簡介： 審計(jì)建議在加快審計(jì)轉(zhuǎn)型中的作用研究——浙江省象山縣創(chuàng)新審計(jì)建議模式的實(shí)踐與思考

　　審計(jì)建議是審計(jì)機(jī)關(guān)針對被審單位存在的問題，向上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、被審單位和有關(guān)部門提出的具有建設(shè)性的意見、措施和主張。隨著審計(jì)工作，特別是當(dāng)前管理審計(jì)和經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的不斷深入開展，審計(jì)建議正日益顯現(xiàn)出其特殊的重要性，審計(jì)建議的制定和提出不僅反映了審計(jì)機(jī)關(guān)對待審計(jì)項(xiàng)目的責(zé)任心和業(yè)務(wù)性，而且對被審單位在今后工作中的完善和提高也具有一定的影響。然而，由于審計(jì)建議屬咨詢性質(zhì)，不像審計(jì)處理結(jié)論那樣具有剛性和強(qiáng)制性，因而長期得不到應(yīng)有的重視，這既影響了審計(jì)工作質(zhì)量，也使一些審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施達(dá)不到預(yù)期效果。因此，在審計(jì)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的大環(huán)境下，如何加強(qiáng)對審計(jì)建議的創(chuàng)新且真正彰顯出其應(yīng)有的效用，是一個值得深入思考和實(shí)踐的重要命題。

　　一、重視審計(jì)建議的必要性

　　1、審計(jì)建議是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要手段

　　審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)，就是要通過微觀審計(jì)，總結(jié)、分析、提煉出帶有普遍性、傾向性的問題，并據(jù)此提出審計(jì)建議，在宏觀管理上發(fā)揮作用。這是審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政、稅務(wù)等其他專業(yè)監(jiān)督的重大不同。只有把微觀審計(jì)和宏觀管理相結(jié)合，為地方領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展出謀劃策，審計(jì)工作才能更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，真正成為促進(jìn)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要手段。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)要把審計(jì)建議放在比審計(jì)處理處罰更高的地位予以重視。

　　2、審計(jì)建議是體現(xiàn)現(xiàn)代審計(jì)服務(wù)理念、節(jié)約審計(jì)資源的本質(zhì)要求

　　審計(jì)機(jī)關(guān)代表國家行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督是手段，服務(wù)是宗旨。通過揭露問題進(jìn)一步分析各種問題的性質(zhì)及根源，從源頭上提出防范的措施和建議，幫助被審計(jì)單位加強(qiáng)制度建設(shè)，提升管理水平，是現(xiàn)代審計(jì)服務(wù)的基本理念，也是從根本上消滅“屢審屢犯、屢犯屢審”等侵害審計(jì)權(quán)威性、妨礙審計(jì)職能實(shí)現(xiàn)和審計(jì)目標(biāo)達(dá)成的“落實(shí)難”問題，達(dá)到節(jié)約審計(jì)資源目的的現(xiàn)實(shí)之舉。

　　3、審計(jì)建議是提升審計(jì)對象管理質(zhì)量的重要方法

　　一個完整的審計(jì)項(xiàng)目，僅針對所發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行評價，并做出處理決定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員在審計(jì)實(shí)施過程中，處于“超脫”地位，更能以“局外人”的身份客觀地分析和評價被審計(jì)單位的運(yùn)作情況，為被審計(jì)單位發(fā)現(xiàn)并解決產(chǎn)生問題的背后根源和深層次因素。并且，由于審計(jì)專業(yè)化隊(duì)伍進(jìn)行專門化項(xiàng)目審計(jì)的特點(diǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)具有信息集中的優(yōu)勢，有條件揭示被審計(jì)單位存在的問題關(guān)聯(lián)，并及時發(fā)現(xiàn)問題苗頭，而針對這些問題關(guān)聯(lián)和苗頭提出的審計(jì)建議可以幫助被審計(jì)單位改進(jìn)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，促進(jìn)被審計(jì)單位遵守財(cái)經(jīng)制度，提高經(jīng)濟(jì)管理水平，進(jìn)而提升管理質(zhì)量?？梢钥闯?，“一審二幫三促進(jìn)”的指導(dǎo)思想才是審計(jì)工作的真正意義所在。

