科研經(jīng)費是農(nóng)業(yè)科研單位提高科技創(chuàng)新能力，促進科技進步的保障，是財務(wù)管理的重要內(nèi)容。隨著政府、社會、企業(yè)對科技投入的不斷增加，科研經(jīng)費在農(nóng)業(yè)科研單位資金總量中所占的份額越來越大。以某農(nóng)業(yè)科研單位為例，“十五”時期科研經(jīng)費總額與“九五”時期相比增加了5．3倍，年平均增長28%.科研經(jīng)費占收入總額的比重由“十五”初期的20．82%，上升到“十五”末期的45．18%，增加了24．36%.為加快我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)，“十一五”時期，政府還要加大對農(nóng)業(yè)科技的投入力度。因此，建立科學、有效的科研經(jīng)費管理機制，加強科研經(jīng)費管理，提高科研經(jīng)費的使用效率，對保障農(nóng)業(yè)科研單位多出人才、多出成果，提升科技創(chuàng)新能力具有十分重要的意義。
一、科研經(jīng)費管理中存在的問題
多年來，各政府部門一直在研究建立既適應(yīng)科研特點，又有利于提高資金使用效益的科學基金和科研計劃專項經(jīng)費的管理機制，如實行“基金制”和“課題制”等管理方式。但是，由于受舊的管理方式和觀念等因素的影響，相關(guān)制度不夠協(xié)調(diào)，整個財務(wù)制度并未做相應(yīng)改變。目前，科研經(jīng)費管理中存在以下問題。
�。ㄒ唬┕芾碇贫确矫�。管理制度是科研經(jīng)費管理的重要依據(jù)。目前，在管理制度中主要存在以下三個方面的問題：
1．管理制度滯后。農(nóng)業(yè)科研單位科研經(jīng)費管理中執(zhí)行的各種專項經(jīng)費管理辦法，大部分是前幾年制定的。隨著財政制度改革和科技體制改革的不斷深入，近年來，農(nóng)業(yè)科研單位逐步實行了部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付和收支兩條線等，進一步強化預(yù)算管理，規(guī)范和細化支出項目。但是，現(xiàn)有專項經(jīng)費管理辦法的規(guī)定是針對傳統(tǒng)科研管理模式制定的；辦法過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，在執(zhí)行過程中不易把握。另外，現(xiàn)行的財務(wù)制度也未做相應(yīng)改變。如目前農(nóng)業(yè)科研單位實行的是1998年1月1日起執(zhí)行的《科學事業(yè)單位會計制度》。與現(xiàn)行財政制度改革和科技體制改革沒有完全配套。
2．管理辦法多，執(zhí)行難度大。目前，農(nóng)業(yè)科研單位科研經(jīng)費管理中執(zhí)行的專項經(jīng)費管理辦法很多，如863、973、社會公益類、基礎(chǔ)類、948、農(nóng)業(yè)專項等，每一項經(jīng)費都有各自的管理辦法，差異較大。在支出科目設(shè)置方面不盡合理，有的項目統(tǒng)一預(yù)算科目；有的項目不統(tǒng)一預(yù)算科目；還有的項目預(yù)算科目設(shè)置與研究工作發(fā)生的支出內(nèi)容不銜接。在成本支出方面有的可以開支人員經(jīng)費和管理費，有的不行，造成財務(wù)管理和科研管理比較困難。
3．管理制度監(jiān)督不力�？傮w上看出，目前我國大部分科研經(jīng)費監(jiān)督缺乏有效的監(jiān)督系統(tǒng)和機制，監(jiān)督制度不完善，導致執(zhí)法不嚴，存在重復或缺位。另外，現(xiàn)行專項經(jīng)費管理辦法對支出內(nèi)容作出規(guī)定，但是缺少強約束規(guī)定，造成超范圍支出和支出結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象時有發(fā)生。
�。ǘ╊A(yù)算管理方面。預(yù)算管理是科研經(jīng)費管理的重要內(nèi)容。目前，科研經(jīng)費預(yù)算管理中存在的主要問題表現(xiàn)在三個方面：
1．預(yù)算編制的依據(jù)不科學。長期以來，我國的科研項目預(yù)算不能全面真實地反映科研活動的全部成本。經(jīng)費預(yù)算規(guī)定的支出條款與完成項目的實際支出內(nèi)容不能完全相符�？萍冀�(jīng)費管理部門在確定科研項目預(yù)算時，總是認為承擔研究工作的科研單位已經(jīng)獲得了部分財政撥款，如科學事業(yè)費。因此，政府再撥科研項目經(jīng)費時，就不按全成本撥款了。但實際上，自1997年撥款制度改革以來，農(nóng)業(yè)科研單位科學事業(yè)費為零增長，而職工的收入水平不斷提高，維護單位基本運轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費（水電費、取暖費、房屋維修費等）不斷增長，離退休人員不斷增加。近年來，農(nóng)業(yè)科研單位的科學事業(yè)費幾乎全部用于離退休支出，有的甚至還不夠。以筆者所在單位為例，2005年離退休支出是科學事業(yè)費的103．45%.
