隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入，審計(jì)環(huán)境已發(fā)生了深刻的變化，現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)體制的弊端日漸顯露出來(lái)。本文試圖通過(guò)比較中美兩國(guó)不同的國(guó)家審計(jì)體制，希望可以從中得到啟示，以期為我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制的改革提供一些可供借鑒的做法和經(jīng)驗(yàn)。

　　一、中美國(guó)家審計(jì)體制的比較

　　1、審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置

　　我國(guó)的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是依照1982年通過(guò)的《憲法》于1983年設(shè)立的。按照憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)署，在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)的審計(jì)工作；縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，在本級(jí)政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作。這一體制屬于行政型審計(jì)模式。

　　美國(guó)是立法模式國(guó)家審計(jì)的發(fā)展者。但從1800年到1920年這120年間，美國(guó)的國(guó)家審計(jì)部門(mén)一直屬于政府，即在美國(guó)財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)首席審計(jì)官辦公室，負(fù)責(zé)政府審計(jì)工作。1921年頒布實(shí)施了《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》，根據(jù)該法案，在國(guó)會(huì)之下設(shè)置獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)——美國(guó)審計(jì)總署，同時(shí)撤消財(cái)政部的主計(jì)長(zhǎng)和審計(jì)官，這兩項(xiàng)職能全部移交美國(guó)審計(jì)總署。

　　2、審計(jì)長(zhǎng)任免

　　按照我國(guó)的法律規(guī)定，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院總理提名，全國(guó)人民代表大會(huì)決定人選，國(guó)家主席任免，任期與政府同屆。與美國(guó)相比，我國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人地位相對(duì)沒(méi)有那么高，任期也沒(méi)那么長(zhǎng)，獨(dú)立性相對(duì)較弱。

　　美國(guó)審計(jì)總署的主計(jì)長(zhǎng)具有獨(dú)特的地位。由國(guó)會(huì)提名，總統(tǒng)任命，任期為十五年，其退休時(shí)薪金不減。在任期內(nèi)，只有參、眾兩院聯(lián)合決議方可能使主計(jì)長(zhǎng)被免職。由于獨(dú)特的地位和較長(zhǎng)的任期，總統(tǒng)無(wú)法對(duì)其構(gòu)成威脅，從而有效地保證他獨(dú)立地開(kāi)展工作。

　　3、審計(jì)范圍

　　當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)范圍和內(nèi)容主要包括依法對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方人民政府及其各部門(mén)的財(cái)政收支，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?？梢?jiàn)，基本上限于財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，很少涉及績(jī)效審計(jì)。李金華審計(jì)長(zhǎng)在2003年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上的報(bào)告中曾指出：效益審計(jì)是更高層次的審計(jì)目標(biāo)，是審計(jì)工作的發(fā)展方向。但由于我國(guó)效益性審計(jì)的內(nèi)容和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不清楚，審計(jì)程序和審計(jì)方法不具體，致使效益審計(jì)在我國(guó)的發(fā)展處于很大程度的空白狀態(tài)。

　　根據(jù)立法所賦予的權(quán)限，美國(guó)審計(jì)總署于1972年制定了《政府機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)審計(jì)準(zhǔn)則》，進(jìn)一步擴(kuò)大了國(guó)家審計(jì)的工作范圍。它包括三個(gè)部分：一是財(cái)務(wù)和合法性審計(jì)，二是經(jīng)濟(jì)和效率審計(jì)，三是計(jì)劃項(xiàng)目效果審計(jì)。這個(gè)審計(jì)準(zhǔn)則于1981年修訂后增加了內(nèi)容和補(bǔ)充說(shuō)明。美國(guó)審計(jì)總署認(rèn)為：這個(gè)審計(jì)準(zhǔn)則是完美的，經(jīng)得起考驗(yàn)的，已被美國(guó)各級(jí)政府和會(huì)計(jì)界所公認(rèn)。同時(shí)，它對(duì)世界審計(jì)界也產(chǎn)生了巨大影響。