　　二、當(dāng)前審計(jì)建議存在的主要問題

　　1、泛泛而談且缺少新意

　　在具體的審計(jì)實(shí)施過程中，部分審計(jì)人員由于缺乏對審計(jì)建議重要性的認(rèn)識，僅把審計(jì)建議當(dāng)作審計(jì)報(bào)告中不得不完成的一個組成部分，不重視對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的深入分析，不能找出問題產(chǎn)生的關(guān)鍵癥結(jié)，審計(jì)建議泛泛而談，應(yīng)付差事，無助于審計(jì)對象解決問題。個別審計(jì)人員不分審計(jì)項(xiàng)目性質(zhì)，審計(jì)建議幾乎千篇一律，這些毫無新意的審計(jì)建議，審計(jì)對象往往認(rèn)為沒有采納的價值，因而不能引起高度重視。

　　2、不適合審計(jì)對象的經(jīng)營活動

　　少數(shù)審計(jì)人員在提出審計(jì)建議時，往往把某行的先進(jìn)做法作為審計(jì)建議向另一行提出，但忽略了二者之間經(jīng)營活動的差異，這種生搬硬套式的審計(jì)建議缺乏針對性，不適合審計(jì)對象的經(jīng)營活動，也不易被審計(jì)對象采納。

　　3、存在不可操作性

　　不可否認(rèn)，部分審計(jì)人員由于認(rèn)識到自身在某行業(yè)、某專業(yè)上的欠缺，在提出審計(jì)建議時往往會翻閱不少參考資料，也會動足腦筋針對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行認(rèn)真分析研究，從而使得提出的審計(jì)建議比較系統(tǒng)、比較先進(jìn)。但有時因?yàn)槔砟钸^于超前，容易忽略審計(jì)對象尚不具備采納審計(jì)建議的條件。審計(jì)建議一旦脫離了審計(jì)對象整改的實(shí)際情況，就等于沒有提出審計(jì)建議，也就說明審計(jì)目標(biāo)沒有全面完成。

　　4、只針對表象問題

　　少數(shù)審計(jì)人員往往就問題論問題，僅僅只針對表象問題，雖然所提出的審計(jì)建議有利于解決當(dāng)前問題，但對審計(jì)對象長期發(fā)展所產(chǎn)生的負(fù)面影響考慮不周全，缺乏對問題產(chǎn)生原因和長期效用的系統(tǒng)分析，所提出的審計(jì)建議往往只能是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，以致于類似問題屢審屢現(xiàn)，不利于審計(jì)對象克服短期經(jīng)營行為。相反，少數(shù)審計(jì)人員也往往會出于審慎的考慮，對部分出現(xiàn)的同類問題不敢及時提出大膽的審計(jì)建議，從而失去了審計(jì)建議的時效性。

　　5、面面俱到卻重點(diǎn)不明

　　面對較多的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分審計(jì)人員往往不能從制度的缺陷和管理的漏洞方面分析問題，提出的審計(jì)建議雖然面面俱到，但卻重點(diǎn)不明顯、不突出，以致于審計(jì)對象根據(jù)審計(jì)建議盡管下了不少工夫，但實(shí)施效果仍不理想，這在全面審計(jì)中表現(xiàn)更為突出。

　　三、審計(jì)轉(zhuǎn)型對審計(jì)建議的質(zhì)量要求

　　1、審計(jì)建議的質(zhì)量特征

　　審計(jì)建議是對審計(jì)資源充分利用的一種表現(xiàn)形式。一條好的審計(jì)建議作用是不可低估的，審計(jì)建議在提出、采納、落實(shí)等各個階段，都將可能對審計(jì)對象帶來一定的效益或積極的效果，審計(jì)對象可依據(jù)審計(jì)人員所開出的“藥方”，得到一劑提高管理水平的“良藥”。

