多年來(lái)，預(yù)算外資金宏觀失控和急劇膨脹，存在著諸多嚴(yán)重問(wèn)題，已不僅是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。建立健全預(yù)算外資金管理的法律、法規(guī)體系，規(guī)范管理，使其更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的發(fā)展要求，是近幾年財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中探討、研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是當(dāng)前財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。如何正確認(rèn)識(shí)預(yù)算外資金規(guī)模、總量及發(fā)展態(tài)勢(shì)，如何明晰界定預(yù)算外資金的性質(zhì)、范圍，從而建立健全運(yùn)作機(jī)制，規(guī)范管理，是各級(jí)政府及財(cái)政部門(mén)必須解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如果說(shuō)建立分稅制財(cái)政體制主要是解決中央與地方分配中的“塊塊”問(wèn)題，那么，預(yù)算外資金的規(guī)范化管理，則主要是解決政府各部門(mén)利益分配中的“條條”問(wèn)題，重新調(diào)整各部門(mén)之間既得利益分配格局。本文側(cè)重從分析預(yù)算外資金狀況、問(wèn)題，深化改革等方面加以闡述。

　　一、我國(guó)預(yù)算外資金的發(fā)展情況及現(xiàn)狀分析（一）預(yù)算外資金的發(fā)展情況建國(guó)初期，國(guó)家實(shí)行高度集中的財(cái)政管理體制。當(dāng)時(shí)為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，解決某種特殊的、專(zhuān)門(mén)的需要資金，將少量項(xiàng)目和收入置于預(yù)算外管理。從建國(guó)初期到1978年的幾十年中，預(yù)算外資金的規(guī)模隨著財(cái)政管理體制的變化時(shí)大時(shí)小，但與預(yù)算內(nèi)財(cái)力相比，一直處于補(bǔ)充地位。到1952年預(yù)算外資金僅限于機(jī)關(guān)生產(chǎn)收入、鄉(xiāng)自籌資金、工商稅附加、房地產(chǎn)稅附加、公用事業(yè)附加、農(nóng)業(yè)稅附加，預(yù)算外資金13.62億元，相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)資金的7.8%.“文革”期間，企事業(yè)單位下放很多，財(cái)權(quán)也相對(duì)下放，預(yù)算外資金的規(guī)模又逐步擴(kuò)大。到1976年國(guó)家預(yù)算外資金達(dá)到了275.32億元，相當(dāng)于當(dāng)年國(guó)家預(yù)算資金的35.5%.但“文革”時(shí)期，各項(xiàng)財(cái)經(jīng)制度遭到破壞，財(cái)政管理工作相當(dāng)混亂，擅自設(shè)立預(yù)算外資金項(xiàng)目，亂收費(fèi)，亂攤派，劃預(yù)算內(nèi)為預(yù)算外的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，也擴(kuò)大了預(yù)算外資金的規(guī)模。

　　1978年以后，我國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放的新時(shí)期，在財(cái)政管理體制改革方面，推行以“放權(quán)讓利”為主要特征的體制改革，改進(jìn)了預(yù)算管理體制，調(diào)整了中央與地方財(cái)力、財(cái)權(quán)的劃分，又進(jìn)而在利稅分流框架的基礎(chǔ)上進(jìn)行了第一步、第二步利改稅改革，推行了承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，初步確立了國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系，并改革了行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理制度等。預(yù)算外資金的數(shù)量迅速增加，規(guī)模迅速擴(kuò)大。1993年企業(yè)實(shí)行“兩則”和新的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度后，對(duì)原確定為企業(yè)預(yù)算外資金的部分，由企業(yè)自主支配使用，財(cái)政不再納入預(yù)算外資金的統(tǒng)計(jì)范圍。1993年全國(guó)預(yù)算外資金為1432.54億元，相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)資金的30%.1994年進(jìn)行了稅制改革和實(shí)行了“分稅制”，初步建立了中央與地方、國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系。在這種宏觀背景下，預(yù)算外資金呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)。按新的口徑計(jì)算，1994年的預(yù)算外資金相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)的36%，1995年為38.5%.地方預(yù)算外資金得到了更為迅猛的擴(kuò)張，行政事業(yè)單位的預(yù)算外資金更是急劇膨脹。1996年收費(fèi)、基金已占到了全部預(yù)算外資金的90%左右。該年屬于國(guó)家制度規(guī)定列入預(yù)算外資金管理的各項(xiàng)收費(fèi)、基金等達(dá)3395.75億元，比上年上升59%，相當(dāng)于同期稅收收入的49.14%.另外預(yù)算外資金和“三亂”的收費(fèi)，涉及部門(mén)地方利益，較難統(tǒng)計(jì)。

