摘　要：　世界大多數(shù)國家都已建立了自己的國家審計體制，類型上雖大體可以劃分為四種，但各國的國家審計體制在形成過程中，因受到很多因素的影響，又各具特色。本文著重探討了政體和法系對國家審計體制的形成產(chǎn)生的影響，并認(rèn)為政體制導(dǎo)著國家審計體制的形成，法系支撐著國家審計體制的形成。

　　關(guān)鍵詞：　國家審計體制；影響因素；政體；法系

　　目前世界上已有160多個國家和地區(qū)建立了適合自己國情的國家審計體制。不同的政治、經(jīng)濟、法律制度造就不同的國家審計體制。一個國家選擇或構(gòu)建什么樣的國家審計體制，主要取決于審計主體所處國家的歷史、文化、民族等特殊背景；取決于所處國家的政治經(jīng)濟制度、法律體制及其完善程度；其所選類型應(yīng)有利于審計職能的充分發(fā)揮；符合成本—效益原則。在國家審計體制的形成過程中，這兩種因素對國家審計體制的形成產(chǎn)生了怎樣的影響，正是本文要探討的內(nèi)容。

　　一、國家審計體制及類型

　　國家審計體制是指國家根據(jù)政治、經(jīng)濟發(fā)展的需要，通過憲法、審計法等法定程序，對國家審計機關(guān)的典型組織形式、領(lǐng)導(dǎo)體制以及其職權(quán)設(shè)置制度化的總稱。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，審計體制可分為立法型、司法型、行政型和獨立型四種。

　　1.立法型審計體制

　　立法型審計體制下的最高審計機關(guān)稱國家審計署，它獨立于政府部門，隸屬于立法機關(guān)議會，并對其負(fù)責(zé)和報告工作。立法型審計機關(guān)的主要職能是協(xié)助立法機構(gòu)對政府進行監(jiān)督，并在一定程度上影響立法機構(gòu)的決策。它依法獨立履行職責(zé)，完全不受政府的干預(yù)。

　　2.司法型審計體制

　　司法型審計體制下，最高審計機構(gòu)稱審計法院，屬于司法系列或具有司法性質(zhì)。在這種審計體制下，審計機關(guān)擁有最終判決權(quán)，有權(quán)直接對違反財經(jīng)法規(guī)、制度的任何事項和人進行處理。其審計范圍包括政府部門、國有企業(yè)等。司法型審計體制將審計法院介于議會和政府之間，成為司法體系的組成部分，具有處置和處罰的權(quán)利，其獨立性和權(quán)威性得到進一步加強。

　　3.獨立型審計體制

　　獨立性審計體制下，國家審計機構(gòu)獨立于立法、司法和行政三權(quán)之外，它與議會沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不是政府的職能部門。在審計監(jiān)督過程中，堅持依法審計的原則，客觀公正地履行監(jiān)督職能，只對法律負(fù)責(zé)，不受議會各政黨或任何政治因素的干擾。但對審計出來的問題沒有處理權(quán)，而交與司法機關(guān)審理。

　　4.行政型審計體制

　　在行政型審計體制下，審計機關(guān)隸屬于政府行政部門或隸屬于政府某一部門的領(lǐng)導(dǎo)，如泰國和中國的審計署是在總理領(lǐng)導(dǎo)下工作的。審計機關(guān)根據(jù)國家法律賦予的權(quán)限，對政府所屬各部門、各單位的財政預(yù)算和收支活動進行審計。它們對政府負(fù)責(zé)，保證政府財經(jīng)政策、法令、計劃和預(yù)算等的正常實施。行政型最高審計機構(gòu)時效性強，但其獨立性不如以上三種國家審計類型。

　　二、國家審計體制形成的影響因素：政體

　　1.政體的概念

　　辭海云：“政體，國家政權(quán)的組織形式，指統(tǒng)治階級采取何種形式去組織反對敵人、保護自己的政權(quán)機關(guān)。政體是與國體相適應(yīng)的，由于歷史條件和階級力量對比等具體情況的不同，國體相同的國家，可能采取不同的政體，但都體現(xiàn)統(tǒng)一特定階級的專政。”

　　當(dāng)代資本主義國家的政體主要有兩種類型，即君主立憲制和民主共和制。其中，君主立憲制又可分為議會君主立憲制和二元君主立憲制兩種；民主共和制也可劃分為議會民主共和制和總統(tǒng)民主共和制兩種。