　　4、審計(jì)權(quán)限

　　具有一定的行政處理、處罰權(quán)是我國(guó)國(guó)家審計(jì)的一大特色。我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為，需要依法予以處理、處罰的，可以在法定職權(quán)范圍內(nèi)做出審計(jì)決定或向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出處理、處罰意見(jiàn)。

　　美國(guó)審計(jì)總署擁有足夠的調(diào)查權(quán)，但在絕大多數(shù)情況下，對(duì)在審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，不能直接地或強(qiáng)制地采取控制行動(dòng)，即沒(méi)有直接處理權(quán)，其權(quán)限僅限于檢查、評(píng)價(jià)和向國(guó)會(huì)報(bào)告。

　　5、審計(jì)結(jié)果

　　我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)制度規(guī)定的審計(jì)結(jié)果的報(bào)告途徑是審計(jì)機(jī)關(guān)向政府匯報(bào)，政府將結(jié)果報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)審議，再告之社會(huì)公眾。但由于現(xiàn)行審計(jì)體制將審計(jì)機(jī)關(guān)定位在政府的職能部門(mén)，并隸屬于政府管理，國(guó)家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是政府的“內(nèi)部審計(jì)”。同時(shí)，審計(jì)結(jié)果公示要經(jīng)政府同意，那么政府對(duì)公示的內(nèi)容就有選擇權(quán)和決定權(quán)，由此會(huì)使社會(huì)公眾可能處于信息嚴(yán)重不對(duì)稱的地位。

　　在美國(guó)，審計(jì)報(bào)告除國(guó)家安全因素限制外，一般都要向立法機(jī)關(guān)、公眾、媒體公開(kāi)，審計(jì)結(jié)果的透明度很大。審計(jì)總署做出的審計(jì)結(jié)論和建議不具有法律上的約束力，只是把審計(jì)報(bào)告提交給國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)通過(guò)對(duì)不接受審計(jì)總署建議的撥款單位停止撥款或召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，發(fā)揮審計(jì)報(bào)告的作用。由于聽(tīng)證會(huì)完全公開(kāi)，便給被審計(jì)單位帶來(lái)巨大壓力。聽(tīng)證會(huì)對(duì)推動(dòng)審計(jì)建議的實(shí)施和強(qiáng)化美國(guó)國(guó)家審計(jì)的作用意義重大。

　　6、審計(jì)經(jīng)費(fèi)

　　我國(guó)《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)責(zé)任所必需的經(jīng)費(fèi)由同級(jí)政府的財(cái)政保證。但由于審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門(mén)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，審計(jì)經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門(mén)審批，勢(shì)必會(huì)影響并制約審計(jì)工作，難以保證審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門(mén)發(fā)揮監(jiān)督作用。

　　在美國(guó)，審計(jì)總署獨(dú)立于使用公共資金、承擔(dān)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的行政當(dāng)局，經(jīng)費(fèi)由議會(huì)確定，直接向國(guó)家預(yù)算機(jī)關(guān)申請(qǐng)所需要的款項(xiàng)，并在自己的職責(zé)范圍內(nèi)使用預(yù)算撥款而不受政府控制和行政當(dāng)局的干預(yù)。

　　二、啟示及建議

　　行政型審計(jì)模式的優(yōu)勢(shì)是政府首長(zhǎng)直接抓審計(jì)工作，有利于審計(jì)職能作用的發(fā)揮，審計(jì)以政府工作為中心，容易得到政府支持，以及審計(jì)成果轉(zhuǎn)換快，效率高。其弊端是獨(dú)立性不強(qiáng)、權(quán)威性不夠、審計(jì)范圍不全面、審計(jì)處理與執(zhí)行難度大、審計(jì)透明度低等。