　�。ǘ�）預(yù)算外資金快速增長(zhǎng)的成因預(yù)算外資金的快速增長(zhǎng)，主要是地方政府收費(fèi)、基金的快速增長(zhǎng)。預(yù)算外資金與預(yù)算內(nèi)資金“并駕齊驅(qū)”，有的地方甚至超過(guò)了預(yù)算內(nèi)資金的規(guī)模。改革開(kāi)放以來(lái)，政府收費(fèi)、基金的快速膨脹，有其多種復(fù)雜因素，主要有以下幾個(gè)方面：

　　一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)資金的巨大需要。改革開(kāi)放以來(lái)，現(xiàn)代化建設(shè)面臨著巨大的財(cái)政資金需要壓力，在財(cái)政預(yù)算相當(dāng)困難、稅收手段乏力的情況下，政府收費(fèi)、基金就成為籌集政府收入的重要途徑和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)杠桿。地方在事權(quán)擴(kuò)張的同時(shí)，對(duì)收費(fèi)、集資、建立基金享有很大的自主權(quán)，在缺乏嚴(yán)格的制度規(guī)范和監(jiān)督管理的情況下，使政府收費(fèi)、基金改革中取得了快速的發(fā)展。二是政府收費(fèi)基金快速增長(zhǎng)的理論及政策根源。理論研究滯后，法規(guī)制度不健全，導(dǎo)致了政府收費(fèi)基金的快速增長(zhǎng)。1983年財(cái)政部首次頒布的《預(yù)算外資金管理試行辦法》，預(yù)算外資金被解釋為“部門(mén)所有、自收自支、自行管理”的一種財(cái)政性資金。政府部門(mén)在“只要用之得當(dāng)，便可取之合理”的思想指導(dǎo)下，以行政命令辦法，以非稅方法組織收入，致使地方運(yùn)用大量的行政手段轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)手段，出現(xiàn)了名目繁多的政府收費(fèi)、基金，導(dǎo)致了政府收費(fèi)、基金的過(guò)快增長(zhǎng)。三是行政體制改革滯后。政府與市場(chǎng)的分工界定不清晰，其突出表現(xiàn)是權(quán)力的資本化，導(dǎo)致權(quán)錢(qián)交易行為泛化；各級(jí)政府事權(quán)劃分不清，致使常出現(xiàn)上面辦事，下面掏錢(qián)的不規(guī)范行為；政府各部門(mén)之間職責(zé)交叉。這樣以來(lái)，在體制轉(zhuǎn)軌和政府職能轉(zhuǎn)換過(guò)程中，每次體制變動(dòng)都會(huì)衍生出一些靠政府收費(fèi)、基金“吃飯”的部門(mén)。行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和人員日益膨脹，預(yù)算內(nèi)財(cái)力無(wú)法滿(mǎn)足規(guī)模龐大的政府日益增長(zhǎng)的開(kāi)支需要，政府收費(fèi)就成了支撐政府運(yùn)轉(zhuǎn)的一種無(wú)奈的選擇。四是多頭財(cái)政，財(cái)權(quán)分割。改革開(kāi)放初期，國(guó)家實(shí)行了放權(quán)讓利的財(cái)政政策，但其后在執(zhí)行中監(jiān)督體系和制約機(jī)制不健全，缺乏必要的約束，放權(quán)失之過(guò)渡，地方政府和政府許多部門(mén)都擁有自身的財(cái)權(quán)和財(cái)力。這就使很困難的地方財(cái)政在地方?jīng)]有稅收和金融權(quán)力的情況下，只能從政府收費(fèi)、基金尋求出路。五是地方和部門(mén)、單位利益驅(qū)動(dòng)是預(yù)算外資金增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)原因。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各部門(mén)、單位有其自身獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，各地方也有本地區(qū)的獨(dú)立利益，分權(quán)式的改革，使他們憑借權(quán)力收取各項(xiàng)費(fèi)用，而且基本不受約束監(jiān)督，用以滿(mǎn)足自身的資金需要，又可以辦某些事業(yè)，用以顯示當(dāng)權(quán)者的政績(jī)，并可把其中的很大一部分轉(zhuǎn)為個(gè)人福利收入，為保住和擴(kuò)大既得利益，促使收費(fèi)越來(lái)越多，并衍生出“三亂”。

