工商行政管理監(jiān)管模式，是工商行政管理機關(guān)在特定的體制環(huán)境下履行市場監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)所形成的思想理念、內(nèi)容領(lǐng)域、方式方法、手段工具等的總稱，是工商部門監(jiān)管體系總體特征的外在體現(xiàn)。

　　改革開放30多年來，工商部門大力推進(jìn)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型的改革，實現(xiàn)了監(jiān)管理念由服務(wù)計劃經(jīng)濟向服務(wù)市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變、監(jiān)管領(lǐng)域由監(jiān)管國內(nèi)小市場向監(jiān)管國際化的社會主義大市場轉(zhuǎn)變、監(jiān)管手段由行政手段為主向法治手段為主轉(zhuǎn)變、監(jiān)管方法由依靠傳統(tǒng)經(jīng)驗向依靠科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)變。面向“十二五”規(guī)劃的宏偉藍(lán)圖，工商行政管理監(jiān)管模式如何適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，實現(xiàn)新的轉(zhuǎn)型，是一個值得深入探討的重大課題。

　　一、努力破解工商行政管理監(jiān)管領(lǐng)域拓展的三大難題

　　（一）破解市場組成要素監(jiān)管的難題。就市場主體而言，監(jiān)管的主要難題是如何實施對國有和外商投資經(jīng)濟性質(zhì)的企業(yè)、股份公司等組織形式企業(yè)、高新技術(shù)和現(xiàn)代物流等行業(yè)市場主體的監(jiān)管。就市場載體和交易方式而言，監(jiān)管的主要難題在于如何全面介人無形的虛擬市場載體，以及遠(yuǎn)程、高級、復(fù)雜交易方式的監(jiān)管，重點是如何介入網(wǎng)絡(luò)商品和服務(wù)交易的監(jiān)管。就市場客體而言，監(jiān)管的主要難題在于如何實現(xiàn)對所有消費品和生產(chǎn)資料商品的有效監(jiān)管，如何把握尺度參與生產(chǎn)要素以及其他新型市場的監(jiān)管。

　�。ǘ�）破解分散監(jiān)管與整合監(jiān)管有機結(jié)合的難題。目前，企業(yè)登記注冊監(jiān)管、個體私營經(jīng)濟、合同、商標(biāo)、廣告監(jiān)管、消費維權(quán)、公平交易執(zhí)法等針對市場組成要素監(jiān)管的專門性業(yè)務(wù)，盡管職能職責(zé)職權(quán)范疇相對明確，但缺乏獨立性，受制于其他職能部門、支離破碎痕跡明顯，綜合性特征過強，導(dǎo)致主業(yè)不精、副業(yè)不清。工商內(nèi)部負(fù)責(zé)市場體系監(jiān)管的職能部門，其職能缺乏相對應(yīng)的依據(jù)�，F(xiàn)實要求工商行政管理部門對自身職能職責(zé)職權(quán)進(jìn)行有機整合，對市場體系監(jiān)管內(nèi)涵、外延、內(nèi)容、層次、重點等一系列難題的破解，亟待納入議事日程。

　　（三）破解執(zhí)法資源配置的難題。工商部門作為微觀經(jīng)濟管理系統(tǒng)，職能職責(zé)職權(quán)與經(jīng)濟戶口和消費人口數(shù)量同步擴大，已導(dǎo)致監(jiān)管任務(wù)呈現(xiàn)急劇增長。履職不到位的缺口因此越來越大。隨之產(chǎn)生的執(zhí)法風(fēng)險將越來越大。要改變這種局面，必須走內(nèi)涵式發(fā)展的道路，統(tǒng)籌配置各類執(zhí)法資源，冷靜處理制約工商內(nèi)涵式發(fā)展的四個關(guān)鍵問題，即：工商監(jiān)管執(zhí)法靠什么？工商執(zhí)法做什么？工商執(zhí)法能做什么？面對職權(quán)和任務(wù)無限膨脹與執(zhí)法人員數(shù)量素質(zhì)、執(zhí)法保障無法完全到位的矛盾，工商執(zhí)法又該怎么做？就當(dāng)前而言，應(yīng)牢牢把握政府機構(gòu)改革的契機，全力介入立法立規(guī)。把握重大復(fù)雜監(jiān)管事務(wù)協(xié)調(diào)的主導(dǎo)權(quán)，強化工商部門市場監(jiān)管執(zhí)法的主導(dǎo)地位，強化市場監(jiān)管執(zhí)法的主業(yè)，理清乃至剝離關(guān)聯(lián)性副業(yè)，實現(xiàn)工商行政管理的職能職責(zé)職權(quán)界定的轉(zhuǎn)型。