　　立法型國(guó)家審計(jì)模式是現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的主流模式，這一模式最明顯的優(yōu)勢(shì)是獨(dú)立性很強(qiáng)。從上文兩種不同的審計(jì)模式比較中，我們已經(jīng)看到立法型審計(jì)模式的主要特征及優(yōu)勢(shì)所在。但任何審計(jì)體制的形成與發(fā)展都是在特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響下發(fā)生的。新中國(guó)審計(jì)制度產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代初，而如今，伴隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民主與法治進(jìn)程的不斷進(jìn)步以及人民代表大會(huì)制度的日臻完善，國(guó)家審計(jì)體制改革已成為一種必然趨勢(shì)。

　　將立法型審計(jì)模式作為構(gòu)建我國(guó)新型審計(jì)體制的理想選擇，已被許多學(xué)者所認(rèn)可。我個(gè)人也認(rèn)為這是一種比較理想的模式。總結(jié)諸多學(xué)者的觀點(diǎn)，改革具體可從以下幾處入手：

　　1、調(diào)整審計(jì)隸屬關(guān)系，確保審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性。

　　將審計(jì)機(jī)關(guān)從政府行政隸屬關(guān)系中脫離出來(lái)，使其直接隸屬于人大。設(shè)立與國(guó)務(wù)院、最高人民法院及最高人民檢察院相平行的審計(jì)院，即“一府三院”制，向全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；在地方各級(jí)人民代表大會(huì)下也相應(yīng)設(shè)立審計(jì)院，直接對(duì)地方各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。

　　2、績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)收支審計(jì)并重。

　　我國(guó)應(yīng)在初步建成的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)上，把績(jī)效審計(jì)作為一種獨(dú)立的審計(jì)類型而不斷發(fā)展起來(lái)。同時(shí)，盡快完善績(jī)效審計(jì)的理論體系，在分配審計(jì)資源時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持績(jī)效審計(jì)和財(cái)務(wù)收支審計(jì)并重，以使我國(guó)的國(guó)家審計(jì)能夠更好地全方位地發(fā)揮監(jiān)督作用。

　　3、建立和完善審計(jì)結(jié)果公示制度。

　　審計(jì)公示可以增強(qiáng)審計(jì)信息的透明度與老百姓的知情權(quán)，這項(xiàng)制度體現(xiàn)出審計(jì)為人民服務(wù)的思想。但要真正從形式和實(shí)質(zhì)上做好為人民服務(wù)，則應(yīng)該由直接代表人民利益的人大去駕馭審計(jì)監(jiān)督和審計(jì)公示，并向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提出透明度方面的相關(guān)要求。同時(shí)，充分發(fā)揮新聞媒體在強(qiáng)化審計(jì)報(bào)告的約束力方面的作用。

　　4、改革審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)制度。

　　國(guó)家應(yīng)通過(guò)立法把審計(jì)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立出來(lái)，由各級(jí)人大審批，從而保證審計(jì)預(yù)算的獨(dú)立，使審計(jì)機(jī)關(guān)更好地完成自己的使命。具體來(lái)說(shuō)，我們可以借鑒美國(guó)的做法，即由議會(huì)設(shè)立公共賬目委員會(huì)，負(fù)責(zé)國(guó)家審計(jì)的預(yù)算審查，以解決國(guó)家審計(jì)經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立問(wèn)題，從法律上確保國(guó)家審計(jì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

　　當(dāng)然，我們?cè)撉宄卣J(rèn)識(shí)到，促進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)體制向立法型過(guò)度，尚需一段時(shí)間，不可能一蹴而就。它取決于國(guó)家民主與法制建設(shè)的進(jìn)一步加強(qiáng)，取決于人大監(jiān)督政府職能的不斷強(qiáng)化和細(xì)化，有賴于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、道德及意識(shí)等諸多因素，這些因素都是我們?cè)跇?gòu)建立法型審計(jì)模式時(shí)所應(yīng)該考慮的。