摘要：2008年，受美國(guó)次貸危機(jī)的沖擊，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遇到了前所未有的困難局面，為幫助我國(guó)經(jīng)濟(jì)走出寒冬，政府提高了專項(xiàng)資金在公共財(cái)政支出中的比重。專項(xiàng)財(cái)政資金運(yùn)行和使用的經(jīng)濟(jì)性及其效率備受各級(jí)黨委、政府和社會(huì)各界的關(guān)注。文章從國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的定位出發(fā)，探討了專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)過程中存在的制約因素，并提出了相應(yīng)的改善措施。

　　關(guān)鍵詞：金融危機(jī)；國(guó)家專項(xiàng)資金；績(jī)效審計(jì)

　　2008年，受美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遇到了前所未有的困難局面。為應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，國(guó)務(wù)院做出了計(jì)劃投資4萬(wàn)億，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決策，但這一系列專項(xiàng)資金的具體實(shí)施，是一個(gè)系統(tǒng)工程，它的運(yùn)行和使用的經(jīng)濟(jì)性及其效率受到了各級(jí)政府以及社會(huì)的關(guān)注。因此有針對(duì)性地開展專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題，對(duì)于促進(jìn)國(guó)家財(cái)政政策的貫徹執(zhí)行、提高財(cái)政資金的使用效率、保護(hù)國(guó)家和人民的利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展將會(huì)起到積極的作用。

　　一、新形勢(shì)下財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的正確定位

　　財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)是對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金管理使用所帶來的效益進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)，揭示其中存在的決策失誤、損失浪費(fèi)以及效益低下等問題，以提高專項(xiàng)資金使用效益的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。財(cái)政專項(xiàng)資金效益審計(jì)的基本目標(biāo)是通過評(píng)價(jià)政府和有關(guān)單位使用財(cái)政專項(xiàng)資金經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，強(qiáng)化財(cái)政和有關(guān)單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和防止損失浪費(fèi)；通過評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)資金和資源的利用情況，向政府及有關(guān)部門提供獨(dú)立的信息和建議；找出影響財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益的原因，幫助被審計(jì)單位采取措施，改進(jìn)管理，提高效益和效率；揭露損失浪費(fèi)，管理不善現(xiàn)象。具體來說，專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容有以下方面的內(nèi)容：

　?。ㄒ唬╉?xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)的決策績(jī)效審計(jì)

　　首先，查立項(xiàng)論證情況，看立項(xiàng)是否進(jìn)行了可行性研究、可行性研究?jī)?nèi)容是否完整、技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證是否充分、立項(xiàng)條件是否具備、有沒有脫離本地實(shí)際違背發(fā)展規(guī)律而盲目上項(xiàng)目的問題。其次，申報(bào)程序，看有沒有虛假立項(xiàng)、重復(fù)申報(bào)的問題。最后，查項(xiàng)目概預(yù)算情況，看是否經(jīng)濟(jì)合理，有沒有高估冒算、虛列概算等問題。

　　（二）專項(xiàng)資金的管理績(jī)效審計(jì)

　　對(duì)專項(xiàng)資金管理的審計(jì)，首先要全面掌握資金項(xiàng)目整體規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃和上級(jí)部門的批復(fù)，并以此為依據(jù)審查資金分配是否與上級(jí)部門批復(fù)的項(xiàng)目名稱、投資額度相符，有沒有不按計(jì)劃分配資金的問題；然后檢查各環(huán)節(jié)應(yīng)到位及已到位資金、數(shù)額是否真實(shí)及其到位時(shí)間；同時(shí)揭示各級(jí)主管部門是否按指標(biāo)、計(jì)劃、進(jìn)度或規(guī)定程序，及時(shí)、足額地?fù)芨读速Y金，具體查看有無(wú)滯留、截留、擠占、挪用等現(xiàn)象。

　?。ㄈｍ?xiàng)資金的使用情況審計(jì)

　　專項(xiàng)資金的使用情況是決定專項(xiàng)資金效率的關(guān)鍵，因此對(duì)這一過程的審計(jì)工作應(yīng)該是重中之重。主要審查項(xiàng)目包括使用過程中項(xiàng)目執(zhí)行單位是否按規(guī)定的用途和范圍對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行了使用，是否存在截留、克扣、挪用及虛報(bào)冒領(lǐng)等情況；檢查資金使用過程是否存在隨意擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模、隨意提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、高估冒算、擴(kuò)大項(xiàng)目建設(shè)成本等資金浪費(fèi)的現(xiàn)象；更重要的是對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量和效果進(jìn)行最終審查。

　　二、國(guó)家專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的制約因素

　　國(guó)家專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)是以財(cái)政投入大、群眾關(guān)心、政府關(guān)注、社會(huì)影響大的政府專項(xiàng)資金作為審計(jì)對(duì)象，審計(jì)過程不僅要從財(cái)政收支入手，更要深入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)流程開展績(jī)效審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注資金的決策論證、資金撥付程序、管理使用效果等方面的問題。因此，家專項(xiàng)資金本身的特殊性也造成了專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的制約因素：