　　二、統(tǒng)籌推進(jìn)工商行政管理監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)型

　�。ㄒ唬┲匦聦徱暤怯涀�冊的事前預(yù)防功能作用。登記注冊在市場秩序監(jiān)管事前預(yù)防的功能作用被長期忽視�，F(xiàn)有的登記前置許可制度，讓形式審查為主的工商行政管理部門替實質(zhì)審查的職能部門把關(guān)，而后又在許可監(jiān)督環(huán)節(jié)上承擔(dān)責(zé)任。為此，應(yīng)強化登記注冊預(yù)防被動違法的職能，理順前置許可與登記注冊的職責(zé)分工，將被動的把關(guān)變成部門之間的互聯(lián)互通；應(yīng)協(xié)同專項許可監(jiān)管職能部門聯(lián)合發(fā)布實質(zhì)審查許可事項及其細(xì)化目錄，限制性和禁止性經(jīng)營事項及細(xì)化目錄，嚴(yán)格界定無照經(jīng)營的查處范圍。

　�。ǘ�）健全日常巡查和商品準(zhǔn)入監(jiān)管制度，提升事中監(jiān)管效果。就經(jīng)濟戶口監(jiān)管制度而言，將違法狀況作為企業(yè)信用等級評定的主要依據(jù)，與國際上通行的信用制度的做法不盡符合，適時進(jìn)行修改完善應(yīng)是大勢所趨。就市場巡查制度和商品準(zhǔn)入制度而言，面對全國近4000萬家經(jīng)濟戶口，1000多項監(jiān)督檢查和行政處罰職責(zé)，市場巡查應(yīng)當(dāng)縮短陣線、精選內(nèi)容，做到有所取舍，綜合權(quán)衡市場巡查制度的適用范圍、實施條件、實施項目。集中力量巡查監(jiān)控事關(guān)執(zhí)法風(fēng)險、事關(guān)群眾切身利益、事關(guān)市場公平競爭秩序維護(hù)的突出問題。

　�。ㄈ�）妥善處理相對集中處罰權(quán)與構(gòu)建12315執(zhí)法維權(quán)的交叉，激發(fā)事后補救機制活力。工商行政處罰以及配套的行政監(jiān)督檢查和行政強制職責(zé)職權(quán)占了工商職責(zé)職權(quán)總數(shù)的95％以上。相對集中行政處罰權(quán)，整合執(zhí)法力量的配置，加大違法查處力度，事關(guān)工商的執(zhí)法權(quán)威。12315執(zhí)法維權(quán)系統(tǒng)的構(gòu)建，需要調(diào)整功能導(dǎo)向，即在價值取向上，要搞清楚12315是工商行政管理的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而不是相對獨立的工商行政管理第二部門。在具體運作上，12315應(yīng)更多發(fā)揮違法案件受理、分流、協(xié)調(diào)、反饋、監(jiān)督的職能。在條件成熟的地方，可嘗試將12315執(zhí)法維權(quán)系統(tǒng)辦成工商執(zhí)法指揮調(diào)度中心，但不應(yīng)參與具體案件的辦理。

　�。ㄋ模┛茖W(xué)界定單項與綜合監(jiān)管之間的分工，實現(xiàn)機關(guān)與基層監(jiān)管業(yè)務(wù)的整合銜接。執(zhí)法資源在機關(guān)內(nèi)設(shè)職能部門以及基層工商所之間如何優(yōu)化配置，是一個值得深思的問題。“小局大所、強局精所”的機制運作，需要把握科學(xué)的尺度�；鶎庸ど趟鶛C構(gòu)在3萬左右，總?cè)藬?shù)30多萬，是全國工商系統(tǒng)中人數(shù)最多、機構(gòu)數(shù)量最多、承擔(dān)監(jiān)管任務(wù)最為繁雜的執(zhí)法機構(gòu)。修改《工商行政管理所條例》，明確基層工商所的履職權(quán)限和責(zé)任，是完善市場監(jiān)督執(zhí)法方式的急迫要求，事關(guān)這一條例在500多件法規(guī)構(gòu)成的工商法規(guī)體系中的定位，事關(guān)基層工商所職能職責(zé)職權(quán)在逾千項工商職能職責(zé)職權(quán)構(gòu)成中的定位，事關(guān)單項專項性監(jiān)管職責(zé)與屬地綜合監(jiān)管職責(zé)的分工銜接問題。