　　好的審計(jì)建議一般應(yīng)具備四方面的質(zhì)量特征：一是針對性，能夠?qū)徲?jì)過程中所發(fā)現(xiàn)的問題“一針見血”地提出建議；二是可行性，密切結(jié)合審計(jì)對象的實(shí)際情況，能夠使其經(jīng)過努力而切實(shí)改進(jìn)工作取得成效；三是時效性，審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問題能及時提請上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、被審單位和有關(guān)部門引起注意而獲得改進(jìn)；四是建設(shè)性，提出的審計(jì)建議應(yīng)有一定深度，且富有一定的高度和遠(yuǎn)見。

　　2、審計(jì)建議的變革提供審計(jì)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和保證

　　審計(jì)轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循的創(chuàng)新型工作，進(jìn)一步挖掘和剖析審計(jì)轉(zhuǎn)型的切入點(diǎn)，是審計(jì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的核心內(nèi)容，也是審計(jì)工作適應(yīng)不同環(huán)境下的各種變化與形勢發(fā)展需求的最直接和最現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。

　　審計(jì)轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容之一，就是要求對審計(jì)思維方式和審計(jì)運(yùn)行模式的變革，著眼于對審計(jì)管理、審計(jì)操作辦法等方面提出需要調(diào)整和創(chuàng)新的內(nèi)容。審計(jì)建議作為審計(jì)工作的重要環(huán)節(jié)，把該環(huán)節(jié)的改革突破重點(diǎn)放在構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代審計(jì)要求的審計(jì)機(jī)制、體制上，才能為審計(jì)轉(zhuǎn)型的提供必要的基礎(chǔ)和保證。

　　隨著國內(nèi)外形勢和內(nèi)外部因素的快速變化，審計(jì)建議的質(zhì)量特征正逐漸成為破解審計(jì)事業(yè)發(fā)展瓶頸的重要途徑之一。創(chuàng)新審計(jì)建議在針對性、可行性、時效性以及建設(shè)性上的固有模式，就必須擯棄就審計(jì)報(bào)告而提出審計(jì)建議的定勢思維，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果利用的最大化，促使被審計(jì)單位或當(dāng)?shù)卣玫搅⒏鸵娪暗某尚?，獲取審計(jì)轉(zhuǎn)型所帶來的創(chuàng)新成果。

　　四、象山縣創(chuàng)新審計(jì)建議的實(shí)踐探索

　　近幾年來，象山縣審計(jì)局按照上級審計(jì)部門的審計(jì)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的相關(guān)要求，大膽突破傳統(tǒng)審計(jì)方式的局限，將“審、幫、促”的科學(xué)審計(jì)理念貫徹到審計(jì)工作的全過程，把審計(jì)監(jiān)督的最終目標(biāo)切實(shí)轉(zhuǎn)移到堵塞漏洞、完善制度、改進(jìn)管理和促進(jìn)發(fā)展上來，不以查處多少、上交多少作為審計(jì)業(yè)績評價考核的唯一標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高審計(jì)監(jiān)督的服務(wù)層次和服務(wù)水平。

　　我局通過長期的研究分析發(fā)現(xiàn)，隨著國內(nèi)外形勢和內(nèi)外部因素的快速變化，被審計(jì)單位或當(dāng)?shù)卣坏┯捎跍蠡蛸O誤完善制度、改進(jìn)管理、提高效益、促進(jìn)發(fā)展的最佳時機(jī)，就必將無法實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果利用的最大化。特別是在目前全球金融危機(jī)影響深遠(yuǎn)和中央對內(nèi)政策調(diào)整變動的特殊時期，我局以注重審計(jì)建議的質(zhì)量特征為突破口，通過積極探索和嘗試審計(jì)建議時限前移、赴異地考證審計(jì)建議等創(chuàng)新模式，把握住了審計(jì)實(shí)施過程中最有利的時機(jī)，應(yīng)變、快速地分析原因、提出建議、督促整改，真正實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)審計(jì)建議模式的禁錮中解脫出來，并取得了積極的審計(jì)成效。