　　二、預(yù)算外資金管理運(yùn)作中存在的主要問(wèn)題及原因（一）越權(quán)設(shè)立政府收費(fèi)、集資、基金項(xiàng)目政府收費(fèi)、基金審批權(quán)限的有關(guān)規(guī)定在執(zhí)行中存在偏差，導(dǎo)致政出多門(mén)，多頭立項(xiàng)。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，1996年全國(guó)政府性收費(fèi)基金80%是越權(quán)設(shè)立的。一些地方和部門(mén)，從本地區(qū)、本部門(mén)利益出發(fā)，往往繞過(guò)中央審批基金的監(jiān)督管理，以“費(fèi)、資金、附加費(fèi)”名義開(kāi)征基金項(xiàng)目；更有甚者，違反國(guó)家規(guī)定，擅自設(shè)立收費(fèi)基金項(xiàng)目，巧立名目亂收費(fèi)，隨意攤派亂集資。據(jù)2001年全國(guó)治亂減負(fù)工作會(huì)議的資料，1997年7月至2000年12月底，全國(guó)共取消針對(duì)企業(yè)的不合理收費(fèi)44602項(xiàng)，涉及金額1679.8億元。

　�。ǘ�）不斷增加的預(yù)算外資金，影響稅收收入，削弱了宏觀調(diào)控能力，超越了繳納者的承受能力一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)是有一定限度的，社會(huì)成員的負(fù)擔(dān)水平也是有一定限度的。包括稅、費(fèi)在內(nèi)的既定社會(huì)總值負(fù)擔(dān)水平上，政府的征稅和收費(fèi)形式，是可相互轉(zhuǎn)變的。由于政府收費(fèi)、基金部門(mén)和單位多從自身利益出發(fā)，憑借管理權(quán)和行政手段直接收取，企業(yè)和居民個(gè)人往往是要先繳費(fèi)后繳稅，而逐年大量膨脹的政府收費(fèi)、基金必然導(dǎo)致稅基被侵蝕，稅收收入相對(duì)減少，各種收費(fèi)、基金擠占財(cái)政收入。

　�。ㄈ�）征收主體多元化，資金分散，管理不規(guī)范，眾多的“部門(mén)財(cái)政”肢解了財(cái)政分配職能，造成分配秩序混亂，導(dǎo)致資源浪費(fèi)預(yù)算外資金征收主體擴(kuò)大到政府各部門(mén)，收費(fèi)形式多種多樣，名目繁多，預(yù)算外資金實(shí)際上成為部門(mén)、單位的自有資金，使政府難以控制，最終導(dǎo)致財(cái)政職能弱化，政府財(cái)力分散，進(jìn)而導(dǎo)致政府職能的弱化。部門(mén)、單位自收自支，缺乏制約機(jī)制，支出損失浪費(fèi)等現(xiàn)象十分普遍，造成資源浪費(fèi)。

