關鍵詞：國家審計 免疫系統(tǒng) 權(quán)力控制

　　摘 要：本文從審計“免疫系統(tǒng)論”出發(fā)，提出了關于審計本質(zhì)的新概念，并闡述了審計與權(quán)力控制的關系，在探索審計發(fā)揮作用的內(nèi)容和方式方法中，提出了一些新的觀點，包括權(quán)力控制機制審計等。

　　一、樹立科學的審計理念，正確認識國家審計

　　審計有經(jīng)濟監(jiān)督、評價和鑒證三個功能。國家審計主要履行監(jiān)督和評價職能，鑒證職能由社會審計來履行。 一直以來，人們認為審計的特有屬性或性質(zhì)是一種經(jīng)濟監(jiān)督活動。這種觀點將審計的基本功能作為審計的本質(zhì)來看待，將國家審計等同于經(jīng)濟監(jiān)督，該觀點在20世紀80年代的理論界和實務界得到了普遍的肯定。彼時正是我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌階段，經(jīng)濟領域中各項法制尚不健全，違法違規(guī)和經(jīng)濟犯罪現(xiàn)象比較多，以真實性為基礎的財務收支審計主要發(fā)揮其監(jiān)督職能，促進經(jīng)濟和社會健康發(fā)展。隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，審計的業(yè)務范圍越來越廣泛，業(yè)務類別也由單一的財務收支審計發(fā)展到包括經(jīng)濟責任審計、績效審計、環(huán)境審計等在內(nèi)的多種類型。人們對審計的認識也越來越深刻。劉家義審計長提出的審計“免疫系統(tǒng)論”，指出審計不僅要發(fā)揮監(jiān)督職能、評價職能，還要從宏觀上發(fā)揮建設性作用。 “免疫系統(tǒng)論”把國家審計的著眼點從“監(jiān)督經(jīng)濟活動運行”提高到“保障國家經(jīng)濟社會安全運行”的層次，強調(diào)審計作為經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，要發(fā)揮四個方面的功能：預防功能、清除功能、修補功能和預警功能。 審計這四個功能的發(fā)揮，歸根結(jié)底是為了保護國家安全，推進民主法制。因此，可以說，國家審計的本質(zhì)是推進民主法制的工具。而民主和法制又是制衡權(quán)力的工具，更進一步說，國家審計的本質(zhì)是權(quán)力控制的工具。

　　研究審計產(chǎn)生的歷史，總結(jié)前人的研究成果，結(jié)合國外在績效審計、環(huán)境審計、國防項目上甚至美國在航空安檢上的審計做法以及我國國家審計近年來掀起的“審計風暴”對遏止腐敗的效果，我們認為:審計為特定的掌控公共權(quán)力的人或集團、組織服務，能對其掌控的資金及行使公共權(quán)力的行為提供系統(tǒng)的、獨立的控制活動，是權(quán)力控制系統(tǒng)的重要組成部分，是權(quán)力控制的工具。

　　二、國家審計發(fā)揮作用的內(nèi)容和方式方法

　　國家審計作為保障經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，不僅要發(fā)揮審計的監(jiān)督制約作用，更要發(fā)揮其建設性作用。這也是國家審計作為權(quán)力控制工具發(fā)揮作用的基礎性要求。

　?。ㄒ唬﹪@發(fā)揮國家審計“免疫系統(tǒng)”作用，探索審計工作新內(nèi)容

　　1.權(quán)力控制機制審計

　　權(quán)力是指人類社會中組織或者個人憑借某些特定的優(yōu)勢對于他人或者其它組織所具有的一種特殊的控制力。權(quán)力控制的方式包括以權(quán)力制約權(quán)力、以道德制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力等。其中, 以權(quán)力制約權(quán)力應該是權(quán)力控制的核心手段。權(quán)力的運用在現(xiàn)實中表現(xiàn)為職權(quán)。如行政審批權(quán)、經(jīng)濟決策權(quán)、政府采購權(quán)等。因此, 對權(quán)力的控制其實就是對職權(quán)的控制。