　　2.政體制導(dǎo)著國家審計體制

　　國家審計體制是國家政體的重要組成部分。各國國家審計體制的形成與其政體有著密切的歷史淵源。廖洪和余玉苗認(rèn)為一個國家的政治制度對該國的審計機關(guān)隸屬關(guān)系具有決定性作用，特定的政治體制決定著國家審計體制，而特定的審計體制又是服務(wù)于一定的政治體制。文碩（1996）認(rèn)為：“政治制度制導(dǎo)著國家審計，國家審計承載著政治制度?！蔽覀€人比較贊同文碩的觀點。政體僅僅只是國家審計體制形成的影響因素之一，不能使用“決定”這一絕對化詞語。畢竟使用同種類型國家審計體制的國家，其政體并非一致；而政體類似的國家，選擇的國家審計體制也不一定一致。

　　（1）中外各國政體制導(dǎo)著該國的國家審計體制立法型國家審計體制又稱英美型，顧名思義，這一類型的旗手是美國和英國。從政治結(jié)構(gòu)的變遷來看，英國之所以能夠最早建立資產(chǎn)階級立法型國家審計體制，與其早有資本主義國家整體的雛形議會制度有關(guān)。英國的政體是典型的議會君主立憲制：1669年，英國頒布了一部限制王權(quán)和保障議會權(quán)力的憲法《權(quán)利法案》，其中規(guī)定，議會行使立法權(quán)，內(nèi)閣行使行政權(quán)，政府對議會負(fù)責(zé)， 議會受選民制約。即，在三權(quán)分立中，議會為權(quán)力的中心。從內(nèi)涵上看，這是一種向下的權(quán)力結(jié)構(gòu)，選民意向影響國策的制定。由此可見，英國議會力量較強，審計機構(gòu)由議會領(lǐng)導(dǎo)，能更好地履行監(jiān)督職能。在立法機關(guān)設(shè)置審計機關(guān)，有效地對行政機關(guān)進行監(jiān)督，并被普遍認(rèn)為是民主政治體制的基本保障。于是乎，立法型國家審計體制被許多現(xiàn)代國家采納、應(yīng)用。

　　司法型的代表法國，其政體歷來以多變和不穩(wěn)定而著稱。戰(zhàn)后，法蘭西第四共和國發(fā)展為第五共和國，政體也由議會制轉(zhuǎn)為半總統(tǒng)半議會制。從而，總統(tǒng)權(quán)力大大提高，議會兩院的權(quán)力大大削弱。議會兩院雖享有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但受到限制。因而，在這種政體的影響下，國家審計體制的選擇必然不可能效仿英美的立法型，因為立法型要求議會的力量較強。同時，法國的歷史告訴我們，法國的統(tǒng)治者從來視司法為統(tǒng)治階級最光榮的職責(zé)，“故初則親自審判案件或親臨旁聽；后則制定法律交立法部門與審計院執(zhí)行之，而為之監(jiān)督。立法部門掌民刑事訴訟，審計院掌財務(wù)之司法審判”。與英國相比較，法國由于在其政治體制中建立了比較完善的監(jiān)督和咨詢體制，與之相適應(yīng)，審計法院具有較強的司法權(quán)，可以對違法和造成損失的事件進行審理和處罰，這對于維護法律的嚴(yán)肅性有積極的作用。由此看出，法國的司法意識較強，將審計機構(gòu)隸屬司法系列而非議會，能更好地發(fā)揮審計監(jiān)督作用。

　　屬于行政型的國家如我國，其政體是人民代表大會制。這樣的政體要求人民代表大會必須有效監(jiān)督國務(wù)院正確履行法律規(guī)定的職責(zé)，國務(wù)院也有義務(wù)接受人民代表大會的監(jiān)督。在我國現(xiàn)行政治體制下，政府掌握實權(quán)，權(quán)威性高，并負(fù)擔(dān)著規(guī)劃、調(diào)控整個國民經(jīng)濟的職能。相對而言，立法機關(guān)的權(quán)力較小，對國家公共資金使用的控制能力較弱，對政府部門的監(jiān)督機制也不夠健全，其主要職責(zé)局限于將黨的政策變?yōu)槿窆餐袷氐姆伞Ｔ谶@種政治制度下，所設(shè)置的審計機關(guān)只能隸屬于政府部門，為政府部門調(diào)控國民經(jīng)濟服務(wù)。選擇行政型，也是結(jié)合我國當(dāng)時的具體國情做出的選擇。