　�。ㄋ模╊A(yù)算外資金多主體的分散分配，使社會(huì)分配不均，滋長(zhǎng)不正之風(fēng)和腐敗政府收費(fèi)、基金的膨脹，把本應(yīng)政府集中的巨額財(cái)政資金，轉(zhuǎn)化為部門(mén)、地方所有，自行支用，花錢(qián)大手大腳，其裝備、辦公條件、職工待遇等都高于單靠財(cái)政撥款過(guò)日子的單位，產(chǎn)生了地區(qū)、部門(mén)、單位之間利益不均。費(fèi)多、費(fèi)重，特別是亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款，便利了部門(mén)、單位私設(shè)小金庫(kù)，肆意揮霍，也便利了某些人把公款據(jù)為己有，導(dǎo)致貪污、腐敗墮落。雖然目前罰沒(méi)收入和一部分收費(fèi)、基金收入已納入預(yù)算管理，對(duì)絕大部分預(yù)算外資金實(shí)行了財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理，但仍然存在著上繳收費(fèi)和罰沒(méi)收入與執(zhí)收、執(zhí)罰單位的支出安排掛鉤，執(zhí)收、執(zhí)罰單位預(yù)算外資金使用仍不夠規(guī)范、合理，大部分單位沒(méi)有實(shí)行收繳分離，利益脫鉤收費(fèi)和罰沒(méi)收入中亂收、亂罰、截留、挪用、私設(shè)“小金庫(kù)”現(xiàn)象還比較突出，致使企業(yè)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，群眾意見(jiàn)較大，影響黨和政府的形象。

　�。ㄎ澹┦召M(fèi)養(yǎng)人的問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，集中反映了政府職能擴(kuò)大與財(cái)政資金緊張難以保障行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的矛盾改革開(kāi)放以來(lái)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的需要，各級(jí)政府陸續(xù)增設(shè)了很多行政管理機(jī)構(gòu)，增添了大量的行政管理人員，同時(shí)財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，財(cái)政困難一時(shí)難以滿(mǎn)足新增行政經(jīng)費(fèi)的需要。為解決這一矛盾，有的機(jī)構(gòu)一成立就明確以收費(fèi)來(lái)解決行政經(jīng)費(fèi)，如國(guó)土、礦管、環(huán)保等部門(mén)，都是靠政府收費(fèi)、基金維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　多年來(lái)，預(yù)算外資金管理運(yùn)作中存在著諸多問(wèn)題的原因是復(fù)雜的。首先，全國(guó)缺乏統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算外資金管理體制和全國(guó)性法規(guī)，是預(yù)算外資金管理困難，存在諸多嚴(yán)重問(wèn)題的根本原因；其次，經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，隨著權(quán)力和利益的不斷下放，各地方、各部門(mén)和各單位的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)了，但是，相應(yīng)的管理、規(guī)范措施和監(jiān)督制約機(jī)制沒(méi)有及時(shí)配套，是預(yù)算外資金問(wèn)題諸多的重要原因；再次，各級(jí)政府之間、政府各部門(mén)之間職能劃分不明確，各自具有不同的投資傾向和各自部門(mén)的“利益”是預(yù)算外資金管理失控的直接原因。

　　三、按照建立公共財(cái)政體制的要求，深化財(cái)政預(yù)算管理改革，依法規(guī)范預(yù)算外資金運(yùn)作深化財(cái)政改革，完善財(cái)政政策，建立穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的國(guó)家財(cái)政，是財(cái)政改革發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的公共財(cái)政體制框架，是現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政體制改革的主要目標(biāo)，也是轉(zhuǎn)變和發(fā)揮財(cái)政職能作用的基本出發(fā)點(diǎn)。

