我國政府一直致力于加強(qiáng)對預(yù)算外資金的管理，但由于預(yù)算外資金分散在各個部門，因此具有規(guī)范、科學(xué)管理難度大的特征。從實踐看，無論怎樣加強(qiáng)管理，實質(zhì)上都只是對其存在形式的量化調(diào)整與結(jié)構(gòu)完善，而沒有在規(guī)范、科學(xué)管理上有根本性的變化。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與逐步完善，預(yù)算外資金的運(yùn)作機(jī)制與管理方法也要求日趨完善與規(guī)范。

　　一、預(yù)算外資金概述預(yù)算外資金是指政府行使其職能，為社會提供公共服務(wù)和勞動，為彌補(bǔ)成本和支出費(fèi)用，依據(jù)國家的有關(guān)法律法規(guī)，經(jīng)省以上政府批準(zhǔn)而收取的有關(guān)費(fèi)用。我國的預(yù)算外資金帶有明顯的職能行使色彩，是實現(xiàn)國家各項職能的補(bǔ)充與表現(xiàn)形式。隨著經(jīng)濟(jì)體制和財政管理體制的改革深化，現(xiàn)行行政事業(yè)性收費(fèi)除少數(shù)規(guī)費(fèi)納入預(yù)算內(nèi)管理，其他大部分納入預(yù)算外資金管理。

　　預(yù)算外資金呈現(xiàn)出法定性、專用性、分散性的基本特點。其法定性主要體現(xiàn)在預(yù)算外資金不論是來自國民收入（或GDP）的分配部分，還是補(bǔ)償性質(zhì)部分，其形成、集中和使用，都是根據(jù)國家或國家授權(quán)部門的規(guī)定而建立起來的，它反映著各職能部門事業(yè)活動的特點，主要用于解決局部、部分和微觀方面的需要。在社會主義公有制條件下，預(yù)算外資金是財政資金的組成部分，是國家財力的一個補(bǔ)充，它的形成和使用要在國家的法令、制度規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。預(yù)算外資金的專用性是與它建立的目的性緊密地聯(lián)系在一起的。一般說來，它的收入有明確的來源，它的支出有專門的用途，絕大部分預(yù)算外資金都有收與支的對應(yīng)關(guān)系，從哪里取得的收入，就應(yīng)該用到哪里，從哪里轉(zhuǎn)移過來的價值，就應(yīng)該補(bǔ)償給哪里，盡量維持原有價值的平衡狀態(tài)；或者為了解決某些特定需要，而采取預(yù)算外資金的籌集方式。由于預(yù)算外資金是為滿足局部的需要而設(shè)立的，因而具有分散性特點，這樣可以更好地因地制宜、因事制宜和及時地滿足各部門、各地區(qū)和各單位的多方面需要。

　　二、現(xiàn)行預(yù)算外資金運(yùn)作機(jī)制與管理方法預(yù)算外資金運(yùn)作機(jī)制與管理方法實質(zhì)是指預(yù)算外資金的管理體制，主要包括預(yù)算外資金收入機(jī)制、支出機(jī)制和管理、監(jiān)督機(jī)制以及相應(yīng)的管理方式、方法。收入機(jī)制主要解決的是收入的范圍、收入項目的確定、執(zhí)收單位、收入的性質(zhì)、如何征收檢查等問題；支出機(jī)制主要解決的是支出的途徑方向、支出的對象、如何支出以及支出效果等；管理機(jī)制解決預(yù)算外資金的收支管理，由誰分配，根據(jù)什么分配等。預(yù)算外資金的管理方法主要是指圍繞其運(yùn)作機(jī)制，對其收支管理所采取的具體措施。

　　預(yù)算外資金運(yùn)作機(jī)制隨著預(yù)算外資金的不斷發(fā)展而逐步完善，管理方法也隨之具體、明確及規(guī)范化。我國預(yù)算外資金很長一段時間，采取執(zhí)收單位自收自支的管理方式，脫離財政監(jiān)控；近些年來，由于實施“收支兩條線”管理方式，將預(yù)算外資金逐步納入財政專戶管理，在收入收繳方式上采取“單位開票、銀行收錢、財政管理”的票款分離方法，在支出上采取按計劃按項目按進(jìn)度由財政專戶核撥資金的方法。