　?。?）中國歷史上各個時期各個朝代政體不同

　　導(dǎo)致國家審計體制不同中國古代封建集權(quán)專制國家的審計體制，在三國兩晉南北朝時期得到了提高、充實和豐富，其主要標(biāo)志是出現(xiàn)了專職審計機構(gòu)比部。比部獨立于財計部門，被審計史學(xué)家一致稱頌為中國審計史上的一座里程碑。魏晉時出現(xiàn)比部，隋朝比部體制建設(shè)比起魏晉時期來，最突出的一種發(fā)展在于：將比部正式隸屬于刑部之下，從而從組織體制上明確了比部的司法監(jiān)督性質(zhì)，為唐代比部建制的發(fā)展完善奠定了堅實的基礎(chǔ)。

　　比部審計體制與現(xiàn)代司法監(jiān)督類國家審計體制相比，有不少相似之處，但在漫長的封建時代，這種專門的司法機關(guān)的活動仍是或為皇帝所左右，或受宰相及其他行政機關(guān)所牽制，很少有可能獨立地行使職權(quán)。至于地方則由行政機關(guān)兼理司法事務(wù)，二者直接合一。宋、明、清的路省一級雖專設(shè)司法官，實際仍是上一級行政機關(guān)的附庸。在整個封建時代，中央司法機關(guān)的權(quán)限不斷分散，地方司法權(quán)限不斷縮小，這是封建專制主義不斷強化的結(jié)果。可以將其近似地看作是司法型與行政型的混合型國家審計體制。

　　從中國歷史的坐標(biāo)中我們可以看出，審計體制的演變受到歷朝政權(quán)體制的制約。隨著秦漢三公九卿制、隋唐三省六部制、明清內(nèi)閣六部制而發(fā)生相應(yīng)的變化，即使是比部出現(xiàn)后，也發(fā)生過倒退的現(xiàn)象。唐朝在發(fā)展了隋朝三省六部制的情況下，也將其對比部的設(shè)置繼承了下來，但到了宋朝，出現(xiàn)了倒退的現(xiàn)象，這正是由于審計在封建政體的制約下，其本身體制的優(yōu)劣對審計職能的發(fā)揮給予直接的影響。宋朝懲唐末、五代藩鎮(zhèn)割據(jù)之弊，將地方行政、財政、軍事等大權(quán)收歸中央。龐大繁雜的財政財務(wù)收支和審計權(quán)過分集中中央，使審計機構(gòu)的工作量大得難以承受，其結(jié)果是“三司簿領(lǐng)堆積，吏緣為奸”。在帳籍勾考難盡弊端叢生的情況下，宋朝統(tǒng)治者頻繁改革審計體制，企圖從中找到一個適當(dāng)?shù)霓k法，但都是捉襟見肘，未能奏效，只得采取權(quán)宜之計，層層關(guān)防，塞漏補缺。從宋初到元豐改制，主要采用隸屬于財政系統(tǒng)的行政型國家審計體制，缺乏獨立性和權(quán)威性成為這一時期最為鮮明的特征。后從元豐改制到宋亡，審計組織才又劃歸比部主管，采用混合型的國家審計體制。

　　從1912年辛亥革命到1949年中華人民共和國成立，在北洋軍閥政府和國民黨南京政府中工作的愛國知識分子，目睹政體陳舊、吏政腐敗的狀況，參照發(fā)達(dá)資本主義國家的政體形式，對中央政府進行了一系列的改良。在審計體制建設(shè)方面，同樣做出了許多有益的工作。他們在總結(jié)我國古代審計制度的成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，領(lǐng)會日本和歐美等國家審計建制的基本精神，逐步健全和完善了我國近代的國家審計體制，先后設(shè)置了審計處、審計院（北京政府時期、審計局、監(jiān)察院審計科（司）、審計院（南京政府時期）、監(jiān)察院審計部，并相繼制定了一系列審計法規(guī)。如南方革命政府時期的審計，孫中山在廣州建立陸海軍大本營后，設(shè)立大本營審計具有較高的政治地位，廣州國民政府成立后，設(shè)立了監(jiān)督院，審計機構(gòu)成為國民政府專政一體化政治體制的重要組成部分。把審計從行政體系中獨立出來，實行監(jiān)審合一體制，將對事業(yè)監(jiān)督與對人的監(jiān)督緊密結(jié)合，增強了審計的獨立性和權(quán)威性。我們近似地將其看作是獨立性國家審計體制。