　�。ㄒ唬┛茖W(xué)界定預(yù)算外資金的范圍、性質(zhì)和管理原則預(yù)算外資金是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門(mén)和政府委托的其他機(jī)構(gòu)為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。具體范圍包括：各種依法收取的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金及附加費(fèi)收入和憑借政府職權(quán)籌集的資金；沒(méi)有納入國(guó)家預(yù)算的國(guó)有產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)收益；各種壟斷專(zhuān)賣(mài)行業(yè)和行為的經(jīng)營(yíng)收益和收費(fèi)；主管部門(mén)按照國(guó)家規(guī)定，從所屬單位集中的體現(xiàn)隸屬關(guān)系和管理職權(quán)的資金；用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)支的自籌資金和統(tǒng)籌資金；憑借政府權(quán)威或以政府名義獲得的各種捐贈(zèng)資金等。另外，依靠政府信譽(yù)并以國(guó)家財(cái)政為后盾而建立的社會(huì)保障基金，在國(guó)家財(cái)政未建立社會(huì)保障預(yù)算以前，暫按預(yù)算外資金管理制度進(jìn)行管理，保證專(zhuān)款專(zhuān)用。

　　預(yù)算外資金的性質(zhì)是屬于國(guó)家所有的，不納入國(guó)家預(yù)算管理的財(cái)政性資金，即以國(guó)家為主體憑國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制分配的資金。這是因?yàn)椋菏紫�，預(yù)算外資金的絕大部分是憑國(guó)家權(quán)力，按國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制征收的，其征收具有財(cái)政的國(guó)家主體性、強(qiáng)制性特征；其次，一部分預(yù)算外資金，是從財(cái)政預(yù)算中安排到預(yù)算外管理使用的，它本來(lái)就是財(cái)政預(yù)算資金；再次，預(yù)算外資金所有權(quán)屬于國(guó)家，管理權(quán)屬于財(cái)政。

　　預(yù)算外資金規(guī)范化管理的基本原則：一是統(tǒng)一性原則。一方面，國(guó)家對(duì)于全國(guó)預(yù)算外資金管理活動(dòng)有統(tǒng)一政策、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)節(jié)的權(quán)限，主要體現(xiàn)在宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)上；另一方面，部門(mén)單位的預(yù)算外資金是財(cái)政性資金，必須由各級(jí)財(cái)政部門(mén)分級(jí)統(tǒng)一管理，徹底改變過(guò)去由部門(mén)單位自收自支的做法，隨著預(yù)算外資金管理的逐步規(guī)范，同屬于財(cái)政性資金的預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金要統(tǒng)一納入國(guó)家預(yù)算，兩者最終并軌。二是完整性原則。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政的要求，凡是體現(xiàn)政府分配行為的收支活動(dòng)都必須在政府預(yù)算中完整反映�，F(xiàn)階段，我國(guó)預(yù)算資金和納入預(yù)算內(nèi)管理的預(yù)算外資金必須在各級(jí)政府的預(yù)決算報(bào)告中反映，其余預(yù)算外資金的收支情況也必須在各級(jí)政府的預(yù)算外收支計(jì)劃和決算中反映，即作為財(cái)政性資金的預(yù)算外資金收支必須完整地反映。三是效益性原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府經(jīng)濟(jì)行為必須具有高效率，否則應(yīng)交由市場(chǎng)其他經(jīng)濟(jì)主體去執(zhí)行，由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)。預(yù)算外資金規(guī)范化管理，要求降低管理成本，追求管理效率；同時(shí)要從預(yù)算外收入來(lái)源和支出流向的全過(guò)程來(lái)把握，提高資金使用效益。四是專(zhuān)款專(zhuān)用原則。對(duì)預(yù)算外資金收支按不同性質(zhì)實(shí)行分類(lèi)管理。對(duì)統(tǒng)一收取和使用的專(zhuān)項(xiàng)用于公共工程和社會(huì)公共事業(yè)的基金、收費(fèi)，以及以政府的信譽(yù)強(qiáng)制建立的社會(huì)保障基金等要按規(guī)定的用途專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用，收支結(jié)余可結(jié)轉(zhuǎn)下年度專(zhuān)項(xiàng)使用；其他預(yù)算外資金，財(cái)政部門(mén)經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)可按隸屬關(guān)系統(tǒng)籌安排使用。五是公開(kāi)性原則。體現(xiàn)政府收支分配行為的預(yù)算外資金收入和支出必須向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)的監(jiān)督和檢查。不僅是財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理，而且計(jì)劃、審計(jì)、監(jiān)察、物價(jià)等部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金收支情況的監(jiān)督和檢查，財(cái)政還要向同級(jí)人民政府報(bào)告有關(guān)預(yù)算外資金使用管理情況，接受同級(jí)人大的審批、監(jiān)督和檢查。審計(jì)部門(mén)要向同級(jí)政府和人大報(bào)告預(yù)算外資金收支管理使用的審計(jì)情況。