　　在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，國家財政向公共財政轉(zhuǎn)化，凸顯了財政收入取之于社會，而又為政府向公眾提供公共服務(wù)提供資金保障。因此，要求對財政資金分配更要注重公平、效益與效率，而預(yù)算內(nèi)外資金并重的狀況則難于達(dá)到這一目的。如何有計劃、有保障地實行真正的綜合預(yù)算，將預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一安排使用并最終取消預(yù)算外資金，成為一個勢必要解決的課題。 2001年年底，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財政部《關(guān)于深化收支兩條線改革，進(jìn)一步加強(qiáng)財政管理意見的通知》，從2002年起選擇部分單位進(jìn)行深化“收支兩條線”改革試點。2002年初，國務(wù)院第四次廉政工作會議又要求把加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理提到一個嶄新的高度來認(rèn)識，以真正從源頭、從制度上根治腐敗。2002年財政部、中國人民銀行下發(fā)了《預(yù)算外資金收入收繳管理制度改革方案》的通知，以上均體現(xiàn)出我國預(yù)算外資金運(yùn)作與管理的新思路和新發(fā)展。收支兩條線管理制度是我國不斷適應(yīng)新形勢的發(fā)展變化，為更有效地管理財政性資金做出的重要改革舉措。財政部門設(shè)立預(yù)算外資金財政專戶，取消主管部門和執(zhí)收單位設(shè)立的收人過渡性賬戶；規(guī)范收入收繳程序；健全票據(jù)管理體系；充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)對預(yù)算外資金收人收繳的監(jiān)督管理。

　　三、預(yù)算外資金運(yùn)作機(jī)制與管理方法的改革與創(chuàng)新（一）國外非稅收收入管理的啟示長期以來，我國在財政分配中把財政性資金分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外。所謂的預(yù)算只是預(yù)算內(nèi)的預(yù)算。財政分配實際上只對預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行分配，而沒有將預(yù)算外資金作為政府宏觀調(diào)控財力來使用，導(dǎo)致預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外，從目前我國國家政府預(yù)算所反映的內(nèi)容看，預(yù)算收支范圍過于狹窄已成為規(guī)范預(yù)算管理的重大障礙。自1996年以來，盡管各級政府在強(qiáng)化預(yù)算外資金方面作了大量卓有成效的工作，如中央財政將部分政府基金納入預(yù)算管理，但大部分以政府名義收取的基金和收費(fèi)仍游離于預(yù)算管理之外，政府預(yù)算已失去了公認(rèn)的完整性。狹窄的預(yù)算收支范圍既弱化了應(yīng)有的預(yù)算監(jiān)督，亦削弱了政府預(yù)算的宏觀調(diào)控能力。而市場經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)國家對非稅收收入的管理非常重視和規(guī)范。非稅收入的立項需經(jīng)過法定程序和論證，由議會審議通過，中央政府審批。所有非稅收入均納入財政預(yù)算管理，收費(fèi)和罰沒部門的經(jīng)費(fèi)支出全額由財政預(yù)算統(tǒng)一安排，非稅收入與部門利益無直接關(guān)系。強(qiáng)化非稅收入管理和使用的監(jiān)督。國家相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和廣大公眾對非稅收入的管理和使用實施監(jiān)督。我國預(yù)算外資金運(yùn)作機(jī)制與管理方法可借鑒國外非稅性收入的管理經(jīng)驗。

　　1、改進(jìn)預(yù)算外資金管理，不斷提高預(yù)算外資金管理的科學(xué)化、民主化和法制化水平�？茖W(xué)化體現(xiàn)在實施公共財政，收支納入預(yù)算統(tǒng)一管理。民主化則體現(xiàn)在收費(fèi)項目的制定，經(jīng)過各方面的協(xié)商和立法機(jī)關(guān)的認(rèn)真表決才能確定下來，然后公之于眾，使之收之有據(jù)。法制化體現(xiàn)在收費(fèi)立項和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均通過立法確定，支出由預(yù)算統(tǒng)一安排，收支預(yù)算向社會公布，接受社會監(jiān)督。

　　2、完善行政事業(yè)性收費(fèi)收入的結(jié)構(gòu)，降低政府對非稅性收費(fèi)的依存度。要根據(jù)公共財政理論，將收費(fèi)項目細(xì)化，加快費(fèi)稅改革的進(jìn)度，完善地方稅制體系。所有的收費(fèi)，不管是中央政府還是地方政府的收費(fèi)，或者是政府各部門、各單位的收費(fèi)，都要實行規(guī)范化的管理，統(tǒng)一納入預(yù)算管理的范圍。實行統(tǒng)一財政制度，不論采取何種收入形式和支出管理方式，均全部納入政府財政預(yù)算。另外，在統(tǒng)一財政內(nèi)，對不同的收支采取區(qū)別管理的辦法，可分別設(shè)置一般會計預(yù)算、特別會計預(yù)算和政府基金�？梢詫⒄�府用于社會公益性服務(wù)事業(yè)的收支，建立多個專門特定預(yù)算，由財政審批預(yù)決算和監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。