　?。?）結(jié)論

　　由上可見，無論從中外來看，還是從我國歷史上來看，正如在我引出觀點時所述，政體制導(dǎo)著國家審計體制的形成，即政體在國家審計體制的形成中僅起到了制約、引導(dǎo)的作用，是影響因素之一，而不是決定作用。如印度是民主共和制，日本是君主立憲制，但是兩國都同時選擇了獨立型；再如，英國和瑞典雖然在政體上都選擇了議會君主立憲制，但是英國是典型的立法型，瑞典卻是行政型。因而，在決定選擇何種國家審計體制的過程中，各國還要結(jié)合國情，如民主與法治的發(fā)展程度等，做出適當(dāng)?shù)倪x擇。也就是說，同一政體類型下產(chǎn)生出了不同的國家審計體制，或者不同的政體類型下采用了同一類型的國家審計體制，這都是因為各國國情不同導(dǎo)致的。任何一個國家的國家審計體制都是基于其基本國情，在綜合各個因素的基礎(chǔ)上形成并建立起來的。國家審計體制沒有單純的優(yōu)劣之分，關(guān)鍵是結(jié)合自己的國情走自己的路。

　　三、國家審計體制形成的影響因素：法系

　　法的實踐的一個重要方面，就是法系的出現(xiàn)和影響。法在實踐中，形成了不同的法律理念，不同的法律規(guī)則，不同的法律標(biāo)準(zhǔn)，不同的法律制度，然而反映民族、地域、國家特點的各種法律制度，依據(jù)“親緣”出現(xiàn)分類，形成法系。

　　1.法系的概念

　?。?）法系的定義及分類辭海上的定義為：“法系，根據(jù)各國法律的特點與歷史傳統(tǒng)的外部特征進行法律分類時使用的術(shù)語。對其含義與具體劃分說法不一。通常是把具有一定特點的某一國家的法律與仿效這種法律的其他國家的法律，劃為同一法系。近代一般分為五大法系：中國法系、印度法系、阿拉伯法系、大陸法系與英美法系?！?/p>

　　我國法學(xué)家李步云在《關(guān)于法系的幾個問題兼談判例法在中國的運用》一文中提出：“法系是從法律形式的角度就世界范圍內(nèi)對法律所作的一種分類”，主張以法律的形式淵源為標(biāo)準(zhǔn)，把世界法律分為兩大類：大陸法系、英美法系。把社會主義法歸入大陸法系。

　　從上述的兩種定義和分類中，我們可以看出，法系的概念基本上可以認(rèn)為是類似的法律的集合。但定義中對法系的分類不大一致，除了上述兩種分類，還有其他一些不同的說法，如將法系分為英美法系、歐陸法系、斯堪的那維亞法系、中華法系、社會主義法系、伊斯蘭法系、印度教法系等，這里不再列述。在本文中，我比較認(rèn)同將英美法系和大陸法系看作是當(dāng)今世界最重要的兩大法系，同時，我認(rèn)為，分類中不可以將已消失的法系避而不談。因此，法系所指的法還應(yīng)該包括歷史上存在的法，其中有些已經(jīng)消失了。例如以《唐律疏議》為典范的中華法系曾經(jīng)在東亞有著廣泛的影響，雖然這種輝煌已經(jīng)成為歷史了，但我們?nèi)圆豢蓪⑵溆绊懩ⅰ?/p>

　　（2）英美法系與大陸法系

　　英美法系，又稱普通法法系、英國法系，是以英國自中世紀(jì)以來的法律，特別是以普通法為基礎(chǔ)而發(fā)展起來的法律的總稱。英美法系首先起源于11世紀(jì)諾曼人入侵英國后逐步形成的以判例形式出現(xiàn)的普通法。英美法系包括英國法系和美國法系。英國法系采取不成文憲法制和單一制，法院設(shè)有“司法審查權(quán)”。美國法系采用成文憲法制和聯(lián)邦制，法院有通過具體案件確定是否符合憲法的“司法審查權(quán)”，公民權(quán)利主要通過憲法規(guī)定。英美法系的特點主要有：以英國為中心，英國普通法為基礎(chǔ)；以判例法為主要表現(xiàn)形式，遵循先例；變革相對緩慢，具有保守性，“向后看”的思維習(xí)慣；在法律發(fā)展中，法官具有突出作用。大陸法系又稱歐陸法系、羅馬法系、民法法系，是與英美法系并列的當(dāng)今兩大重要法系之一，覆蓋了當(dāng)今世界的廣大區(qū)域，以法國、德國、日本等為代表國家。稱之為“歐陸法系”或“大陸法系”是由于其發(fā)源于歐洲大陸；而“羅馬法系”是強調(diào)羅馬法對其的重要影響：“民法法系”則是指這些法系的國家通常都有完整、獨立的民法典。大陸法系的特點包括：明確立法與司法的分工，強調(diào)成文法典的權(quán)威性。強調(diào)立法是議會的權(quán)限，法官只能適用法律，決案必須援引制定法，不能以判例作為依據(jù)；比較強調(diào)國家的干預(yù)和法制的統(tǒng)一，尤其在程序法上如此。例如，許多法律行為需要國家的鑒證、登記，檢察機關(guān)壟斷公訴權(quán)，庭審時采取審問制，以及法院的體系統(tǒng)一，等等；重視法律的理論概括，強調(diào)法典總則部分的作用，這是羅馬法的一種傳統(tǒng)；注重法典的體系排列，講求規(guī)定的邏輯性、概念的明確性和語言的精練。當(dāng)然，這些特點都只是相對而言的。