　�。ǘ�）規(guī)范預(yù)算外資金管理的改革預(yù)算外資金在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。調(diào)動(dòng)了各方面的積極性，緩解了預(yù)算資金的供求矛盾，促進(jìn)了我國(guó)文教、衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展；又促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展。但預(yù)算外資金存在著諸多問(wèn)題，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是一個(gè)嚴(yán)肅的社會(huì)政治問(wèn)題，必須通過(guò)改革，有效地解決財(cái)力分散和分配秩序混亂問(wèn)題，規(guī)范政府行為，做到依法行政。

　　預(yù)算外資金管理改革的目標(biāo)要避免兩種傾向：一是因預(yù)算外資金存在的問(wèn)題而否定預(yù)算外資金本身的合理性和必然性；二是因預(yù)算外資金本身的合理性和必然性而對(duì)其“放任自流，撒手不管”。改革的目標(biāo)是對(duì)預(yù)算外資金全面整頓，加強(qiáng)管理，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展要求，建立科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)分配制度，用稅收取代某些具有稅收特征的政府收費(fèi)、基金，逐步形成以稅收為主，輔之以必要的政府收費(fèi)、基金籌集政府公共收入的國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配機(jī)制。

　　1、在對(duì)預(yù)算外資金進(jìn)行全面清理整頓的基礎(chǔ)上，堅(jiān)決取消不合法、不合理的政府收費(fèi)項(xiàng)目，降低某些過(guò)高的政府收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，合并或取消重復(fù)設(shè)置的政府收費(fèi)項(xiàng)目。

　　2、將現(xiàn)有一些不再體現(xiàn)政府職能的政府收費(fèi)，可以通過(guò)市場(chǎng)形成的收費(fèi)，轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，依法照章征稅。

　　3、把一部分體現(xiàn)政府職能，具有稅收特征且便于稅收征管的政府收費(fèi)，改為相應(yīng)稅收，納入政府稅收體系�！百M(fèi)改稅”是擺正稅、費(fèi)在政府收入分配中的主、輔地位，理順政府收入分配關(guān)系的核心內(nèi)容之一。

　　4、對(duì)保留的政府收費(fèi)、基金等預(yù)算外資金實(shí)行規(guī)范化管理。

　　制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，對(duì)保留和暫時(shí)保留以及今后新設(shè)立的收費(fèi)、基金項(xiàng)目，實(shí)行規(guī)范化制度管理。一是嚴(yán)格審批制度。實(shí)行中央和省兩級(jí)財(cái)政部門(mén)審批，政府性基金實(shí)行中央一級(jí)審批，由財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)審批，重要的由財(cái)政部審核后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。二是建立目錄管理制度。對(duì)確定保留和暫時(shí)保留的收費(fèi)、基金項(xiàng)目，由中央、省兩級(jí)分別審查發(fā)布，實(shí)行公告制度，接受社會(huì)監(jiān)督。三是改革征收管理辦法。一些收入數(shù)額較大，管理行為與繳費(fèi)環(huán)節(jié)可以相對(duì)分離的政府收費(fèi)，實(shí)行收繳票款分離，由繳費(fèi)人直接繳庫(kù)。四是實(shí)行規(guī)范化的財(cái)政管理。屬于財(cái)政性資金，盡可能實(shí)行財(cái)政預(yù)算管理，對(duì)暫時(shí)不能列入財(cái)政預(yù)算管理的，其收入要繳入國(guó)庫(kù)賬戶(hù)，支出由財(cái)政統(tǒng)一安排，實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理。