　　審計對權(quán)力進行有效的控制是黨中央在新時期對審計工作提出的新要求和新職責。黨的十七大報告指出：“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽關下運行。要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。……重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。”可以看出, 在新的政治經(jīng)濟環(huán)境下, 黨中央對審計提出了新的要求, 體現(xiàn)了中央對審計用于權(quán)力控制的迫切需要。

　　目前我國政府部門權(quán)力過分集中，權(quán)力分配機制不夠透明，缺乏有效的工作機制和民主決策機制。這些問題的存在直接影響了政府的行政效率和效果。如何有效地約束和規(guī)范政府部門的行為，提高政府部門的工作效率，成為建立責任政府必須解決的首要問題。構(gòu)建責任政府的本質(zhì)就是建構(gòu)科學、合理的權(quán)力控制機制，保障權(quán)力運行的方向和目的符合公共性的基本價值追求，促進社會公正，維護人民群眾的利益。那么，審計作為權(quán)力控制的工具，對政府權(quán)力控制機制的設計是否合理、控制機制是否得到執(zhí)行，執(zhí)行效果是否達到了預期的目標，負有責無旁貸的責任。在我國當前政治體制改革和經(jīng)濟體制改革尚未完成的情況下，推行權(quán)力控制機制審計有很大的難度，但這可以作為未來審計發(fā)展的一個方向加以研究探索。比如，在當前階段，各級審計機關可以在進行領導干部經(jīng)濟責任審計、行業(yè)審計時，對發(fā)現(xiàn)的問題加強綜合分析，從體制、機制、制度層面發(fā)現(xiàn)問題并提出整改建議，具體包括揭露政府責任的濫用、發(fā)現(xiàn)政府責任的缺失和促進政府責任效率的提高。

　　2.突出重點，加強對涉及國家安全的重點領域、行業(yè)和建設項目的審計

　?。?）關注國家財政安全，探索財政審計新思路

　　國家審計作為保障經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”，必須關注國家財政安全，加強財政審計。目前開展的財政審計主要是預算執(zhí)行審計，偏重于事后監(jiān)督，主要關注財政資金是否存在違法違規(guī)、損失浪費和擠占挪用現(xiàn)象，而對于預算的編制、預算支出的結(jié)構(gòu)、財政支出的效益性重視不夠。比如對于此次四萬億的龐大政府投資，審計要評價其投資方案的可行性，資金投入方向是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策，是否存在重復建設，是否用于改善民生，能否起到拉動內(nèi)需的效果。如果僅僅側(cè)重于事后監(jiān)督，就不能防患于未然，起不到預防作用。為了更好地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的作用，我們需要轉(zhuǎn)變審計思路，根據(jù)建立公共財政基本框架的要求，把審計監(jiān)督貫穿于財政預算的全過程，從預算編制、預算執(zhí)行，到部門決算，使審計全程介入。并在每年人大開會前公告預算編制的審計結(jié)果，使人大代表在審議預算草案時有章可循，提高其履職能力，避免出現(xiàn)人大代表對預算草案 “看不懂、搞不清”，提出的意見和建議不夠充分，審議和表決只是形式上的表決通過，缺乏實質(zhì)性的審議的情況。

　　（2）關注金融安全，構(gòu)筑經(jīng)濟防火墻

　　目前我們正在經(jīng)歷一場全球性的金融危機，這場危機由美國次貸危機引發(fā)，進而影響全球。在這種背景下，我們審計部門要更加關注金融安全，重點關注國際資本流動、風險管理能力、信息系統(tǒng)有效性和安全性、金融創(chuàng)新及金融監(jiān)管等方面，揭示我國金融行業(yè)潛伏的重大風險隱患和一些體制性和制度性缺陷，發(fā)揮審計的預防、揭示、抵御和預警功能，建議金融行業(yè)以應對金融危機為契機，著手建立中國的經(jīng)濟防火墻，保護實體經(jīng)濟。具體做法是效法2008年美國的金融改革法案，成立中央經(jīng)濟安全委員會，向所有金融機構(gòu)派駐安全督察組，進行全方位嚴密監(jiān)控，防止出現(xiàn)“突發(fā)性”的重大金融損失。

