摘要：“國(guó)以民為上，民以生為先”。保障和改善民生是國(guó)家治理的目標(biāo)和重點(diǎn)。在改善保障民生、推動(dòng)國(guó)家治理的導(dǎo)向下，審計(jì)作為內(nèi)生于國(guó)家治理系統(tǒng)中的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，也應(yīng)立足于民生，強(qiáng)化民生審計(jì)。本文就國(guó)家治理導(dǎo)向下民生審計(jì)的特征、發(fā)揮的作用、如何更好地實(shí)施民生審計(jì)三個(gè)方面的問(wèn)題做深入探討。

　　關(guān)鍵詞：國(guó)家治理 民生審計(jì) 特征 作用 思路

　　“國(guó)以民為上，民以生為先”。民生問(wèn)題關(guān)乎百姓的切身利益，關(guān)乎社會(huì)的和諧穩(wěn)定。民生問(wèn)題能否得到妥善解決，既是國(guó)家治理水平的體現(xiàn)，又在一定程度上決定了國(guó)家治理的政策導(dǎo)向，也關(guān)系到國(guó)家治理的公信力。保障和改善民生是國(guó)家治理的目標(biāo)，解決好民生問(wèn)題是國(guó)家治理的重點(diǎn)。對(duì)于民生問(wèn)題的解決，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人給予了高度重視，“十二五”規(guī)劃，民生優(yōu)先，溫家寶總理在2012年政府工作報(bào)告中又強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持把保障改善民生作為工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。審計(jì)作為內(nèi)生于國(guó)家治理系統(tǒng)中的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，也應(yīng)立足于民生，強(qiáng)化民生審計(jì)，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的免疫功能和服務(wù)于國(guó)家治理的作用，維護(hù)好人民群眾的根本利益，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家良好治理。

    一、國(guó)家治理導(dǎo)向下的民生審計(jì)特征

    民生審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的一個(gè)重要方面，具有獨(dú)立性、權(quán)威性和公正性等審計(jì)的基本特征。除此之外，從國(guó)家治理的目標(biāo)和需求來(lái)看，民生審計(jì)作為國(guó)家治理的工具還具有其特有的一些特征。

    （一）政治性。民生問(wèn)題不僅是重要的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，也是重大的政治問(wèn)題。溫家寶總理曾指出，“解決民生問(wèn)題是我們黨全心全意為人民服務(wù)宗旨的要求，是人民政府的基本職責(zé)。”民生問(wèn)題的解決與政府行為密切相關(guān)，政府對(duì)此負(fù)有政治責(zé)任，保障和改善民生是政治目標(biāo)。我國(guó)的審計(jì)體制是行政體制，審計(jì)機(jī)關(guān)接受黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)行為直接體現(xiàn)黨和國(guó)家的意志，審計(jì)工作需要圍繞黨和政府的工作重心開(kāi)展。因此，民生審計(jì)帶有一定的政治目的，它以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治為目標(biāo)，要求審計(jì)機(jī)關(guān)在堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨的政策的前提下履行監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)黨和國(guó)家的惠民政策得到全面貫徹落實(shí)。

    （二）服務(wù)性。民生審計(jì)的服務(wù)性是在行使監(jiān)督職責(zé)基礎(chǔ)上的服務(wù)性，它體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是排政府之憂(yōu)，即民生審計(jì)要站在政府的角度關(guān)注政策制定的合理性和科學(xué)性，以及政策執(zhí)行的效果、效率和效益，考慮黨和政府的宏觀(guān)發(fā)展要求，為國(guó)家相關(guān)政策和制度的完善優(yōu)化提供參考；另一方面是解民眾之難，即民生審計(jì)要站在民眾的角度關(guān)注老百姓所關(guān)心的、反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，揭示民生領(lǐng)域存在的一些突出問(wèn)題，維護(hù)人民的合法權(quán)益，促進(jìn)政府增強(qiáng)公共服務(wù)意識(shí)和公共服務(wù)能力，切實(shí)做到為人民服務(wù)。

