義。

　�。ㄒ唬┏袚�(dān)更多的財(cái)政責(zé)任，即轉(zhuǎn)軌成本，以扶持制度建設(shè)步入正軌

　　一般認(rèn)為制度化養(yǎng)老保障的出現(xiàn)是由于工業(yè)發(fā)展到一定階段，社會(huì)生產(chǎn)生活方式商品化，個(gè)人無(wú)法也無(wú)力抵御長(zhǎng)達(dá)一生的時(shí)間中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，養(yǎng)老問(wèn)題成為普遍性的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，國(guó)家為社會(huì)大眾提供的一種準(zhǔn)公共物品。關(guān)于建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)條件，不同的學(xué)者有不同的看法。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋于農(nóng)民，都是處在該國(guó)工業(yè)化、市場(chǎng)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過(guò)渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時(shí)期。這時(shí)，國(guó)家綜合實(shí)力增強(qiáng)，農(nóng)民收入大大提高，農(nóng)民人口相對(duì)一國(guó)人口總數(shù)已不占絕對(duì)多數(shù)。[1]就我國(guó)情況來(lái)說(shuō)，我國(guó)在2001年時(shí)人均GDP已經(jīng)超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均水平，但就我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)而言，大部分地區(qū)處于分散的粗放經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，且農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比例一直比較高，從2001年到2005年，我國(guó)農(nóng)業(yè)就業(yè)人員比例平均為48.16%，農(nóng)業(yè)在GDP中的比重2001到2005平均為13.8%，農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)率偏低，從2001年到2005年平均為5.36%.① 我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體落后的情況使得我國(guó)建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度過(guò)程中面臨困難，需要政府承擔(dān)更多的責(zé)任。

　　我國(guó)“未富先老”，為我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的解決增加了難度。在正常情況下，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在制度運(yùn)行過(guò)程中努力追求自我平衡和自我發(fā)展，政府承擔(dān)的責(zé)任限制在一個(gè)適度的范圍內(nèi)即可。在我國(guó)這種非常狀態(tài)下，則需政府更多的強(qiáng)勢(shì)介入，需要政府提供更多的公共資源補(bǔ)充，否則制度建設(shè)很難開(kāi)展，即使勉強(qiáng)開(kāi)展了也不能持續(xù)發(fā)展下去。在“我國(guó)解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的戰(zhàn)略機(jī)遇期，前進(jìn)則一舉多得，不進(jìn)則退，且日后制度建設(shè)的成本會(huì)成倍增加，甚至?xí)�因此而阻礙國(guó)家既定戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”[2]這意味著政府要在制度建立初期乃至更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)承擔(dān)更多的財(cái)政養(yǎng)老責(zé)任。我們可以將這部分財(cái)政責(zé)任稱為“轉(zhuǎn)軌和諧成本”，即在由非正式的家庭保障向正式的制度保障轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，為保障社會(huì)穩(wěn)定和諧，政府應(yīng)承擔(dān)的代價(jià)或責(zé)任。這部分責(zé)任包括為60歲以上無(wú)積累的老人提供保障的責(zé)任，為貧困人口，尤其是中、西部地區(qū)的貧困人口提供減免部分或全部養(yǎng)老保險(xiǎn)金的責(zé)任等。

　　世界銀行發(fā)布的《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》指出“政府的首要任務(wù)是讓人們擁有基本權(quán)利，包括建立法治，維護(hù)公正的政策環(huán)境，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，提供基本的社會(huì)服務(wù)和建設(shè)設(shè)施，保護(hù)弱勢(shì)群體等”[3].近年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)不景氣，我國(guó)農(nóng)村老年人因老返貧的現(xiàn)象比較普遍，已經(jīng)給農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)一些不和諧的因素，這部分人是目前中國(guó)農(nóng)村最大的弱勢(shì)群體。保障這一群體的基本生存權(quán)利是政府義不容辭的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)落后不是制約農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的關(guān)鍵因素，正如楊燕綏教授等人指出那樣“解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題的關(guān)鍵不是資金，更重要的是解放思想和體制創(chuàng)新”[4]，如果制度設(shè)計(jì)合理，責(zé)任界定明確會(huì)大大降低制度成本。政府作為社會(huì)管理者和公共資源分配者應(yīng)該努力承擔(dān)這一責(zé)任。我們應(yīng)該看到，建立這一制度對(duì)我國(guó)目前、未來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展利大于弊，有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，建設(shè)和諧社會(huì)，促進(jìn)我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展上一個(gè)新臺(tái)階。