　　3、政府預(yù)算堅持完整性原則。財政是以政府為主體的資金收支活動，因此，凡是依據(jù)國家的行政權(quán)威、資產(chǎn)所有權(quán)或提供某種特殊服務(wù)，而由政府部門向企業(yè)及個人征收的各種收入，均應(yīng)算作財政收入，如：各項稅收、國營企業(yè)上繳的利潤、煙酒專賣收益、各類司法規(guī)費(fèi)和行政規(guī)費(fèi)、罰款及賠償收入、政府提供公共服務(wù)的收費(fèi)、企業(yè)或個人給政府的捐獻(xiàn)及贈與收入，等等。同時，政府的各項支出，不管其用途如何，數(shù)額多大，均應(yīng)由財政部門統(tǒng)籌安排，納入國家預(yù)算的統(tǒng)一管理之下。財政部門作為政府的理財機(jī)構(gòu)，對一切以政府為主體的資金收支活動，均應(yīng)視作財政活動而予以全面的反映和管理，不允許在國家預(yù)算規(guī)定范圍之外還有任何以政府為主體的資金收支活動。按照預(yù)算完整性原則，各級政府分別編制統(tǒng)一的全面的財政預(yù)算，可以充分反映以政府為主體的資金收支活動的全貌，既可以為實現(xiàn)政府決策的科學(xué)化提供完備的數(shù)據(jù)資料，有利于政府控制、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能，又便于全體納稅人通過預(yù)算公開審議，監(jiān)督政府的理財活動。由于完整的國家預(yù)算基本上規(guī)定著政府活動的范圍和方向，因此納稅人可以通過監(jiān)督政府的理財活動，進(jìn)而監(jiān)督政府的其他國務(wù)活動，使政府的各項活動盡量反映全體納稅公民的合理要求。

　　（二）預(yù)算外資金運(yùn)作機(jī)制與管理方法的改革方向和重點預(yù)算外資金同計劃經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，而與市場經(jīng)濟(jì)不相容。隨著市場化改革的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，在我國，預(yù)算外資金這個概念終究要退出歷史舞臺。

　　預(yù)算外資金改革的方向：結(jié)合財政體制改革，預(yù)算外資金的改革要以“收支兩條線”改革為核心，分階段逐步進(jìn)行。首先，預(yù)算外資金全部納入財政專戶管理；其次，大力推行部門預(yù)算，部門預(yù)算要全面反映部門及所屬單位預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況，提高各部門支出的透明度。最后，預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理，取消預(yù)算外資金。

　　改革重點體現(xiàn)在：

　　1、規(guī)范政府部門的收入機(jī)制是完善整個社會的分配結(jié)構(gòu)和分配方式的基礎(chǔ)或前提條件。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種規(guī)范經(jīng)濟(jì)、法制經(jīng)濟(jì)。以規(guī)范政府部門的收入機(jī)制為著眼點，將各種非規(guī)范性的政府收入轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性的政府收入，凡具有稅收性質(zhì)（名為“費(fèi)”實為“稅”）且宜于納入稅內(nèi)管理的收費(fèi)項目，盡可能納入稅收的軌道�；蚴峭ㄟ^擴(kuò)大稅基，將其并入現(xiàn)行的有關(guān)稅種，統(tǒng)一征收�；蚴歉鶕�(jù)其性質(zhì)，改設(shè)新的稅種，另定辦法征收；對那些不宜于納入稅收軌道、本身即屬于“費(fèi)”范疇的收費(fèi)項目，按照市場經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)范化政府收費(fèi)的內(nèi)涵和外延，嚴(yán)格加以界定，分別歸入“規(guī)費(fèi)”和“使用費(fèi)”系列，并相應(yīng)實行規(guī)范化的管理辦法。通過“費(fèi)改稅”納入稅內(nèi)管理以及通過“規(guī)范費(fèi)”分別歸入規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)系列的政府收入，或作為過渡辦法，暫時單獨(dú)編制預(yù)算（亦可稱作第二、第三預(yù)算）；或一步到位，納入統(tǒng)一的政府預(yù)算。

　　2、改革、創(chuàng)新預(yù)算編制和支出管理，促進(jìn)預(yù)算外資金管理改革逐步到位。

　　一是大力推進(jìn)部門預(yù)算，將預(yù)算外資金納入部門預(yù)算。部門預(yù)算是財政支出管理改革的核心，是提高政府管理水平、提高財政理財水平的一項重大舉措。部門預(yù)算不僅可以解決財政預(yù)算資金分配的決策程序問題，增強(qiáng)預(yù)算資金分配的民主性和科學(xué)性，而且可以有效地解決公用經(jīng)費(fèi)無限制增長的問題、單位預(yù)算自求平衡自我調(diào)節(jié)機(jī)制的建立問題、財政部門變權(quán)力為服務(wù)的職能轉(zhuǎn)換問題以及從制度上推進(jìn)全社會廉政建設(shè)的機(jī)制問題。近期，部門預(yù)算要反映出部門所有的收入和支出，既要反映出一般預(yù)算的收入和支出，又要反映出基金預(yù)算的收入和支出以及預(yù)算外的收入和支出。部門預(yù)算反映的是部門所有資金收支安排情況，可解決預(yù)算資金歸口財政不同部門管理，形不成一本完整預(yù)算的情況；可以更全面地反映政府的活動范圍和方向，反映財政資金的用途、性質(zhì)和效益，加強(qiáng)財政的宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化資金管理，提高資金使用效益，并且為財政部門編制綜合財政預(yù)算奠定基礎(chǔ)。