    （三）綜合性。民生問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及老百姓的衣食住行、生老病死等方方面面，涉及到國(guó)家和社會(huì)運(yùn)行管理的各個(gè)層面。民生審計(jì)對(duì)象的復(fù)雜性決定了民生審計(jì)的高度綜合性，它涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等各個(gè)領(lǐng)域，包括教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、“三農(nóng)”建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等諸多內(nèi)容，涵蓋了審計(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、人口學(xué)、環(huán)境學(xué)、工程學(xué)等多門(mén)學(xué)科的知識(shí)，因此民生審計(jì)工作的綜合程度較高，對(duì)審計(jì)人員綜合素質(zhì)的要求自然也更高。

    二、國(guó)家治理導(dǎo)向下民生審計(jì)的作用

    民生審計(jì)憑借其獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性以及政治性、服務(wù)性和綜合性等特點(diǎn)，在維護(hù)人民群眾根本利益、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展、提高政府公共服務(wù)水平、預(yù)警防范社會(huì)公共危機(jī)等方面發(fā)揮著積極的作用。

    （一）維護(hù)人民群眾根本利益。人民是國(guó)家的主人，國(guó)家治理的最終成效要體現(xiàn)在維護(hù)人民根本利益上。審計(jì)監(jiān)督的權(quán)力是憲法和法律賦予的，更是人民群眾賦予的，民生審計(jì)就是對(duì)政府執(zhí)政為民的行為進(jìn)行監(jiān)督，其最終目標(biāo)就是維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。民生審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)是涉及人民群眾切身利益的問(wèn)題，通過(guò)民生審計(jì)，確保民生資金使用的安全完整，促進(jìn)各種惠民政策不斷落實(shí)到位。

    （二）推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。民生審計(jì)致力于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧可持續(xù)發(fā)展，關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，重視社會(huì)資源合理分配。目前，諸如“三農(nóng)”問(wèn)題、貧富差距擴(kuò)大、教育醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后等民生問(wèn)題如得不到妥善解決，將影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。通過(guò)民生審計(jì)，分析民生資金的公平性、經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性，揭示一些不合理、不公平、低效率的現(xiàn)象，并從體制、機(jī)制、制度層面反映問(wèn)題和提出改進(jìn)建議，為國(guó)家民生治理進(jìn)行科學(xué)決策提供及時(shí)、客觀(guān)、可靠的信息，促進(jìn)公共資源的科學(xué)合理配置，促進(jìn)國(guó)家民生治理各項(xiàng)政策措施更好地發(fā)揮作用，縮小差距，推進(jìn)公平，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

    （三）提高政府公共服務(wù)水平。開(kāi)展民生審計(jì)，是審計(jì)機(jī)關(guān)代表人民對(duì)政府部門(mén)履職情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。通過(guò)民生審計(jì)，一方面可以揭露政府部門(mén)的違法違規(guī)問(wèn)題，促進(jìn)國(guó)家財(cái)政預(yù)算和公共資金使用的公開(kāi)透明度，幫助政府改善不合理的支出，減少資源浪費(fèi)和濫用，提高用于民生的各項(xiàng)財(cái)政支出的效益。同時(shí)發(fā)揮治理腐敗的作用，制約和監(jiān)督政府和官員的權(quán)力運(yùn)行，保證政府部門(mén)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，避免濫用公共權(quán)力和利用社會(huì)資源謀取私利，防范公共資源的浪費(fèi)和流失；另一方面可以通過(guò)研究人民生活水平的變化，摸清社會(huì)公共需求變化規(guī)律，從體制、機(jī)制、制度層面提出改進(jìn)建議，促進(jìn)政府進(jìn)行改革，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化，不斷提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量。

    （四）預(yù)警防范社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)。保障國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定是國(guó)家治理的需要，通過(guò)開(kāi)展民生審計(jì)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、識(shí)別影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定的公共風(fēng)險(xiǎn)隱患，及時(shí)向政府告知潛在的風(fēng)險(xiǎn)，提出預(yù)警信號(hào)，并用審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查結(jié)果引導(dǎo)社會(huì)公眾理性接受、分析和判斷風(fēng)險(xiǎn)程度，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。通過(guò)民生審計(jì)，還可以結(jié)合審計(jì)發(fā)現(xiàn)的具體情況，對(duì)防范社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)提出合理化建議，促進(jìn)政府建立有效地風(fēng)險(xiǎn)防范治理機(jī)制，從而有效地防范、規(guī)避和化解風(fēng)險(xiǎn)。