　　1、審計(jì)建議時限前移模式

　　我局積極倡導(dǎo)“在審計(jì)實(shí)施過程中實(shí)時提出協(xié)調(diào)性審計(jì)意見，以期加快被審計(jì)單位及時采納建議且快速有效整改”這一審計(jì)建議的創(chuàng)新模式，象山縣政府根據(jù)我局在本年度所實(shí)施全縣五項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金審計(jì)項(xiàng)目過程中，針對當(dāng)前“保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的政府中心工作所提出的審中協(xié)調(diào)性建議，結(jié)合勞動和社會保障部門科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)研與論證，同時出臺了有關(guān)社保這一民生工程方面的兩項(xiàng)政策調(diào)整機(jī)制，通過提高門診醫(yī)療保障水平、降低住院起付標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大個人帳戶支付范圍與特殊病種治療項(xiàng)目范圍、調(diào)整繳費(fèi)基數(shù)等具體措施，進(jìn)一步完善了全縣城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助制度，有效提高了全縣的醫(yī)療保障水平。

　　此外，象山縣政府還根據(jù)我局在開展象山縣農(nóng)漁業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查中所分別提出的“加快發(fā)展水產(chǎn)特色行業(yè)，積極應(yīng)對金融危機(jī)影響，引導(dǎo)水產(chǎn)行業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，努力保持全縣經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長”和“做大、做強(qiáng)、做優(yōu)全縣柑桔產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)快速發(fā)展，確保農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收”的審中協(xié)調(diào)性建議，快速出臺了《關(guān)于推進(jìn)水產(chǎn)行業(yè)平穩(wěn)較快發(fā)展的若干意見》和《關(guān)于加快柑桔產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提升的若干意見》等兩項(xiàng)政策措施，有效確保了新形勢下全縣特色漁業(yè)和效益農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

　　2、赴異地考證審計(jì)建議模式

　　我局在2008年所開展的象山縣科技經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查工作期間，多次派專人前往榮膺首批國家專利產(chǎn)業(yè)化試點(diǎn)基地和首批國家專利技術(shù)展示交易中心等榮譽(yù)稱號的寧波市江東科技創(chuàng)業(yè)中心實(shí)地學(xué)習(xí)調(diào)研科技創(chuàng)業(yè)和軟件產(chǎn)業(yè)工作，了解和獲取了更為專業(yè)和更具可行性與操作性的科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路和管理模式，為提出“以軟件產(chǎn)業(yè)為著力點(diǎn)，提升象山信息化建設(shè)綜合實(shí)力”、“建立軟件產(chǎn)業(yè)園，提高象山整體科技創(chuàng)業(yè)氛圍”等審計(jì)建議奠定了扎實(shí)有效的考證基礎(chǔ)。隨后，象山縣政府組織專家和相關(guān)人員經(jīng)過全面細(xì)致的考察、調(diào)研、論證，出臺了《關(guān)于加強(qiáng)象山縣軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》和成立了以兩位副縣長為正副主任，十三個政府職能部門為成員單位的“象山縣軟件產(chǎn)業(yè)園管理委員會”等兩項(xiàng)重大措施，舉全縣之力，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變增長方式，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造為出發(fā)點(diǎn)，積極應(yīng)對全球金融危機(jī)影響，圍繞象山經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對信息化建設(shè)的需求，著力營造軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，積極促進(jìn)區(qū)域競爭力的全面提升。

　　五、對提高審計(jì)建議作用力實(shí)現(xiàn)途徑的思考

　　1、拓展思維認(rèn)識，從價值角度定位審計(jì)建議

　　通過著眼于未來的經(jīng)濟(jì)活動和管理工作，若能真正用足用好審計(jì)建議權(quán)，不失為審計(jì)在宏觀層面發(fā)揮作用的一個現(xiàn)實(shí)路徑。尤其在法律適用有爭論、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較高的情況下，審計(jì)建議在弱化矛盾、提高審計(jì)效率等方面依然有著獨(dú)特、天然的比較優(yōu)勢。因此，審計(jì)人員應(yīng)積極拓展對審計(jì)建議在廣義作用力上的思維認(rèn)識，不要把審計(jì)建議只當(dāng)作出具審計(jì)報(bào)告的一種慣用模式，并在實(shí)務(wù)中，堅(jiān)持做到既重視審計(jì)覆蓋面，又關(guān)注審計(jì)建議的落實(shí)。此外，對于審計(jì)對象而言，同樣應(yīng)該從價值的角度定位審計(jì)建議，把審計(jì)建議看作是內(nèi)部管理與審計(jì)監(jiān)督的交流平臺，通過借鑒這個平臺的作用力，從審計(jì)視角發(fā)現(xiàn)管理問題，及時獲取先進(jìn)的審計(jì)管理經(jīng)驗(yàn)，堵塞業(yè)務(wù)運(yùn)行漏洞，提升自身的管理水平，提高自身的經(jīng)濟(jì)效益和管理效益。