　�。ㄈ�）改革管理制度，完善運(yùn)作機(jī)制按照政府職能轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政制度的要求，深化財(cái)政預(yù)算管理制度改革，全面推行以部門(mén)預(yù)算為中心、以制度為保證的預(yù)算外資金管理運(yùn)作機(jī)制，提高預(yù)算外資金管理的水平，進(jìn)一步規(guī)范政府分配秩序。

　　1、部門(mén)預(yù)算。所謂部門(mén)預(yù)算通俗地解釋就是一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算，是由政府各組成機(jī)構(gòu)和部門(mén)編制，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核，反映其在預(yù)算年度內(nèi)所有收入和支出的預(yù)算。實(shí)行部門(mén)預(yù)算后，要編制反映本部門(mén)所有收支情況的預(yù)算。編制部門(mén)預(yù)算支出實(shí)行零基預(yù)算制度，對(duì)各項(xiàng)財(cái)政支出均不以上年預(yù)算為基數(shù)，從零開(kāi)始，按正常經(jīng)費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)兩部分重新核定。

　　2、改革現(xiàn)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，逐步建立和完善以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。建立國(guó)庫(kù)單一的賬戶(hù)體系，所有財(cái)政資金都納入國(guó)庫(kù)賬戶(hù)體系管理，收入直接繳入國(guó)庫(kù)存款賬戶(hù)或預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)；支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，即所有財(cái)政性資金支出，都通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系的賬戶(hù)直接撥付給商品供應(yīng)商和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度，取消了各執(zhí)收部門(mén)、支出部門(mén)單位在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金收支賬戶(hù)，將這些資金統(tǒng)一集中到各級(jí)財(cái)政部門(mén)在中央銀行（或批準(zhǔn)的國(guó)有商業(yè)銀行）開(kāi)設(shè)的單一賬戶(hù)體系中的賬戶(hù)。財(cái)政和國(guó)庫(kù)部門(mén)在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)下，按執(zhí)收、支出部門(mén)資金性質(zhì)同時(shí)設(shè)置收入和支出分類(lèi)賬，用于記錄、核算和反映預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金的收入和支出活動(dòng)。

　　3、改革預(yù)算外資金收入收繳管理制度，逐步將預(yù)算外資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)管理。取消收入過(guò)渡性賬戶(hù)，由財(cái)政部門(mén)在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系下設(shè)立預(yù)算外資金“財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”和“匯繳專(zhuān)戶(hù)”，實(shí)行直接繳庫(kù)和集中匯繳。直接繳庫(kù)，是指執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位向繳款人開(kāi)具繳款憑證與收款收據(jù)合一的《非稅收入一般繳款書(shū)》，繳款人持“繳款書(shū)”直接到代理銀行繳款，將應(yīng)繳款項(xiàng)繳入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)；對(duì)于設(shè)立財(cái)政匯繳專(zhuān)戶(hù)的執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位，由繳款人將應(yīng)繳款項(xiàng)直接繳入財(cái)政匯繳專(zhuān)戶(hù)。集中匯繳，是指執(zhí)收單位向繳款人開(kāi)具票據(jù)，直接向繳款人收款后，由執(zhí)收單位按日匯總，填制《非稅收入一般繳款書(shū)》，到代理銀行將所收款項(xiàng)繳入“財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”；對(duì)設(shè)立財(cái)政匯繳專(zhuān)戶(hù)的執(zhí)收單位，將應(yīng)繳款項(xiàng)繳入財(cái)政匯繳專(zhuān)戶(hù)“。代理銀行每日將代收的資金實(shí)時(shí)繳入”財(cái)政專(zhuān)戶(hù)“或”財(cái)政匯繳專(zhuān)戶(hù)“。繳入財(cái)政匯繳專(zhuān)戶(hù)的資金，由代理銀行通過(guò)資金匯劃清算系統(tǒng)，按日自動(dòng)匯劃財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。每日營(yíng)業(yè)終了，財(cái)政匯繳專(zhuān)戶(hù)余額為零。代理銀行對(duì)收繳收入按照?qǐng)?zhí)收單位，分收入項(xiàng)目向同級(jí)財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)和執(zhí)收單位報(bào)送日（旬、月）報(bào)表，財(cái)政部門(mén)、執(zhí)收部門(mén)、代理銀行按月核對(duì)預(yù)算外收入收繳信息。形成”票款分離（單位開(kāi)票，銀行代理入庫(kù)），財(cái)政統(tǒng)管“的征管體制。