另外，申請項目的主持人在編制科研項目預(yù)算時，績效預(yù)算意識薄弱，主要是憑經(jīng)驗估計，與財務(wù)部門結(jié)合不夠，不能很好地利用財務(wù)信息編制科研項目預(yù)算，導致科研項目預(yù)算編制不夠經(jīng)濟合理，小支出、大預(yù)算、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象時有發(fā)生。
2．預(yù)算的約束力不夠。一是表現(xiàn)為科研人員的預(yù)算法律意識薄弱。預(yù)算一旦通過合法程序，具有法律效力，不得更改。但有些科研人員缺乏預(yù)算法律意識，對科研經(jīng)費管理需要遵循的有關(guān)專項經(jīng)費管理辦法和財務(wù)管理的規(guī)章制度了解較少，在預(yù)算執(zhí)行中有的科研項目隨意變更預(yù)算，有的調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。二是表現(xiàn)為科研人員缺乏預(yù)算執(zhí)行的意識，認為預(yù)算編制是要錢，只要經(jīng)費到位，想怎么用就怎么用，導致在科研經(jīng)費支出中，有的項目沒有按批復的預(yù)算執(zhí)行，有的沒有按科研項目的進度執(zhí)行，決算與預(yù)算差異較大。三是財務(wù)部門的控制和監(jiān)督力度不夠。預(yù)算批復書一般由項目主持人保管，財務(wù)部門只是按照財務(wù)規(guī)章制度監(jiān)督管理科研經(jīng)費的使用，很難對科研經(jīng)費的預(yù)算進行控制和監(jiān)督。
3．缺乏績效預(yù)算。績效預(yù)算的主要目的是考核科研經(jīng)費的使用效益，包括社會效益和經(jīng)濟效益，是爭取下一年度預(yù)算的依據(jù)。目前我國績效預(yù)算尚處于試點階段，大部分科研項目經(jīng)費還沒有實行績效預(yù)算，因此，績效預(yù)算的作用沒有得到充分發(fā)揮。
�。ㄈ┕芾硎侄畏矫�。農(nóng)業(yè)科研單位已實現(xiàn)了會計電算化，使會計人員從繁雜的手工記賬中解脫出來，提高了財務(wù)工作效率。但目前會計電算化有一定局限性，很難滿足現(xiàn)代科研經(jīng)費管理的要求。
1．數(shù)據(jù)處理模式簡單。會計電算化主要是代替了手工記賬，缺乏對科研經(jīng)費相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)的分類統(tǒng)計，以及對數(shù)據(jù)中所暗含的經(jīng)驗和規(guī)律進行深層次處理和分析，因而不能有效地體現(xiàn)科研經(jīng)費財務(wù)管理的科學性，也不能為管理者提供決策有用的財務(wù)信息。
2．財務(wù)專業(yè)性強。會計電算化使用的是根據(jù)會計核算要求開發(fā)的財務(wù)專用軟件系統(tǒng)。系統(tǒng)按照會計科目生成借、貸、余三欄式賬簿，并據(jù)此編制財務(wù)報表。現(xiàn)行報表所提供的財務(wù)信息科研人員不易掌握，削弱了利用財務(wù)信息指導科研項目預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行控制的作用。
3．難以實現(xiàn)信息共享。由于財務(wù)數(shù)據(jù)對安全性要求較高，一般單位實行財務(wù)局域網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，與外界網(wǎng)絡(luò)物理分離，使科研經(jīng)費信息難以實現(xiàn)共享，導致信息傳遞不及時。
二、建立科研經(jīng)費科學管理機制的措施