　�。ǘ�）充分發(fā)揮宏觀調(diào)控和利益協(xié)調(diào)功能，縮小地區(qū)差異，為制度可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

　　我國(guó)人口眾多，地域遼闊，區(qū)域之間，特別是農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡呈擴(kuò)大趨勢(shì)，東、中、西部地區(qū)之間，不同省份之間農(nóng)民生活水平差異懸殊。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，如東部沿海及中部某些地區(qū)，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度條件完全具備，而對(duì)于西部某些地區(qū)來(lái)說(shuō)，直接建立個(gè)人繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度則有困難。這就決定了現(xiàn)階段政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)過(guò)程中不能搞“一刀切”，而是要根據(jù)各地不同的養(yǎng)老需求，同時(shí)考慮不同人群的實(shí)際需要建立多層次分類別的養(yǎng)老保障制度，待時(shí)機(jī)成熟，實(shí)現(xiàn)制度的統(tǒng)一。

　　為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，在現(xiàn)階段有必要充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控和國(guó)民收入再分配功能。政府不僅要在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)過(guò)程中，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控功能，對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)適當(dāng)給予政策、財(cái)政支持，盡量擴(kuò)大統(tǒng)籌層次，扶持制度建設(shè)步入正軌；同時(shí)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)政策導(dǎo)向作用引導(dǎo)資金流向，通過(guò)擴(kuò)大就業(yè)等使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和養(yǎng)老保障建設(shè)出一份力。

　�。ㄈ�）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的組織引導(dǎo)，為農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)有利的“人和”環(huán)境。

　　農(nóng)民渴望政府為他們解決養(yǎng)老問(wèn)題，但由于生活環(huán)境的封閉保守，加之長(zhǎng)久以來(lái)形成的慣性思維，絕大多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老觀念還停留在“養(yǎng)兒防老”層次，而對(duì)于養(yǎng)老保障制度，一般都采取依賴觀望的態(tài)度。因此在農(nóng)村建設(shè)養(yǎng)老保障制度的過(guò)程中，政府要加強(qiáng)對(duì)制度的宣傳及對(duì)農(nóng)民的引導(dǎo)。首先實(shí)行教育引導(dǎo)與示范引帶相結(jié)合，解放思想與解決實(shí)際問(wèn)題相結(jié)合，增強(qiáng)感召力。農(nóng)民最重實(shí)際，“眼見(jiàn)為實(shí)，耳聽(tīng)為虛”至今仍是很多人奉守的信條。在制度實(shí)施過(guò)程中一方面加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)村制度化養(yǎng)老保障基本常識(shí)的宣傳，另一方面要確實(shí)讓農(nóng)民看到政府為農(nóng)民解決養(yǎng)老問(wèn)題的決心。只有農(nóng)民真正理解和接受了制度，他們才會(huì)積極擁護(hù)制度，才能減少制度運(yùn)行阻力，降低制度運(yùn)行成本，保證制度高效運(yùn)行。

　　政府在組織引導(dǎo)群眾方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，把農(nóng)村基層組織作為對(duì)農(nóng)民進(jìn)行組織引導(dǎo)的重要載體。農(nóng)村基層組織是農(nóng)民自己的組織，在整合人力資源與物質(zhì)資源方面具有巨大的優(yōu)勢(shì)。在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)過(guò)程中，充分發(fā)揮基層組織的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性，有效整合各種養(yǎng)老資源，為制度建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)天時(shí)、地利、人和的良好氛圍。群眾的力量是偉大的，我國(guó)20世紀(jì)50年代的合作醫(yī)療制度同樣是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為落后的農(nóng)村進(jìn)行的，卻取得了舉世矚目的偉大成就，被世界衛(wèi)生組織譽(yù)為“世界奇跡”，其成功的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是得到了廣大群眾的積極響應(yīng)，這為我們今天建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度提供了重大的借鑒意義。