　　各部門(mén)、單位收費(fèi)必須使用中央或省級(jí)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)（印）制的票據(jù)。財(cái)政部門(mén)要建立健全收費(fèi)、基金票據(jù)的印制、發(fā)放、使用、管理、核銷(xiāo)和檢查等制度，以票管費(fèi)，杜絕由于票據(jù)混亂而產(chǎn)生的亂收費(fèi)現(xiàn)象。

　　4、建立規(guī)范的預(yù)算外資金支出管理制度。各部門(mén)單位要細(xì)化編制部門(mén)預(yù)算，嚴(yán)格依法使用預(yù)算外資金。專(zhuān)項(xiàng)基金和收費(fèi)，要按計(jì)劃和規(guī)定用途專(zhuān)款專(zhuān)用；用于工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、津貼和福利等方面的支出，必須嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部門(mén)核定的項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)；用于固定資產(chǎn)投資支出，要按國(guó)家規(guī)定的程序報(bào)批。財(cái)政部門(mén)要按國(guó)庫(kù)集中支付制度的要求撥付款項(xiàng)。

　　5、明確職責(zé)，推動(dòng)預(yù)算外資金新運(yùn)作機(jī)制的有效運(yùn)行。在預(yù)算外資金的收支過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)各司其職，各負(fù)其責(zé)。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)開(kāi)設(shè)“財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”，票據(jù)的發(fā)放、使用、核銷(xiāo)，對(duì)執(zhí)收單位預(yù)算外資金的收繳、使用進(jìn)行管理、監(jiān)督，對(duì)代理銀行的監(jiān)督、檢查等職責(zé)；人民銀行要抓好代理銀行預(yù)算外資金收入收繳匯劃清算業(yè)務(wù)的管理監(jiān)督；代理銀行要及時(shí)做好有關(guān)賬戶(hù)開(kāi)設(shè)、資金收繳、匯劃清算以及收繳撥付的信息反饋工作；執(zhí)收單位要嚴(yán)格按照規(guī)定收取預(yù)算外資金，不得多收、亂收、少收、不收，并做好向繳款人開(kāi)具繳款票據(jù)等管理工作；繳款人要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真履行繳款義務(wù)；監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)要抓好監(jiān)督檢查和審計(jì)工作。

　　6、建立健全預(yù)算外資金的法規(guī)體系，使預(yù)算外資金的管理步入法制化軌道。要盡快修訂《國(guó)家預(yù)算法》、《國(guó)家金庫(kù)條例》、《預(yù)算會(huì)計(jì)制度》等相關(guān)法律法規(guī)，盡快出臺(tái)《政府基金管理?xiàng)l例》、《政府收費(fèi)管理?xiàng)l例》等全國(guó)性的預(yù)算外資金管理法規(guī)，真正把預(yù)算外資金納入法制化管理軌道。