　?。ㄒ唬┴?cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)薄弱

　　財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)主要包括審計(jì)管理和制度規(guī)范，搞好基礎(chǔ)建設(shè)是探索和開展財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的重要保證。當(dāng)前，由于財(cái)政專項(xiàng)資金效益審計(jì)還處于起步探索階段，基礎(chǔ)建設(shè)相對(duì)比較薄弱，主要體現(xiàn)在以下方面：一是對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)未做有效的計(jì)劃管理，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的選擇、審計(jì)資源的配置、審計(jì)項(xiàng)目的組織與實(shí)施等都缺乏有針對(duì)性的改進(jìn)與完善；二是財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)缺乏法律文件支持，其法律地位比較模糊，這給財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)實(shí)踐帶來一定的難度和風(fēng)險(xiǎn)。

　　（二）缺乏有效的評(píng)價(jià)依據(jù)

　　首先，財(cái)政資金的效益主要體現(xiàn)為宏觀效益和社會(huì)效益，而社會(huì)效益具有間接性、綜合性特點(diǎn)，即某一項(xiàng)目所產(chǎn)生的社會(huì)效益很難用具體的量化指標(biāo)來確認(rèn)，即使是可以測(cè)定的量化指標(biāo)，也很難將它分解并歸屬于某一具體項(xiàng)目。其次，實(shí)施績(jī)效監(jiān)督和其他檢查工作一樣，必須收集能證實(shí)被監(jiān)督單位或項(xiàng)目的效益狀況的載體，績(jī)效監(jiān)督的具體分析評(píng)價(jià)建立在所收集和調(diào)查的資料基礎(chǔ)之上才具有說服力。再次，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金而言，其效益問題受到地域環(huán)境、政策環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等方面的影響，同類性質(zhì)的資金在不同地區(qū)、不同單位，其經(jīng)濟(jì)效益和效果情況可能會(huì)出現(xiàn)明顯的差別，在短時(shí)間內(nèi)不可能就每一項(xiàng)專項(xiàng)資金制定一個(gè)統(tǒng)一的、具可操作性的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

　?。ㄈｍ?xiàng)資金的政策性局限

　　財(cái)政的主要任務(wù)是在公共財(cái)政體制框架下為政府公共管理活動(dòng)提供資金保障，而政府管理活動(dòng)的目的卻不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)方面，更多時(shí)候是出于政治和社會(huì)公共管理的需要。如近年來財(cái)政支付的社會(huì)保障資金、農(nóng)村新型合作醫(yī)療資金等，均不是或不全是出于經(jīng)濟(jì)目的。績(jī)效監(jiān)督?jīng)]有現(xiàn)成的模式和標(biāo)準(zhǔn)可尋，也沒有一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系來參照，每項(xiàng)資金其效益評(píng)價(jià)指標(biāo)與方法各有不同，特別是對(duì)不同層面、不同性質(zhì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，其量化、測(cè)算模式難以確定。因此專項(xiàng)資金績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)時(shí)當(dāng)然不能無(wú)視這些現(xiàn)象，這對(duì)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督理論提出了極大的挑戰(zhàn)。

　　三、完善財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)應(yīng)注意的事項(xiàng)

　?。ㄒ唬┽槍?duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用的薄弱環(huán)節(jié)加強(qiáng)審計(jì)力度

　　一是加強(qiáng)跟蹤審計(jì)。在審計(jì)中，對(duì)項(xiàng)目從申報(bào)立項(xiàng)、資金撥付及使用到項(xiàng)目完成整個(gè)過程進(jìn)行全程審計(jì)，對(duì)照項(xiàng)目審批文件中規(guī)定資金額度、用途、到位、管理、使用每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行核對(duì)，調(diào)查下級(jí)財(cái)政是否將上級(jí)專項(xiàng)資金納入預(yù)決算管理并如實(shí)反映，有無(wú)改變資金性質(zhì)挪作他用，是否及時(shí)撥付是否按規(guī)定安排了配套資金等情況，從而摸清項(xiàng)目資金在整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中存在的問題。二是加強(qiáng)針對(duì)支出的審計(jì)。專項(xiàng)資金支出的審計(jì)是體現(xiàn)資金使用效果重要環(huán)節(jié)，審計(jì)時(shí)以資金支出為主線，順藤摸瓜。首先要支出憑證，辨別真?zhèn)?，在被審?jì)單位對(duì)所提供會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、合法性做出承諾的基礎(chǔ)上，對(duì)專項(xiàng)資金的支出的合規(guī)性、真實(shí)性、合法性、進(jìn)行審計(jì)。三是提高績(jī)效評(píng)價(jià)方式的多樣性。在各項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之中，績(jī)效審計(jì)更重視的是審查業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，在專業(yè)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域可以聘請(qǐng)相關(guān)行業(yè)的專家，了解評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。在取證方面，可以采取問卷調(diào)查等方式，向市民了解專項(xiàng)資金使用的效果。例如，做環(huán)保專項(xiàng)資金管理使用的審計(jì)時(shí)，為調(diào)查被審計(jì)單位使用環(huán)保專項(xiàng)資金進(jìn)行河道清淤，改善生態(tài)環(huán)境的情況，可以讓市民填寫問卷調(diào)查表，了解治理前后環(huán)境的變化。同時(shí)，審計(jì)人員也可以到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行不定時(shí)觀察，采訪河道附近居民對(duì)河道治理效果的看法，看是否與被審計(jì)單位敘述的一樣。