　　三、全力突破工商行政管理監(jiān)管方法轉(zhuǎn)變的瓶頸

　　（一）穩(wěn)妥推進(jìn)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)型與監(jiān)管方法轉(zhuǎn)變的對接。監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)型和監(jiān)管方法的轉(zhuǎn)變既有聯(lián)系又存區(qū)別。前者側(cè)重于模式和機制的轉(zhuǎn)型，宏觀性整體性的特征較為明顯；后者則體現(xiàn)在落實監(jiān)管方式轉(zhuǎn)型要求的具體做法和操作細(xì)則，微觀性個體性的特征較為明顯。監(jiān)管方式和監(jiān)管方法之間的上述辯證統(tǒng)一關(guān)系，要求工商部門穩(wěn)妥推進(jìn)兩者之間的無縫對接。

　�。ǘ�）正視部門職責(zé)交叉，妥善處理監(jiān)管摩擦，逐步消除執(zhí)法頑癥。工商行政管理部門在處理無證照經(jīng)營立法、文件會簽、執(zhí)法協(xié)調(diào)留下的困惑值得深思和反�。旱怯涀�冊與前置許可到底該是怎樣一種銜接關(guān)系？對經(jīng)營場所、經(jīng)營范圍、經(jīng)營人員、經(jīng)營渠道、經(jīng)營方式等事項的禁止性規(guī)定，變相列入無證照查處的范圍，與無證照行為的內(nèi)在含義是否吻合？餐飲行業(yè)的證照管理被納入食品安全監(jiān)管范疇之后，衛(wèi)生行政部門承擔(dān)主要職責(zé)，在此情況下，工商部門原來查處餐飲無照的主導(dǎo)角色是否應(yīng)該換位？黑網(wǎng)吧屢禁不絕的根源到底何在？網(wǎng)吧經(jīng)營額和經(jīng)營利潤八成左右來自網(wǎng)絡(luò)游戲，說明什么呢？類似問題，不勝枚舉。在市場經(jīng)濟秩序監(jiān)管大局面前，工商行政管理機關(guān)正視執(zhí)法爭議現(xiàn)實，以超脫的角色和寬闊的視野，研究相關(guān)職能部門專項法規(guī)的立法走向、結(jié)構(gòu)體系、主要內(nèi)容，吃透其趨利性和滯后性，還原執(zhí)法交叉和監(jiān)管矛盾產(chǎn)生的本來面目，據(jù)理力爭、爭取主動，掃清障礙消除根源，為運動式專項整治活動逐步退出歷史的舞臺。進(jìn)而轉(zhuǎn)向規(guī)范化長效監(jiān)管創(chuàng)造條件。

　�。ㄈ�）改進(jìn)決策指揮機制，加快法治建設(shè)步伐。改變突擊運動和專項整治式的監(jiān)管方法，必須相應(yīng)地改進(jìn)工商行政管理自身的決策指揮機制。改進(jìn)決策指揮機制，必須樹立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法治觀念，有限作為、準(zhǔn)確作為、積極作為的決策觀念。改革完善決策指揮機制，必須淡化人治色彩，強化法治建設(shè)。一是穩(wěn)步推進(jìn)行政管理向行政執(zhí)法的轉(zhuǎn)型。要循序漸進(jìn)，評估行政執(zhí)法事務(wù)和非執(zhí)法性行政事務(wù)的比重，大幅度削減行政性事務(wù)，大幅度提高執(zhí)法類事務(wù)的比重；評估行政執(zhí)法事務(wù)操作的準(zhǔn)確性，消減乃至消除不務(wù)正業(yè)的越位和錯位執(zhí)法現(xiàn)象；評估行政執(zhí)法的時間、力量和內(nèi)容配置；評估行政執(zhí)法的工作成效，細(xì)化執(zhí)法責(zé)任制、評議考核、責(zé)任追究制度的內(nèi)容；評估法定職能職權(quán)職責(zé)落實的缺口和不足，進(jìn)而評估執(zhí)法面臨的責(zé)任風(fēng)險、主要矛盾及成因，相應(yīng)地優(yōu)化執(zhí)法資源的配置。二是穩(wěn)步推進(jìn)定性決策向定量決策的轉(zhuǎn)型。隨著工商行政管理監(jiān)管任務(wù)的急劇膨脹，推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)管由定性決策向定量決策的轉(zhuǎn)型勢所必然。定量決策首先要求明確工商執(zhí)法依據(jù)、法定職能職權(quán)職責(zé)職權(quán)的具體數(shù)目、工商與外部存在爭議的執(zhí)法事務(wù)、政策文件額外累加的執(zhí)法事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟戶口的數(shù)量、規(guī)模、類別、行業(yè)分布、敏感程度、執(zhí)法風(fēng)險責(zé)任。結(jié)合監(jiān)管執(zhí)法需要達(dá)到的具體目標(biāo)，抓住重點，有的放矢測定工商機關(guān)監(jiān)管任務(wù)的總量，并科學(xué)分解到內(nèi)設(shè)機構(gòu)、直屬部門和基層工商所。