　?。?）加強國有資產(chǎn)安全審計，防止國有資產(chǎn)流失

　　當前，國有經(jīng)濟的體制轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級已進入了攻堅階段，一些深層次的問題隨之暴露出來，其中國有資產(chǎn)的流失已嚴重影響著國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，成為一個突出的社會問題。國有資產(chǎn)流失主要在企事業(yè)單位轉(zhuǎn)制、改制、投資并購、國有資產(chǎn)海外投資、海外并購的過程中產(chǎn)生。對于大型的外資并購、國有資產(chǎn)海外投資和并購，審計部門要全程介入，重點關注國有資產(chǎn)是否賤賣、外資并購是否影響我國經(jīng)濟安全、海外投資有無可行性計劃、是否存在貪污腐敗現(xiàn)象等。針對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題要總結(jié)其規(guī)律，從機制、制度層面挖掘其深層次的問題，為確保國家經(jīng)濟安全提供決策信息。

　?。?）關注民生安全，促進社會和諧

　　民生問題，簡單的說，就是與百姓生活密切相關的問題，最主要表現(xiàn)在吃穿住行、養(yǎng)老就醫(yī)就業(yè)、子女教育等生活必需方面。關注民生安全，促進社會和諧，是國家審計的職責和任務所在。在審計工作中要高度關注涉及民生的項目和資金，在揭示問題的同時，從社會保障制度、管理體制和基金運行機制等方面提出符合實際、便于操作的審計意見和建議，促進建立健全決策、運營、監(jiān)督相互制衡的基金管理監(jiān)督體制，促進各項惠民政策的落實，促進各項社會事業(yè)的發(fā)展。

　?。?）關注生態(tài)安全，重視資源環(huán)境審計

　　對資源環(huán)境的審計，以落實節(jié)約資源和保護環(huán)境為目標，維護資源環(huán)境安全，發(fā)揮審計在促進節(jié)能減排措施落實以及在資源管理與環(huán)境保護中的積極作用。要發(fā)揮審計的建設性作用，關鍵是轉(zhuǎn)變地方領導干部以GDP為綱的經(jīng)濟發(fā)展理念，將環(huán)境保護責任作為領導干部經(jīng)濟責任的一部分，納入經(jīng)濟責任審計的范疇，從而將環(huán)境資源審計和經(jīng)濟責任審計結(jié)合起來，抓住具有普遍性、規(guī)律性的問題，從政策和制度層面研究解決辦法，從宏觀角度提出意見和建議。

　　（6）關注信息安全，開展國家信息安全審計

　　審計機關從國家安全角度，用審計調(diào)查的方法來關注國家信息安全。審計人員通過到被審計單位實地觀察、訪談等方法收集和評價審計證據(jù)，對被審計單位信息安全控制系統(tǒng)是否存在、設計是否合理、是否有效執(zhí)行，以及被審計單位是否定期測評控制系統(tǒng)的風險做出評價。

　　3.深化領導干部經(jīng)濟責任審計

　　多年的審計實踐表明，以財政財務收支為主的審計模式對于領導干部經(jīng)濟責任的檢查明顯存在不足：第一，財政財務收支審計不能完整體現(xiàn)領導干部的經(jīng)濟責任；第二，一些以“合法”形式、非數(shù)字化形式出現(xiàn)的嚴重違紀違規(guī)問題，僅靠財政財務收支審計難以查清問題；第三，財政財務收支為主的審計無法滿足紀檢部門和組織人事部門對領導干部綜合素質(zhì)進行全面了解的需求。因此，經(jīng)濟責任審計必需擺脫傳統(tǒng)財務收支審計的束縛，從注重財務監(jiān)督檢查向經(jīng)濟活動的全面鑒證和評價轉(zhuǎn)變。把領導干部履行經(jīng)濟決策權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)、經(jīng)濟監(jiān)督權(quán)和遵守廉政規(guī)定的情況作為審計的重點內(nèi)容。通過審計，客觀真實地評價被審計者任期取得的成績、存在的問題和遵守廉政的情況，界定其應負的經(jīng)濟責任，為黨委使用干部提供參考依據(jù)。