　　（二）緊扣“項(xiàng)目”和“資金”兩條主線

　　首先，以項(xiàng)目資料為重點(diǎn)，收集專項(xiàng)資金項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、批準(zhǔn)文件及項(xiàng)目預(yù)決算審計(jì)報(bào)告等項(xiàng)目前期申報(bào)立項(xiàng)材料和關(guān)于該項(xiàng)目行業(yè)情況，通過觀察、分析、調(diào)查等方法，一方面審查項(xiàng)目的可行性即投資決策是否恰當(dāng)、立項(xiàng)是否科學(xué)、是否出于“長(zhǎng)官意志”或?qū)儆?ldquo;形象工程”、背景是否真實(shí)、可行性研究?jī)?nèi)容是否完整、技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證是否符切實(shí)可行、是個(gè)符合當(dāng)?shù)刈匀簧鐣?huì)實(shí)際條件和可持續(xù)發(fā)展的要求有無(wú)虛假申報(bào)、重復(fù)申報(bào)、隨意申報(bào)、盲目申報(bào)、忽視社會(huì)和諧發(fā)展的問題；另一方面審查項(xiàng)目預(yù)決算的經(jīng)濟(jì)性、合理性，即是否體現(xiàn)節(jié)約的原則，是否只熱衷于申報(bào)項(xiàng)目爭(zhēng)取資金而不注重資金的管理和監(jiān)控，項(xiàng)目資金是否被挪用作其他開支，涉及工程建設(shè)的還應(yīng)審查工程設(shè)計(jì)概算和施工圖預(yù)算編制是否科學(xué)合理。

　　其次，從資金的撥付和使用情況入手，一是要查閱財(cái)政部門下達(dá)的指標(biāo)文件、項(xiàng)目批件、撥款單等資料，調(diào)查清楚所審財(cái)政專項(xiàng)資金的性質(zhì)、主管部門、數(shù)額及具體用途，核對(duì)撥付的專項(xiàng)資金與申報(bào)立項(xiàng)的用途是否一致，分配過程中是否存在隨意性大、透明度差、轉(zhuǎn)移資金流向、“暗箱操作”等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金的低效甚至無(wú)效運(yùn)作。二是檢查專項(xiàng)資金到位情況、已到位的資金數(shù)額的真實(shí)性及其到位的時(shí)間，了解有關(guān)部門是否按規(guī)定程序及時(shí)、足額的撥付資金，有無(wú)滯留、截留、擠占、挪用以及損失浪費(fèi)現(xiàn)象，必要時(shí)可跟蹤審計(jì)至相關(guān)金融機(jī)構(gòu)。三是專項(xiàng)資金是否按照項(xiàng)目進(jìn)度使用，能否滿足項(xiàng)目質(zhì)量要求，有無(wú)預(yù)付款不及時(shí)而影響項(xiàng)目實(shí)施、錯(cuò)過序時(shí)工期的情況，辦理過程資金結(jié)算是否履行了必要的審計(jì)或?qū)徍耸掷m(xù)。

　　（三）推進(jìn)審計(jì)公告制度

　　從我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)的法律地位和審計(jì)處置手段來說，審計(jì)機(jī)關(guān)若沿用以前只將效益審計(jì)結(jié)果上報(bào)上級(jí)主管部門的處理方式，勢(shì)必因部門利益驅(qū)動(dòng)使審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題被淡化、被擱置、甚至被否定。而審計(jì)公告形式實(shí)際上是借助社會(huì)輿論的監(jiān)督力量，從更廣義的層面上進(jìn)行監(jiān)督，為財(cái)政專項(xiàng)資金的使用提供全方位的監(jiān)督機(jī)制。因此，有要通過媒體、輿論和群眾的監(jiān)督作用，使財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)工作不斷地走向社會(huì)化，被廣大社會(huì)民眾所理解和接受，使納稅人真正關(guān)心財(cái)政專項(xiàng)資金的效益問題，在全社會(huì)提高效益審計(jì)的向心力、凝聚力和影響力，通過外部機(jī)制推動(dòng)財(cái)政專項(xiàng)資金的高效使用，使專項(xiàng)資金效益審計(jì)結(jié)果利用最大化。

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