�。ㄒ唬╇娏ΡO(jiān)管制度的由來(lái)、沿革和趨勢(shì)

　　監(jiān)管制度可以追朔到19世紀(jì)的美國(guó)。在1887年，旨在管理那個(gè)時(shí)代最偉大的新興工業(yè)——鐵路的州際商務(wù)委員會(huì)的成立，標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)管制時(shí)代的開(kāi)始。對(duì)鐵路實(shí)行管制的理由是，鐵路成為當(dāng)時(shí)美國(guó)的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，因?yàn)殍F路將整個(gè)國(guó)家聯(lián)結(jié)在一起，從而消除了各州的邊界。因此，管制的目標(biāo)是實(shí)行公正、合理的價(jià)格，確保公眾的利益，限制鐵路巨頭們對(duì)市場(chǎng)的操縱。這一監(jiān)管制度建立后，證明了在自由經(jīng)濟(jì)體制下的壟斷行業(yè)中管理私人經(jīng)濟(jì)的有效性。隨后經(jīng)濟(jì)管制的思想，開(kāi)始延伸到電力、石油、天然氣、電信、民航等其他的重要領(lǐng)域，管制思想成為影響美國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要方面。��20 世紀(jì)初的美國(guó)電力產(chǎn)業(yè)，占統(tǒng)治地位的是垂直一體化程度越來(lái)越強(qiáng)的公共電力公司（私有），不僅控制了發(fā)電市場(chǎng)，而且控制了輸電和配電市場(chǎng)。這些公司在一個(gè) “獨(dú)占的特許區(qū)”形成了壟斷。于是1916年，美國(guó)33個(gè)州建立了政府管制機(jī)構(gòu)，監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的公共電力企業(yè)，發(fā)放經(jīng)營(yíng)特許權(quán)，監(jiān)管電力企業(yè)的價(jià)格、融資、服務(wù)、財(cái)務(wù)等。該管制機(jī)構(gòu)的職責(zé)，一是避免消費(fèi)者利益因公共電力企業(yè)壟斷而受侵害；二是保證供電的可靠性。同時(shí)該規(guī)制機(jī)構(gòu)還允許電力企業(yè)得到合理的投資回報(bào)率。盡管州政府對(duì)電力企業(yè)的監(jiān)管并沒(méi)有在保護(hù)公眾利益和維護(hù)公共電力企業(yè)利益之間做出優(yōu)先性選擇，但卻明白無(wú)誤地表明了政府關(guān)注的，一是電力產(chǎn)品的價(jià)格；二是關(guān)注投資者進(jìn)行必要的投資以保證供電的可靠性。1935年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了“公共機(jī)構(gòu)持股公司法”（PUHCA）。該法案將電力服務(wù)權(quán)授予地方性電力公司，同時(shí)州政府對(duì)電力零售交易進(jìn)行監(jiān)管。PUHCA限制其他電力公司的發(fā)電業(yè)務(wù)進(jìn)入那些已經(jīng)授權(quán)給某個(gè)公共電力公司提供電力服務(wù)的特許區(qū)。這樣事實(shí)上，公共電力公司就沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)。隨后，美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)了聯(lián)邦電力法（FEA）。該法授權(quán)聯(lián)邦政府進(jìn)行州際電力交易的監(jiān)管。聯(lián)邦電力委員會(huì)負(fù)責(zé)州際電力批發(fā)價(jià)格的制定，而州內(nèi)的零售業(yè)務(wù)由州一級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管。這樣，到了1935年底，美國(guó)絕大多數(shù)電力交易在所謂的“回報(bào)率”或“基于服務(wù)成本定價(jià)”的框架下受到監(jiān)管。這一管制思想一直統(tǒng)治到20世紀(jì)的70年代，并由美國(guó)逐漸傳播到世界上主要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。��

　　70年代的兩次石油危機(jī)，重創(chuàng)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)和電力工業(yè)。美國(guó)國(guó)會(huì)于1978年通過(guò)了“公共企業(yè)管制政策法（PURPA）”（做為“國(guó)家能源法”的第二部分“），雖然立法的初衷是鼓勵(lì)可再生能源的發(fā)展和新技術(shù)的采用，但事實(shí)上PURPA法卻為美國(guó)的電力市場(chǎng)打開(kāi)了競(jìng)爭(zhēng)的大門(mén)。隨后，在里根時(shí)期，奉行”供給學(xué)派“的主張，提倡放松管制和自由競(jìng)爭(zhēng)。從而使得電力監(jiān)管體制進(jìn)入了一個(gè)改革的新篇章，由此拉開(kāi)了電力工業(yè)改革和電力監(jiān)管制度改革的序幕。1996年4月24日，美國(guó)聯(lián)邦能源管制委員會(huì)（FERC）發(fā)布了著名的888號(hào)法案，通過(guò)開(kāi)放非歧視性的輸電服務(wù)促進(jìn)電力批發(fā)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。��

　　美國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)管制的新思路，被英國(guó)的撒切爾首相采用和發(fā)揚(yáng)，電力工業(yè)私有化、打破垂直一體化壟斷、重組電力工業(yè)的市場(chǎng)化結(jié)構(gòu)、改革和重構(gòu)電力監(jiān)管體制，成為了英國(guó)電力改革不可分割的組成部分。 1989年，英國(guó)《電力法》確立了電力所有權(quán)從國(guó)家向私人投資者的轉(zhuǎn)變、引入競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)和建立獨(dú)立的管制制度。英國(guó)電力工業(yè)改革的模式為許多國(guó)家所效仿。特別是20世紀(jì)80年代以來(lái)，全球電力工業(yè)市場(chǎng)化改革浪潮風(fēng)起云涌。與15年前相比，除非洲及亞洲的少數(shù)國(guó)家外，目前世界上大多數(shù)國(guó)家都已經(jīng)或正在進(jìn)行電力工業(yè)的市場(chǎng)化改革。這些國(guó)家在建立電力市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，建立與之相適應(yīng)的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如英國(guó)、加拿大、阿根廷、巴西、印度、波蘭等國(guó)，在實(shí)行電力改革時(shí)，都成立了專門(mén)的全國(guó)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歐盟委員會(huì)在“1996歐盟電力改革指令”中明確要求其所有成員國(guó)“建立一定的有效的監(jiān)管機(jī)制，保證透明度，以避免濫用某些壟斷市場(chǎng)的行為，尤其是損害消費(fèi)者、帶有掠奪性的行為”。到2001年4月，除德國(guó)以外的所有歐盟成員國(guó)都進(jìn)行了監(jiān)管體制改革，建立了電力或能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確了與電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變化相適應(yīng)的監(jiān)管內(nèi)容。�ィǘ�）國(guó)外現(xiàn)代電力監(jiān)管制度的基本特點(diǎn)

　　世界各國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管者制衡機(jī)制等方面，取決于各自的電力市場(chǎng)模式、引入競(jìng)爭(zhēng)的范圍和程度、電力行業(yè)結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)、國(guó)家政治體制、法律制度、國(guó)家的地域面積等，也受電力工業(yè)歷史狀況的影響。因此，各國(guó)電力監(jiān)管體制各有特色，不盡一致。��

　　1.電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和屬性��

　　國(guó)外電力監(jiān)管主要有兩種典型的模式，一是獨(dú)立的電力監(jiān)管模式。以英美為代表的以及受英美法系影響較深的澳大利亞和南美國(guó)家大多數(shù)采取的是單獨(dú)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式，集中監(jiān)管職能于一體，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府部門(mén)，具有較強(qiáng)的權(quán)威性和中立性。而且這種監(jiān)管模式的發(fā)展趨勢(shì)是，由專門(mén)單一的電力監(jiān)管逐漸與天然氣及其他能源合并，實(shí)行能源的綜合監(jiān)管，以節(jié)省監(jiān)管成本及提高監(jiān)管效率。��

　　二是非獨(dú)立監(jiān)管模式。日本以及1998年以前歐洲大陸法系國(guó)家（如法國(guó)、德國(guó)等）總體上采取政監(jiān)合一的監(jiān)管模式。��

　　在獨(dú)立監(jiān)管模式，由于中央和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系不同，又存在著兩種類型：其一是垂直監(jiān)管模式，即成立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并設(shè)立若干分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，如英國(guó)、阿根廷、新西蘭等國(guó)家只設(shè)立國(guó)家電力管制機(jī)構(gòu)，根據(jù)電力管制的實(shí)際需要，在各地設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)。其二是分級(jí)監(jiān)管的方式，采取這種方式的國(guó)家一般為如美國(guó)、澳大利亞等聯(lián)邦制國(guó)家。美國(guó)在聯(lián)邦和州分別設(shè)置了電力管制機(jī)構(gòu)，在聯(lián)邦一級(jí)成立了聯(lián)邦能源管制委員會(huì)（FERC），是隸屬于美國(guó)能源部的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。美國(guó)各州還成立了公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各州的電力監(jiān)管。各州的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有很大的自主性。��

　　從發(fā)展趨勢(shì)上看，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍由政府行政部門(mén)的直接監(jiān)管向獨(dú)立、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)方向發(fā)展。很多原來(lái)采取政監(jiān)合一或由政府部門(mén)直接監(jiān)管的國(guó)家，紛紛分離政監(jiān)職能，建立獨(dú)立的專業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歐盟委員會(huì)明確要求其成員國(guó)建立獨(dú)立的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)。至2000年底，歐盟15個(gè)成員國(guó)當(dāng)中有12個(gè)已經(jīng)決定設(shè)立專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其權(quán)利、權(quán)限、規(guī)模以及獨(dú)立程度因國(guó)別不同而有所區(qū)別。所謂獨(dú)立性包含兩個(gè)涵義：一是獨(dú)立于政府，以減少政府為達(dá)到短期政治目的而行使自由裁決權(quán)所造成的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)使該機(jī)構(gòu)有相當(dāng)?shù)姆�(wěn)定性，不因政府的更迭而發(fā)生大的變化。二是獨(dú)立于股東，與受規(guī)制主體、私人投資者和消費(fèi)者都保持一定的距離，以保證其中立性和公正性。 ��

　　監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，有來(lái)自于政府財(cái)政撥款的，也有來(lái)自于被監(jiān)管企業(yè)繳納的費(fèi)用，但主要形式是來(lái)自于被監(jiān)管企業(yè)交納的費(fèi)用。��

　　2.監(jiān)管職能

　　監(jiān)管職能的確定是同電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度密不可分的，換句話說(shuō)，電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)決定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能。競(jìng)爭(zhēng)程度越低，越需要加強(qiáng)監(jiān)管。如前所述，監(jiān)管并不能根本解決壟斷體制下的福利損失問(wèn)題，在電力工業(yè)盡最大可能引入競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)機(jī)制，有限范圍原則得以普遍采用，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)應(yīng)放在競(jìng)爭(zhēng)而不是監(jiān)管問(wèn)題上，只要可能市場(chǎng)機(jī)制就應(yīng)成為主導(dǎo)，這樣監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)集中在判斷行業(yè)的壟斷成分和反壟斷等問(wèn)題上。按照此理念建立的與市場(chǎng)化改革相適應(yīng)的電力監(jiān)管制度，就成為了電力監(jiān)管體制改革的基本方向。從監(jiān)管職能上，現(xiàn)代電力監(jiān)管制度有如下特點(diǎn)：��

　　一是隨著電力市場(chǎng)的逐步完善和市場(chǎng)功能的發(fā)揮，各國(guó)電力監(jiān)管體制改革的總趨勢(shì)是區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)（發(fā)電和售電）和壟斷環(huán)節(jié)（輸配電），放松競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)接入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管以及安全、環(huán)保和普遍服務(wù)等非經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容的監(jiān)管（社會(huì)監(jiān)管）。監(jiān)管改革的理念是在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場(chǎng)功能，監(jiān)管主要集中在壟斷環(huán)節(jié)，使得監(jiān)管的對(duì)象和內(nèi)容均集中，以提高監(jiān)管的有效性和效率。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，不再實(shí)行以往嚴(yán)格的準(zhǔn)入和價(jià)格管制；監(jiān)管的目標(biāo)是鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)、防止市場(chǎng)的壟斷、保證公平、有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序；監(jiān)管的具體內(nèi)容和手段是行業(yè)準(zhǔn)入（此處對(duì)準(zhǔn)入的監(jiān)管主要是審查企業(yè)的資質(zhì)、是否符合環(huán)境要求和技術(shù)要求等，而不是限制進(jìn)入的準(zhǔn)入管理）、股權(quán)結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)、服務(wù)質(zhì)量等。對(duì)壟斷環(huán)節(jié)——輸配電的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，主要是網(wǎng)絡(luò)開(kāi)放、輸配電價(jià)、服務(wù)質(zhì)量等，其中輸配電價(jià)格和網(wǎng)絡(luò)的公平接入是監(jiān)管的核心。社會(huì)性監(jiān)管則主要是對(duì)涉及技術(shù)（如系統(tǒng)規(guī)劃、運(yùn)行）、安全、消費(fèi)者利益、清潔能源發(fā)展、污染物排放、環(huán)境保護(hù)、普遍服務(wù)等方面進(jìn)行監(jiān)管。 ��

　　二是由保護(hù)性監(jiān)管向激勵(lì)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，此特征更多地體現(xiàn)在監(jiān)管的核心內(nèi)容——輸配電價(jià)格監(jiān)管上。所謂價(jià)格的保護(hù)性監(jiān)管是指過(guò)去廣泛采用的投資回報(bào)率的價(jià)格監(jiān)管工具。就基于投資回報(bào)率的價(jià)格監(jiān)管而言，試圖讓公眾代表參與制定電價(jià)、回報(bào)率和投資的方式，達(dá)到促進(jìn)電力公司履行服務(wù)義務(wù)和防止出現(xiàn)壟斷利潤(rùn)的目的。但是，這種方法的致命缺陷是，首先，采用投資回報(bào)率監(jiān)管，政府管制機(jī)構(gòu)必須掌握充分信息，從而必須支付昂貴成本和需要龐大的官僚機(jī)構(gòu)。其次，政府規(guī)制者掌握的信息相對(duì)公司而言仍不完備，由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致政府同公司就回報(bào)率進(jìn)行談判時(shí)，處于不利地位。再次，是固定回報(bào)率不能創(chuàng)造一種激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)公司降低成本。由于投資回報(bào)率按法定比例固定不變，因此電力公司的利潤(rùn)率既有保證又固定不變，這樣就缺乏一種促進(jìn)電力公司降低成本的激勵(lì)機(jī)制。事實(shí)上，這一價(jià)格監(jiān)管方法是使被監(jiān)管者利益“法定”化的保護(hù)性監(jiān)管。

　　�プ罡呦迌r(jià)的價(jià)格監(jiān)管（RPI—X）是一種新的規(guī)制工具，它是在考慮了物價(jià)指數(shù)的前提下，對(duì)輸配電價(jià)格實(shí)行最高限價(jià)，并且此最高限價(jià)不是長(zhǎng)期固定不變的，而是定期進(jìn)行調(diào)查和調(diào)整，通常是逐步下調(diào)的。監(jiān)管機(jī)構(gòu)提前制定下一階段的最高限價(jià)，要求輸、配電公司在所要求的時(shí)間，其輸配電價(jià)格必須低于最高限價(jià)。這樣就對(duì)被監(jiān)管者創(chuàng)造了一個(gè)提高效率、降低成本的激勵(lì)機(jī)制，故而稱其為激勵(lì)性監(jiān)管。這一激勵(lì)性的價(jià)格監(jiān)管方式，被越來(lái)越多的國(guó)家所采用，而且還在電信、天然氣、供水等產(chǎn)業(yè)中都得到應(yīng)用。��

　　但是，由于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家發(fā)展階段不同，電力改革的目標(biāo)選擇和改革重點(diǎn)存在著明顯的差異。發(fā)達(dá)國(guó)家在電力市場(chǎng)成熟、電力供給大于需求的前提條件下，改革的重點(diǎn)是價(jià)格的激勵(lì)性監(jiān)管，以改進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效、提高行業(yè)運(yùn)行效率、降低電價(jià)和提供多種服務(wù)；發(fā)展中國(guó)家卻面臨發(fā)展電力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)等任務(wù)，電力改革的重點(diǎn)是要保證電力系統(tǒng)的安全運(yùn)行、吸引新投資以支持電力行業(yè)發(fā)展。��

　　3.監(jiān)管的監(jiān)督制衡機(jī)制

　　許多國(guó)家監(jiān)管的監(jiān)督制衡機(jī)制由如下三方面組成：��

　　一是實(shí)行政監(jiān)分離。政府各部門(mén)負(fù)責(zé)政策和規(guī)劃的制定；監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行政府政策，對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行日常的、專業(yè)化的監(jiān)管。政策制定職能和監(jiān)管職能的分離，避免了監(jiān)管機(jī)構(gòu)既是政策制定者又是執(zhí)行者的弊端，有助于約束監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利和減少?zèng)Q策失誤。��

　　二是法律授權(quán)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其監(jiān)管職能得到法律的明確授權(quán)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一切行為都置于法律和監(jiān)管規(guī)則的框架下，依法監(jiān)管，從而避免了監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用權(quán)利。��

　　三是透明度。透明度的實(shí)現(xiàn)主要表現(xiàn)在：清晰地描繪監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用范圍；公開(kāi)其決策機(jī)制；明確的制定監(jiān)管規(guī)則和仲裁爭(zhēng)議的程序；公布其決定以及做出決定的理由；將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為和被監(jiān)管者的履行行為定期向公眾報(bào)告；規(guī)定有效的上訴機(jī)制；將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為和工作效率報(bào)告提交給外部檢查人員進(jìn)行詳細(xì)地審查。��

　　四是爭(zhēng)端解決機(jī)制。一般采取仲裁和司法兩類，如澳大利亞的電力法庭。��

　　綜上所述，現(xiàn)代電力監(jiān)管體制具有如下特征：�オ�(dú)立性；�フ�監(jiān)分離；�シ潘山�(jīng)濟(jì)監(jiān)管，加強(qiáng)壟斷環(huán)節(jié)及社會(huì)監(jiān)管；�シ�律授權(quán)，依法監(jiān)管；�ビ行ПO(jiān)督和制衡機(jī)制。