通過對科研經(jīng)費管理中存在問題的分析，可以看出，要進一步加強科研經(jīng)費管理，提高科技投入產(chǎn)出效益，保障農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，就必須向管理要效益�？蒲薪�(jīng)費管理就是在管理政策的指導下，制訂項目經(jīng)費預(yù)算，根據(jù)管理規(guī)定和課題合同監(jiān)督項目執(zhí)行過程中的經(jīng)費支出，在項目驗收結(jié)題時對經(jīng)費進行決算和處理結(jié)余資金等�？蒲薪�(jīng)費管理的最終目的是使項目主管部門、項目承擔人和項目承擔單位三方利益最大化。要實現(xiàn)這一目的，必須建立以制度建設(shè)為根本，以預(yù)算管理為核心，以信息技術(shù)為手段的科研經(jīng)費科學管理機制。具體措施如下：
�。ㄒ唬┙⒑屯晟乒芾碇贫龋婪ü芾砜蒲薪�(jīng)費。建立科研經(jīng)費科學管理機制，要以制度建設(shè)為根本，將科研經(jīng)費管理納入法制化軌道�？蒲薪�(jīng)費管理是一項政策性、科學性很強的工作，在實際工作中，要使科研人員和財務(wù)人員共同做到有法可依、有章可循，就必須制定和完善一套適應(yīng)不同性質(zhì)研究工作要求，并具有可操作性的經(jīng)費管理辦法。
1．修改和完善現(xiàn)有的管理辦法。目前，我國科研經(jīng)費管理制度建設(shè)工作的當務(wù)之急是要適應(yīng)新形勢，盡快修改和完善現(xiàn)有的科研經(jīng)費管理辦法。盡量統(tǒng)一項目經(jīng)費管理辦法及其實施細則，盡量統(tǒng)一各類科研計劃的預(yù)算科目。大力推行課題制，實行科研經(jīng)費全成本核算。對橫向科研經(jīng)費，農(nóng)業(yè)科研單位要制定相應(yīng)的內(nèi)部管理辦法。在辦法中要明確規(guī)定科研經(jīng)費的使用原則、支出范圍、審批程序、資產(chǎn)管理、知識產(chǎn)權(quán)、控制監(jiān)督等內(nèi)容。
2．貫徹落實管理辦法，依法實施科研經(jīng)費全程管理。一是要加強科研人員和財務(wù)人員對管理辦法的學習，深入領(lǐng)會辦法精神。二是科研人員和財務(wù)人員必須自覺遵守管理辦法，保證制度執(zhí)行�？蒲腥藛T要嚴格按管理辦法規(guī)定使用科研經(jīng)費；財務(wù)人員要嚴格按辦法規(guī)定對科研經(jīng)費的每一筆支出進行把關(guān)，并按辦法要求建立科學的科研經(jīng)費核算體系，對科研經(jīng)費管理實施全過程監(jiān)督和控制。
3．完善科研經(jīng)費監(jiān)督機制，實現(xiàn)經(jīng)費管理制度化、規(guī)范化。具有約束力的法律法規(guī)是保證科研經(jīng)費監(jiān)督制度化和規(guī)范化的前提。建立科研經(jīng)費監(jiān)督體系和監(jiān)督制度，一是科研項目承擔者、被授權(quán)或委托負責項目組織實施的管理機構(gòu)，要按要求向主管項目部門匯報項目執(zhí)行和預(yù)算執(zhí)行情況，自覺接受項目主管部門的檢查和審計，對檢查或?qū)徲嫿Y(jié)果實行公告。二是項目承擔單位要建立健全內(nèi)部控制和監(jiān)督制度。通過完善的制度、健全的體制、規(guī)范化的運作、嚴密的程序，保證科研經(jīng)費管理和使用的公開、公平，提高經(jīng)費使用效率。
（二）強化科研經(jīng)費預(yù)算管理，提高投資使用效益。建立科研經(jīng)費科學管理機制，要以強化預(yù)算管理為核心。農(nóng)業(yè)科研單位的科研經(jīng)費以政府投入為主，預(yù)算管理是科研經(jīng)費管理的重要內(nèi)容。
1．科學合理地編制預(yù)算。預(yù)算管理的關(guān)鍵是合理制定項目預(yù)算，實事求是地根據(jù)項目實施的需要核算課題成本，建立科學的預(yù)算體系和預(yù)算標準。一是在國家財力不能滿足農(nóng)業(yè)科研單位基本支出時，政府主管部門應(yīng)重新認識和定義科學研究活動的成本，為合理編制科研項目預(yù)算提供科學依據(jù)。二是大力推行績效預(yù)算，要以上一年預(yù)算績效考核情況，作為下一年編制預(yù)算的依據(jù)。三是提高科研人員預(yù)算編制的意識，實行科研人員與財務(wù)人員相結(jié)合的預(yù)算編制模式。