    三、國(guó)家治理導(dǎo)向下如何更好開(kāi)展民生審計(jì)的思路

    “十二五”可以說(shuō)是民生改革的關(guān)鍵時(shí)期，民生問(wèn)題備受關(guān)注。劉家義審計(jì)長(zhǎng)也提出了“推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”的工作目標(biāo)。如何有效開(kāi)展民生審計(jì)，推動(dòng)國(guó)家良好治理，筆者提出以下五點(diǎn)思路。

    （一）以民生資金為重點(diǎn)，強(qiáng)化財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)。公共財(cái)政是保障和改善民生的基礎(chǔ)。近年來(lái)，財(cái)政對(duì)民生的投入不斷擴(kuò)大，按照財(cái)政資金運(yùn)行到哪里，審計(jì)監(jiān)督就要跟進(jìn)到哪里的要求，審計(jì)機(jī)關(guān)要以民生資金為重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的審計(jì)監(jiān)督，確保國(guó)家財(cái)政資金“取之于民，用之于民”。一是切實(shí)保障社會(huì)保險(xiǎn)基金、教育附加費(fèi)、殘疾人就業(yè)保障金、政府住房基金等各項(xiàng)財(cái)政收入及時(shí)足額繳納國(guó)庫(kù)，通過(guò)審計(jì)查找征管環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，堵塞征管漏洞，避免跑冒滴漏，維護(hù)各項(xiàng)財(cái)政收入征收的公平性、合理性和真實(shí)性，保障各項(xiàng)財(cái)政收入的完整性和足額性。二是切實(shí)保障民生資金分配的公平性和合理性，通過(guò)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，分析在現(xiàn)有財(cái)政資源下，有多少資金可以安排用于民生，各項(xiàng)民生支出結(jié)構(gòu)是否合理，是否優(yōu)先提供基本公共服務(wù)，滿(mǎn)足基本公共需要，從而增強(qiáng)預(yù)算安排合理性和規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，最大限度的用好財(cái)政資金。三是切實(shí)保障民生資金專(zhuān)款專(zhuān)用，特別關(guān)注涉及“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、住房和社會(huì)保障等民生工程的資金管理，通過(guò)對(duì)財(cái)政資金真實(shí)性、合法性的審計(jì)，揭露和查處民生資金在使用過(guò)程中存在的侵害群眾利益和重大違法違規(guī)的問(wèn)題，防止和制止擠占、挪用、套取財(cái)政資金行為，避免財(cái)政資金的流失和損失，提高民生資金使用效益，促進(jìn)各項(xiàng)惠民政策措施落實(shí)到位和取得預(yù)期效果，維護(hù)財(cái)政安全和國(guó)家利益。

    （二）以財(cái)政審計(jì)為基點(diǎn)，深化民生資金績(jī)效審計(jì)。在財(cái)政審計(jì)的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家良好治理為目標(biāo)，不斷深化民生資金績(jī)效審計(jì)。一是從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變著眼，關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)民增收等問(wèn)題；二是從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)群眾切身利益著眼，關(guān)注社會(huì)保障體系的建設(shè)和運(yùn)行情況，關(guān)注社會(huì)保障資金籌集的真實(shí)性和合法性、分配的合規(guī)性和合理性、使用的合法性和有效性等問(wèn)題；三是從促進(jìn)教育資源優(yōu)化配置、保障教育公平著眼，關(guān)注教育資源分布情況、義務(wù)教育均衡發(fā)展情況、學(xué)校教舍工程安全情況，檢查教育有無(wú)亂收費(fèi)現(xiàn)象、教育投入是否達(dá)到預(yù)期效果、教育支出結(jié)構(gòu)是否合理等；四是從提高公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平著眼，關(guān)注新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度等各種制度體系的建立和運(yùn)行情況；五是從促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)、提高勞動(dòng)者素質(zhì)著眼，關(guān)注就業(yè)保障管理、失業(yè)保障管理、適齡勞動(dòng)力教育和后續(xù)教育管理、就業(yè)環(huán)境改善等方面問(wèn)題；六是從促進(jìn)和保護(hù)中低收入家庭安居樂(lè)業(yè)著眼，關(guān)注保障性安居工程建設(shè)、棚戶(hù)區(qū)改造、公共租賃住房建設(shè)、房?jī)r(jià)控制等問(wèn)題。

