《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改＜中華人民共和國(guó)審計(jì)法＞的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《修改決定》）2月28日經(jīng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)，2006年6月1日起施行。

　　《修改決定》對(duì)審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)監(jiān)督范圍、地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等方面作了一些新的規(guī)定。如何理解這些新的規(guī)定，這次修改對(duì)完善現(xiàn)行審計(jì)制度影響何在？就此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者分別采訪了北京工商大學(xué)張以寬教授、中國(guó)人民大學(xué)宋常教授和蘭州商學(xué)院楊肅昌教授。

　　政府應(yīng)向人大常委會(huì)報(bào)告問(wèn)題糾正情況和處理結(jié)果

　　《修改決定》規(guī)定：“必要時(shí)，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議?！薄皣?guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將審計(jì)工作報(bào)告中指出的問(wèn)題的糾正情況和處理結(jié)果向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。”

　　張以寬表示，他個(gè)人認(rèn)為此項(xiàng)規(guī)定意義有三：一是有利于各級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督；二是對(duì)處理、解決存在的問(wèn)題有積極的促進(jìn)作用；三是對(duì)審計(jì)報(bào)告制度的完善。

　　宋常認(rèn)為這是一個(gè)明顯的變化。

　　第一，原來(lái)以?xún)?nèi)部文書(shū)的形式出現(xiàn)的審計(jì)報(bào)告，現(xiàn)在變成了公開(kāi)的法律文書(shū)，這就增加了透明度。采取審計(jì)結(jié)果公告制度也是國(guó)際慣例，這說(shuō)明我國(guó)國(guó)家審計(jì)工作已經(jīng)步入國(guó)際化軌道。同時(shí)通過(guò)法律約束，也更加走向了法律化的軌道。

　　第二，從它的實(shí)際效用來(lái)說(shuō)，它一方面把審計(jì)工作立于人大監(jiān)督之下，對(duì)審計(jì)工作的質(zhì)量和水平的要求越來(lái)越高。但從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，它也使得審計(jì)結(jié)果公告有了法律依據(jù)，進(jìn)一步強(qiáng)化了依法審計(jì)。此外，把審計(jì)結(jié)果向人大報(bào)告，也是把審計(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，在一定程度上也能通過(guò)強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督來(lái)促進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。

　　楊肅昌則從另一角度指出這一規(guī)定意義重大：既突出了人大監(jiān)督職能，也能夠在一定程度上改善以前審計(jì)之后“不了了之”狀況。人們希望把“審計(jì)問(wèn)責(zé)”延伸到“政治問(wèn)責(zé)”，即人大要依法介入審計(jì)問(wèn)題的處理，并借助于人大監(jiān)督權(quán)的實(shí)施，加大對(duì)政府行政機(jī)關(guān)行為的制約力度。所以新增規(guī)定，實(shí)質(zhì)就是一種“政治問(wèn)責(zé)”，凸現(xiàn)出人大監(jiān)督職能的作用和意義。

　　對(duì)國(guó)有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督，由國(guó)務(wù)院規(guī)定

　　《修改決定》規(guī)定：“對(duì)國(guó)有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>

　　對(duì)此，張以寬認(rèn)為，國(guó)有控股或占主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)涉及很多部門(mén)，有其特殊性。而國(guó)務(wù)院對(duì)其情況掌握得更多、更具體，由國(guó)務(wù)院做出具體規(guī)定更有利于此項(xiàng)工作的展開(kāi)。

　　宋常表示，現(xiàn)在做這樣的規(guī)定，更有利于強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的法律法規(guī)依據(jù)。他強(qiáng)調(diào)，由國(guó)務(wù)院規(guī)定，而不由人大規(guī)定，并不意味著就降低了層次。上述企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的情況比較復(fù)雜，涉及到的問(wèn)題比較多，所以不便于通過(guò)國(guó)家法律的形式來(lái)規(guī)定，“因?yàn)榉傻膶蛹?jí)越高，內(nèi)容越不宜具體，所以為了使得這方面既有法規(guī)依據(jù)，又具有可操作性，由國(guó)務(wù)院來(lái)規(guī)定也是很好的，執(zhí)行起來(lái)更靈活一些”。