2．嚴肅預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行是項目實施階段的科研經(jīng)費管理。預(yù)算執(zhí)行的主要內(nèi)容是：依據(jù)國家政策和項目合同對經(jīng)費使用的規(guī)定，督促和監(jiān)督項目承擔人按照項目預(yù)算執(zhí)行，保障資金安全，降低財務(wù)風險。一是實行科研項目合同制。通過合同形式約束科研活動的行為。嚴格要求項目負責人全面認真地履行科研合同，按質(zhì)按量按時完成科研任務(wù)；對違約的科研人員應(yīng)給予嚴肅處理，情節(jié)嚴重的還要追究法律責任。二是嚴格按批復的預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算一旦通過合法程序，即具有法律效力，不得更改。因此，科研人員要轉(zhuǎn)變科研經(jīng)費使用觀念，提高預(yù)算意識，按批復的預(yù)算科目安排科研業(yè)務(wù)支出。
3．加強預(yù)算監(jiān)督和控制。在國家審計、社會審計和單位內(nèi)部審計三位一體的審計模式下，一方面開展項目執(zhí)行中期檢查，分析存在問題，對自然災(zāi)害等客觀因素引起的問題，要及時調(diào)整項目內(nèi)容和經(jīng)費；對挪用、轉(zhuǎn)移資金等主觀因素引起的問題，要及時處理，終止項目，嚴重者追究法律責任。另一方面在項目結(jié)題驗收終期要進行決算和審計，還要大力開展項目績效考評，推廣績效預(yù)算。
�。ㄈ﹦�(chuàng)新科研經(jīng)費管理手段，滿足科研項目管理需要。新形勢下，要求對科研經(jīng)費財務(wù)信息做到實時查詢、統(tǒng)計分析和管理，加大財務(wù)監(jiān)督和控制，為管理部門和科研人員及時提供財務(wù)數(shù)據(jù)。現(xiàn)有的會計電算化手段難以滿足這些要求。因此，需要建立科研經(jīng)費科學管理機制，創(chuàng)新科研經(jīng)費管理手段，提高工作效率，滿足科研項目管理需要。
要實行財務(wù)人員與信息技術(shù)人員相結(jié)合，共同開發(fā)科研經(jīng)費管理信息系統(tǒng)，運用信息技術(shù)，提高科研經(jīng)費管理水平。以中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)信息研究所為例，他們?yōu)榻鉀Q科研經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行控制難的問題，2006年財務(wù)人員與信息技術(shù)人員合作開發(fā)了“科研經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行動態(tài)管理系統(tǒng)”。該系統(tǒng)將財務(wù)專用系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)，通過信息技術(shù)“翻譯”轉(zhuǎn)化成科研人員能理解的語言，將預(yù)算執(zhí)行情況及時反饋給科研人員，實現(xiàn)了財務(wù)管理信息的有效共享，實現(xiàn)了科研經(jīng)費實時、動態(tài)管理，從而使科研經(jīng)費管理由事后控制轉(zhuǎn)化為事中控制，由被動式管理轉(zhuǎn)化為主動式管理。同時，根據(jù)科研人員和管理人員的需要，該系統(tǒng)還進行多層次、多視角的分析，滿足科研人員和管理人員對財務(wù)信息的特殊需求，為決策提供依據(jù)。該系統(tǒng)投入使用后，得到了科研人員、管理人員和財務(wù)人員的好評，為財務(wù)部門和科研人員之間搭建起一個實時溝通的橋梁，為實施新的科研經(jīng)費管理理念提供了一個有效工具。
作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)信息研究所、農(nóng)業(yè)部財會服務(wù)中心