　　三、有限條件下建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)實(shí)路徑

　�。ㄒ唬┳プ　叭丝诩t利”① 的機(jī)遇，盡快建立或完善制度

　　曾毅指出：“我國(guó)在2005—2030年期間，少兒撫養(yǎng)比繼續(xù)下降，老年撫養(yǎng)比雖然不斷上升，但仍然顯著低于少兒撫養(yǎng)比，總撫養(yǎng)比先降后升至2030年時(shí)與2000年基本持平，2030年的加權(quán)總撫養(yǎng)比比2000年增高19.1%.我國(guó)在2025—2030年以前勞動(dòng)力資源十分豐富，即中國(guó)目前以及今后20年左右處于‘人口紅利’黃金時(shí)期。”[5]我們應(yīng)該抓住這一機(jī)遇，為應(yīng)對(duì)2025年后人口老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)作好準(zhǔn)備。加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國(guó)大多數(shù)地區(qū)普及；對(duì)于實(shí)在無(wú)條件建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)要加大扶貧力度，同時(shí)完善農(nóng)村最低生活保障制度和社會(huì)救濟(jì)制度。

　�。ǘ�）通過(guò)人口城市化轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，減少農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度壓力。

　　一般來(lái)說(shuō)，城市化總是與整個(gè)現(xiàn)代化相伴隨的。但我國(guó)城市化發(fā)展緩慢，明顯落后于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。從理論上來(lái)講，20世紀(jì)50—80年代末的外延型工業(yè)化階段即工業(yè)化以規(guī)模擴(kuò)張方式進(jìn)行階段是最有利于城市化的時(shí)期，但當(dāng)時(shí)由于我國(guó)實(shí)行抑制城市化的政策，錯(cuò)過(guò)了良機(jī)。這一方面導(dǎo)致了農(nóng)村人多地少，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制，另一方面導(dǎo)致中國(guó)獨(dú)有的“農(nóng)民工”現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代以后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)越來(lái)越依靠技術(shù)進(jìn)步，技術(shù)排擠勞動(dòng)力的現(xiàn)象普遍發(fā)生，此時(shí)進(jìn)行城市化的條件已經(jīng)不如前一個(gè)階段有利了�？紤]到未來(lái)，今天又可能是我國(guó)進(jìn)行城市化的最好契機(jī)，因?yàn)榧夹g(shù)越進(jìn)步靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力從而推動(dòng)城市化的可能性越來(lái)越小。由于我國(guó)戶籍制度限制，50%以上的勞動(dòng)力在從事工業(yè)、服務(wù)業(yè)，而城市人口在總?cè)丝谥械谋戎貐s只有30%多，[6]可見(jiàn)，我國(guó)城市化仍有一定空間，適當(dāng)放寬戶籍制度，允許有能力、有技術(shù)的農(nóng)村勞動(dòng)力在城市落戶，這樣一方面可以降低我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的制度壓力，另一方面可以為提高土地收益創(chuàng)造條件。

　�。ㄈ�）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，“激活”土地保障的功能。

　　農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)之本，任何時(shí)候13億人口的吃飯問(wèn)題都不能輕視。作為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的外部條件，完善土地流轉(zhuǎn)制度，使土地實(shí)現(xiàn)適當(dāng)規(guī)模的集中，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率，增加農(nóng)民收入，農(nóng)民參保能力得到提高，從而也是在一定意義上“激活”了土地的保障功能。

　　我們強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村建立制度化的養(yǎng)老保障的原因之一就在于它能激發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的活力。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度可以為農(nóng)民解決養(yǎng)老的后顧之憂，使他們不再緊緊抓住產(chǎn)出并不豐富的“土地保障”，而是根據(jù)自己的特長(zhǎng)尋找合適的工作，一方面可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力的自由轉(zhuǎn)移，另一方面實(shí)現(xiàn)土地的適當(dāng)集中，從而提高耕地使用效率，二者反過(guò)來(lái)又可以鞏固農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。

　　四、結(jié)論

　　農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)勢(shì)在必行，鄭功成教授曾指出“重視構(gòu)筑覆蓋全體國(guó)民的社會(huì)保護(hù)網(wǎng)，這個(gè)制度或保護(hù)網(wǎng)在現(xiàn)階段可以是低水平的，多層次的或者是多元化的，但不能有漏洞”。[7]經(jīng)濟(jì)因素不應(yīng)成為制約我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的關(guān)鍵因素。在有限條件下，強(qiáng)調(diào)政府承擔(dān)必要的“非常”責(zé)任，抓住有利時(shí)機(jī)，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，是我們?cè)谵r(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)過(guò)程中的明智選擇。

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