　　2.法系支撐著國家審計體制

　?。?）英美法系和大陸法系支撐現(xiàn)代國家審計體制的形成

　　國家審計體制的形成，深受法系的影響。

　　從上述英美法系和大陸法系的介紹中可以看出，英美法系和大陸法系的主要區(qū)別在于它們各自在其法律的表現(xiàn)形式上不同：大陸法系主要表現(xiàn)為成文的法典，而英美法系則主要表現(xiàn)為法官的判例（這并不意味著英美等國家不存在成文法或制訂法，只是沒有嚴(yán)格意義上的法典）。英美法系對英美等國家的國家審計體制的影響，主要表現(xiàn)在國家審計體制大都屬立法型國家審計體制，隸屬國會。國家審計體制的依據(jù)大都以判例為主。正因為英美法系是依照慣例、判例制定法律，故而其靈活性強。而西方國家強調(diào)自由、民主，所以采用這種立法形式有利于創(chuàng)新，《薩班斯法案》受到民眾的反對，就充分說明了這一點。

　　實行大陸法系的國家，如法國、意大利等國家，其國家審計大都稱為審計法院，屬于司法機關(guān)，既獨立于政府，也獨立于議會。受大陸法系影響的國家，多數(shù)實行司法型國家審計，其地位和作用大都由憲法保障，審計體制的依據(jù)是成文法典。這與大陸法系要求明確立法與司法的分工，強調(diào)成文法典的權(quán)威性的特點分不開。他們強調(diào)立法是議會的權(quán)限，法官只能適用法律，決案必須援引制定法，不能以判例作為依據(jù)。因而，實行大陸法系的國家，其國家審計體制也多是在憲法等成文法典中加以規(guī)定的。

　　（2）中華法系與大陸法系支撐我國國家審計體制形成

　　我國的國家審計體制的形成主要是受中華法系和大陸法系的影響。“夏代的法律，古文獻(xiàn)稱為‘刑’，以習(xí)慣為主，成文法也已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)水平。經(jīng)過商、周、春秋戰(zhàn)國、秦、漢、南北朝、隋唐、宋、元幾千年的發(fā)展，形成了獨特的中華法系?！敝袊膰覍徲嬌钍苤腥A法系的影響。突出表現(xiàn)在封建社會的國家審計被規(guī)定在諸法合體的法典之中。中華法系的一個特點就是諸法合體、民刑不分。如《漢律》中規(guī)定“上計律”：《唐六典。刑部尚書》規(guī)定刑部下設(shè)“比部”審計。其另一特點是行政司法合一，行政機關(guān)兼理司法。這一點對我國封建國家審計體制的形成也有一定影響，比部是行政、司法混合型的審計體制就說明了這一點。

　　同時，大陸法系對我國國家審計亦有重要影響，這主要表現(xiàn)為國家審計體制的實踐效力來自于成文法典的法律效力。無論是諸法合體的法典還是國家審計的單行法典，都是國家審計體制的依據(jù)。我國的國家審計體制主要在憲法、審計法等成文法典中加以規(guī)定，制定和執(zhí)行過程都必須援引法律。

　　一國的國家審計體制的形成除了受到其政體、所屬法系、經(jīng)濟因素、歷史因素的影響外，還受到文化因素、民族因素等的影響。這些因素的共同作用形成了各國獨具特色的國家審計體制。換個角度考慮，一國在改革或完善本國的國家審計體制時，也因該充分考慮這些因素，結(jié)合本國的國情，使得審計能在這一體制下發(fā)揮出最大的監(jiān)督效力，使審計工作更好地為國家的政治經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。

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