　　四、多元拓展工商行政管理監(jiān)管手段更新的渠道

　�。ㄒ唬┩卣宫F(xiàn)代化監(jiān)管手段革新的資金保障渠道。“工欲善其事，必先利其器”。改變當(dāng)前現(xiàn)代化監(jiān)管手段革新總體進(jìn)展不甚理想、地區(qū)之間發(fā)展不平衡矛盾較為突出的現(xiàn)狀，必須更新觀念，就投入和產(chǎn)出之間，算一筆明明白白的經(jīng)濟效益賬和社會效益賬。以此為先導(dǎo)，努力拓展資金保障的多元化渠道。特別是要爭取中央和地方政府財政、物價、紀(jì)檢、信息產(chǎn)業(yè)行政主管部門的理解支持，在財政資金撥款保障比較困難的地區(qū)，實行政策傾斜，嘗試引進(jìn)事業(yè)單位自籌資金發(fā)展回收機制，在監(jiān)督機制比較健全的地方，還可嘗試引進(jìn)市場運作機制，從根本上解決資金缺口的問題。

　�。ǘ�）拓寬現(xiàn)代化監(jiān)管手段革新結(jié)構(gòu)組合和發(fā)展途徑。彌補現(xiàn)代化監(jiān)管手段配置不足的缺陷，側(cè)重配置現(xiàn)代化商品質(zhì)量檢測設(shè)備、廣告監(jiān)測設(shè)備、移動辦公設(shè)備、多媒體運用技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管調(diào)查取證技術(shù)，以及商標(biāo)標(biāo)識包裝裝潢的鑒別技術(shù)，全面提高監(jiān)管手段的科技含量。積極開拓現(xiàn)代化監(jiān)管手段應(yīng)用的新領(lǐng)域。廣泛吸收醫(yī)學(xué)、生物學(xué)、物力、化學(xué)等自然科學(xué)技術(shù)研究的最新成果，以強化食品安全、商品檢測監(jiān)管手段的專業(yè)化建設(shè)。在社會科學(xué)方面。當(dāng)前亟待綜合應(yīng)用國內(nèi)和國際學(xué)術(shù)領(lǐng)域在行政管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等方面研究的最新成果，嘗試建立市場經(jīng)濟秩序評價體系、市場監(jiān)管執(zhí)法風(fēng)險防范體系、市場監(jiān)管執(zhí)法行為規(guī)范體系、市場監(jiān)管執(zhí)法業(yè)務(wù)測算體系、市場監(jiān)管執(zhí)法績效評估考核體系等一系列定性定量有機結(jié)合的監(jiān)管機制。逐步推進(jìn)監(jiān)管手段的數(shù)字化和精細(xì)化轉(zhuǎn)型。

　　（三）完善多元化的信息技術(shù)手段革新銜接機制。充分運用現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)新和強化監(jiān)管手段，進(jìn)一步改進(jìn)、完善、開發(fā)工商業(yè)務(wù)軟件系統(tǒng)，推動信息化在主體登記、市場監(jiān)管、商標(biāo)管理、廣告監(jiān)測、合同管理、消費維權(quán)、執(zhí)法辦案和政務(wù)管理等各項日常管理工作中的應(yīng)用。在加強信息化建設(shè)總體規(guī)劃、業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及基本標(biāo)準(zhǔn)制定的同時，進(jìn)一步加強工商部門與信息化建設(shè)業(yè)務(wù)承接部門的溝通協(xié)調(diào)。切實加強工商行政管理內(nèi)部機關(guān)與基層之間、各業(yè)務(wù)條線之間的互動，加強省、市、縣局之間的縱向互動，以及市州局之間、縣市局之間和基層分局、工商所之間的橫向互動，加快形成信息技術(shù)創(chuàng)新利用的整體合力。進(jìn)一步加強工商與有關(guān)職能部門之間的互動，以當(dāng)?shù)卣�府網(wǎng)站為平臺，構(gòu)建密切配合的信息技術(shù)開發(fā)利用協(xié)作機制。