　　4.開展專項審計調(diào)查

　　專項審計調(diào)查針對經(jīng)濟領域中帶全局性、普遍性、傾向性的特定事項進行系統(tǒng)調(diào)查了解，通過綜合分析，向有關部門反映情況、揭露問題、提出解決問題的建議，為黨委、政府決策提供依據(jù)，為國家宏觀調(diào)控服務。專項審計調(diào)查的范圍比較廣泛，調(diào)查方式具有多樣性，可以作為探索績效審計的有效途徑，廣泛開展。各級審計機關應緊緊圍繞各級黨委、政府工作中心以及群眾關心的熱點和難點問題，開展專項審計調(diào)查，從更高的角度對調(diào)查事項進行觀察、分析和判斷，提出建設性意見和建議，為黨政領導決策當好參謀。

　?。ǘ┰鰪妼徲嫿ㄔO性作用，改進審計工作方式、方法

　　1.大力開展績效審計

　　審計作為保障經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，其建設性作用的發(fā)揮，關鍵在績效審計。目前，我國經(jīng)濟社會宏觀層面的矛盾和問題很多，黨委、政府更希望審計機關在體制、機制、制度、管理和資金的使用、資產(chǎn)的增值以及一些帶有全局性、宏觀性的熱點、難點問題等方面提出建設性的可操作的意見和建議，發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”作用。所以，目前我們根據(jù)黨委、政府的要求，可以探索宏觀服務型績效審計。從體制的效率（Efficiency）、管理的效能(Efficacy)、資金的效益(Economic benefit)、工作的成效（Effect）、政策的效用(Effectiveness)等5個方面來發(fā)揮審計的建設性作用，可以整體進行評價，也可以單項進行評價。

　　2.積極開展全過程跟蹤審計

　　全過程跟蹤審計將事前、事中和事后審計有機地結(jié)合起來,使審計監(jiān)督貫穿于被審計項目的全過程，避免了事后審計的滯后性。

　　隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，經(jīng)濟運行方式、政府管理方法發(fā)生了深刻的變化。一些經(jīng)濟和社會事務，如重大政策措施和投資項目的實施，戰(zhàn)略性資源的利用和開發(fā)，環(huán)境保護的全面升級，突發(fā)性公共事件的處置等，具有周期長、敏感性強、涉及面廣、社會關注度高等特點，采取傳統(tǒng)的事后審計難以達到“免疫”的要求，必須做到關口前移，實行全過程跟蹤審計。近年來，對奧運工程等重點建設項目的審計，以及今年對四川汶川地震抗震救災款物的審計，都是典型的跟蹤審計。

　　3.全面推進審計信息化建設

　　審計信息化建設要從計算機輔助審計、審計信息系統(tǒng)和信息系統(tǒng)審計三個層次來推進,要從提高認識、完善制度、提高審計人員素質(zhì)等幾方面入手,不斷提高我國審計信息化水平。

　　4.提高審計結(jié)果利用的效果

　　審計建設性作用的發(fā)揮，最終體現(xiàn)在審計成果的運用上。目前審計結(jié)果運用存在不規(guī)范、不深入、不充分等問題，亟待解決。

　　一要加強綜合分析，提高審計成果的質(zhì)量，從體制、機制、制度層面上提出意見和建議，開展政策評估，為宏觀經(jīng)濟決策服務。

　　二要完善審計成果運用制度。加大審計結(jié)果公開力度，將審計監(jiān)督和輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督有機結(jié)合起來。

　　三要逐步建立審計結(jié)果數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息共享，提高審計成果運用效率。

　　參考文獻：

　　1.婁而行主編：《審計學概論》，上海人民出版社1986年版

　　2.蕭英達、張繼勛、劉志遠著《國際比較審計》，立信會計出版社2000年版

　　3. [法]孟德斯鳩著, 張雁深譯.論法的精神( 上)，商務印書館1959年版