　　2、加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，以綜合素質(zhì)提升審計(jì)建議

　　現(xiàn)實(shí)情況中，存在少數(shù)審計(jì)人員不善于學(xué)習(xí)新知識、掌握新技術(shù)的事實(shí)，從而造成知識面窄、知識結(jié)構(gòu)單一的，與從事的職業(yè)要求不相符合，以致于看問題、分析調(diào)研的能力太差，更談不上提出合理化的建議。因此，審計(jì)人員應(yīng)緊跟時代步伐，通過審計(jì)業(yè)務(wù)的不斷學(xué)習(xí)和進(jìn)步，不斷更新知識、完善知識結(jié)構(gòu)，加深對審計(jì)建議的全新的認(rèn)識，分析、了解和掌握相關(guān)法規(guī)及其相應(yīng)的適用范圍與銜接程度，提高審計(jì)發(fā)現(xiàn)、判斷、解決問題的能力，以適應(yīng)審計(jì)工作的具體要求。

　　3、注重長期效用，由審計(jì)目標(biāo)取決審計(jì)建議

　　每個審計(jì)項(xiàng)目都有其既定的審計(jì)目標(biāo)，通過現(xiàn)場審計(jì)可以發(fā)現(xiàn)審計(jì)事項(xiàng)與審計(jì)目標(biāo)到底有多大差距，然后提出相應(yīng)的審計(jì)建議，督促審計(jì)對象通過采納審計(jì)建議，進(jìn)行有效整改，使審計(jì)事項(xiàng)與審計(jì)目標(biāo)趨于一致。而審計(jì)發(fā)展到目前的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)階段，審計(jì)目標(biāo)已主要由揭露會計(jì)資料的錯弊發(fā)展向指出其根源與后果的多元化目標(biāo)發(fā)展，在真實(shí)合法性的基礎(chǔ)上越來越偏重效益性，審計(jì)的服務(wù)功能也得到了進(jìn)一步的增強(qiáng)和擴(kuò)展。因此，審計(jì)人員在考慮審計(jì)建議時，應(yīng)加強(qiáng)對審計(jì)目標(biāo)發(fā)展變化的認(rèn)識，進(jìn)一步注重審計(jì)建議的長期效用，使審計(jì)建議既有利于解決審計(jì)對象的現(xiàn)實(shí)問題，又能實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。同時，審計(jì)人員要對自己所提的審計(jì)建議切實(shí)負(fù)責(zé)，在進(jìn)行審計(jì)追蹤或其他審計(jì)項(xiàng)目時，要注意審計(jì)對象對上次審計(jì)建議的態(tài)度，分析審計(jì)建議采納后取得的效果，對未采納的建議要認(rèn)真分析其中的原因，以更好地提高審計(jì)建議的長期效用。

　　4、加大考評力度，用績效質(zhì)量綜測審計(jì)建議

　　審計(jì)建議在績效方面的質(zhì)量高低，取決于審計(jì)人員對每個審計(jì)項(xiàng)目所提出審計(jì)建議的可行性、采納率和實(shí)施效果。因此，從審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)績評價考核指標(biāo)的角度出發(fā)，必須將審計(jì)建議作為其中的重要內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)考評，通過制定相應(yīng)的審計(jì)建議考評標(biāo)準(zhǔn)，對審計(jì)建議的質(zhì)量特征進(jìn)行綜合的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和分析，并將綜合測評結(jié)果與審計(jì)人員的績效考評相掛鉤，激勵審計(jì)人員在發(fā)揮審計(jì)建議作用力方面多下工夫，以有效提高審計(jì)建議的質(zhì)量，從而達(dá)到切實(shí)履行審計(jì)的建設(shè)職能之目標(biāo)。