　　二是完善復(fù)式預(yù)算制度，將預(yù)算外資金逐步納入相關(guān)預(yù)算。一要完善公共預(yù)算。明確區(qū)分不同性質(zhì)的財政資金，只有體現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)管理需要的財政資金才能將其歸入公共預(yù)算。我國的一部分預(yù)算外資金的收支體現(xiàn)了政府管理社會的需要，需要納入公共預(yù)算管理。如法院、工商、技術(shù)監(jiān)督等系統(tǒng)的行政性收費(fèi)應(yīng)納入公共預(yù)算，這樣可使我國的預(yù)算符合市場經(jīng)濟(jì)所需要的預(yù)算的完整性和統(tǒng)一性的要求。二要完善國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算。由于國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的一些收支形式與公共預(yù)算相類似，區(qū)分資金收支的性質(zhì)以正確地將體現(xiàn)不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的資金歸入不同的預(yù)算就很有其必要性。其中的關(guān)鍵是區(qū)分政府以何種身份進(jìn)行財政資金的收支。三要完善社會保障預(yù)算。由于目前我國的社會保障基金還是多頭管理，因此，明確社會保障基金是財政資金就成為將社會保障預(yù)算納入財政預(yù)算的前提。社會保障預(yù)算的收入來源應(yīng)主要是社會保障稅，其收入不足以支付社會保障支出需要的部分應(yīng)由政府的公共預(yù)算予以補(bǔ)足。社會保障預(yù)算與公共預(yù)算都是政府以社會管理者的身份進(jìn)行收支的，只是因為社會保障預(yù)算的收支有其專門的用途，因此，將其單列是可行的。四要完善其他預(yù)算。這主要是根據(jù)不同時期經(jīng)濟(jì)形勢的特點，建立起有專門收支用途的預(yù)算。這些預(yù)算的實質(zhì)應(yīng)是基金預(yù)算。預(yù)算外資金中的專項資金可納入基金預(yù)算管理。

　　三是加快財政信息化建設(shè)，建立系統(tǒng)科學(xué)、規(guī)范高效的國庫集中收付新體制。實行國庫集中收付制度，就是將所有財政性資金集中到國庫單一賬戶，收入直接繳入國庫和財政專戶，支出實行“直通車”式的撥付，由國庫或?qū)�戶直接支付給商品和勞務(wù)提供者或用款單位。這項改革要想落到實處，取得成效，必須借助于現(xiàn)代化的信息手段，集中收付網(wǎng)絡(luò)的建立和集中收付軟件的使用，從技術(shù)上保證這項改革的順利進(jìn)行。國庫集中收付網(wǎng)根據(jù)財政集中收付制度的要求而專門搭建，該網(wǎng)絡(luò)通過專線，實現(xiàn)財政、稅務(wù)、國庫、銀行間的橫向聯(lián)網(wǎng)。征收機(jī)關(guān)通過聯(lián)網(wǎng)的系統(tǒng)程序，生成已開票未入庫的繳款書或完稅證電子數(shù)據(jù)文件，通過商業(yè)銀行進(jìn)行實時清算，同時將稅票和資金結(jié)算信息送到國庫。這就完成了集中收付中“收”的功能。而“支”的功能是由財政部門根據(jù)細(xì)化預(yù)算和部門預(yù)算的要求，通過網(wǎng)絡(luò)下達(dá)資金撥付批復(fù)到支付中心，支付中心通過銀行把資金直接撥付給商品和勞務(wù)提供者或用款單位。集中收付軟件的使用，實現(xiàn)了當(dāng)天開票，當(dāng)天入庫，可大大減少資金入庫和撥付的中間環(huán)節(jié)，有利于加強(qiáng)財政性資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，可以從根本上改變資金分散管理，部門、單位多開戶，“小金庫”泛濫等局面，也有利于從源頭上抑制和避免腐敗。

　　總之，規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算外資金管理在我國還是一個長期而艱巨的任務(wù)，但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，財政體制改革的不斷深化，預(yù)算外資金的管理也將規(guī)范化和法制化，直至納入國家預(yù)算管理。