    通過(guò)開(kāi)展民生審計(jì)，真實(shí)地反映和揭示社會(huì)民生狀況，從民生的角度對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和收益性進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)民生支出在保障改善民生方面發(fā)揮的作用，評(píng)價(jià)各部門(mén)運(yùn)用民生資金的效果，引導(dǎo)各部門(mén)以保障改善民生為重點(diǎn)，用好每一分錢(qián)，從而推動(dòng)社會(huì)公平正義，推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展，使各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展成果更好的惠及百姓、造福人民。

    （三）以各項(xiàng)業(yè)務(wù)為核心，靈活運(yùn)用多種審計(jì)方法。各項(xiàng)民生事業(yè)的業(yè)務(wù)較為復(fù)雜，政策性強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，且涉及的項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，縱橫交錯(cuò)，因此，審計(jì)人員應(yīng)增強(qiáng)主動(dòng)適應(yīng)性，在開(kāi)展民生審計(jì)的過(guò)程中，從業(yè)務(wù)入手，根據(jù)審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容的不同，選擇適當(dāng)?shù)膶徲?jì)方法，提高審計(jì)效率，以更好地發(fā)揮民生審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的作用。一是采用政策法規(guī)研習(xí)法，即主動(dòng)學(xué)習(xí)民生方面的政策法規(guī)，了解經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程，不斷豐富知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的能力。二是采用調(diào)查座談法，此方法程序簡(jiǎn)便、方式靈活，信息渠道更多，信息來(lái)源更廣，獲取的信息更充分，使審計(jì)人員有更廣的視角和更寬的視野，能從總體上把握問(wèn)題實(shí)質(zhì)，找出問(wèn)題形成的癥結(jié)所在。三是采用計(jì)算機(jī)審計(jì)方法，當(dāng)前各項(xiàng)民生工作的信息化水平不斷提高，其覆蓋面大，數(shù)據(jù)量大，關(guān)聯(lián)信息復(fù)雜，借助計(jì)算機(jī)技術(shù)的支持，可以大大提高審計(jì)效率，一方面是對(duì)信息系統(tǒng)進(jìn)行審計(jì)，另一方面是通過(guò)數(shù)據(jù)分析比對(duì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線(xiàn)索，從而進(jìn)行重點(diǎn)延伸。

    （四）以發(fā)展民生為目標(biāo)，為服務(wù)國(guó)家良治建言獻(xiàn)策。開(kāi)展民生審計(jì)，要從各項(xiàng)民生制度及其設(shè)計(jì)層面發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題，更多地關(guān)注制度的完整性、合理性、有效性和可持續(xù)性，揭露制度和管理中的缺陷與漏洞，及時(shí)分析和反映各項(xiàng)制度運(yùn)行中存在的的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，并深入分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，提出有針對(duì)性的解決辦法和建議，及時(shí)將審計(jì)成果轉(zhuǎn)化為服務(wù)政府決策的信息，促進(jìn)制度完善，規(guī)范業(yè)務(wù)管理，為完善國(guó)家民生治理發(fā)揮應(yīng)有的作用。（蔡飛）

    參考文獻(xiàn)：

　　[1]劉家義：《國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理》。在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上的講話(huà)論壇講稿，2011年7月8日。

    [2]楊肅昌、李敬道：《從政治學(xué)視角論國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理中的“免疫系統(tǒng)”》，審計(jì)研究，2011（6）。

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