　　楊肅昌則指出，新規(guī)定理順了對(duì)國(guó)有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督關(guān)系。按照現(xiàn)代企業(yè)制度和國(guó)有企業(yè)體制改革要求，在明晰產(chǎn)權(quán)前提下，產(chǎn)權(quán)人監(jiān)督，即“老板”的監(jiān)督要到位，所以建立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督和管理新體制，劃清政府與企業(yè)的邊界，注重對(duì)企業(yè)實(shí)施產(chǎn)權(quán)監(jiān)督，應(yīng)該是企業(yè)監(jiān)督的主要方面。審計(jì)監(jiān)督作為一種行政監(jiān)督應(yīng)逐漸減少。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政制度下，政府要退出企業(yè)經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，并代表公共利益，建立公共財(cái)政，履行以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主的公共職責(zé)。在這種情況下，在對(duì)企業(yè)管理和監(jiān)督方面，政府行政監(jiān)督權(quán)要受到制約而不是擴(kuò)張。

　　他主張?jiān)谛碌那闆r下，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該加大對(duì)國(guó)資委、銀監(jiān)會(huì)等有關(guān)政府行政部門(mén)的監(jiān)督，督促這些部門(mén)履行好各自職責(zé)。既要通過(guò)審計(jì)監(jiān)督來(lái)促使對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，提高國(guó)有資本運(yùn)用效率和效益，還要制止對(duì)企業(yè)不正當(dāng)?shù)母蓴_。這就是說(shuō)，審計(jì)對(duì)這些企業(yè)的監(jiān)督更多的是一種間接監(jiān)督。將來(lái)審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)該是對(duì)公共財(cái)政的監(jiān)督而不是企業(yè)。

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有法可依

　　《修改決定》規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人，在任職期間對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)或者本單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！?/p>

　　據(jù)宋常介紹，原來(lái)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，已經(jīng)實(shí)踐了好幾年，但原來(lái)的依據(jù)主要是中辦和國(guó)辦的兩個(gè)相關(guān)文件，它們不是嚴(yán)格意義上的法律。這一次把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)明確寫(xiě)進(jìn)審計(jì)法，實(shí)際上是更進(jìn)一步的突出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的法律依據(jù)，使得經(jīng)濟(jì)審計(jì)工作由章可循，有法可依。從另一個(gè)角度，也便于全面深入開(kāi)展和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作。

　　張以寬認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為解決領(lǐng)導(dǎo)人只享有權(quán)力，不承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題，對(duì)揭露有些領(lǐng)導(dǎo)違法違紀(jì)問(wèn)題，挽回財(cái)產(chǎn)損失，加強(qiáng)干部管理，促進(jìn)廉政建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。如今總結(jié)多年的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，以立法形式作出規(guī)定，為開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作提供了法律依據(jù)，必將促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作更大的發(fā)展和完善。

　　“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)”

　　《修改決定》規(guī)定：“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)”。

　　此前修正案草案曾規(guī)定地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征得上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的同意。最后確定由征得同意變?yōu)檎髑笠庖?jiàn)會(huì)不會(huì)影響審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性？對(duì)此，張以寬表示，我國(guó)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，從實(shí)際情況來(lái)看，此項(xiàng)規(guī)定不會(huì)削弱國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

　　楊肅昌則表示，新的規(guī)定盡管加大了上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人任免上的“話語(yǔ)權(quán)”，以加強(qiáng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)依法審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性，但仍然沒(méi)有打破地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)是地方各級(jí)政府一個(gè)組成部門(mén)以及政府在審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人任免上所具有的關(guān)鍵制約力這一基本格局，所以這一規(guī)定仍然是在現(xiàn)行審計(jì)體制下的一種修改，其直接目的就是在保持現(xiàn)行審計(jì)體制不變的情況下最大限度的增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性。從這個(gè)角度看，這一規(guī)定對(duì)于完善現(xiàn)行審計(jì)體制是有好處的，但作用和意義是很有限的，因?yàn)楦镜臇|西沒(méi)變。

　　宋常指出，為了使雙重領(lǐng)導(dǎo)體制得以真正的落實(shí)和確立，同時(shí)確保審計(jì)工作的相對(duì)獨(dú)立，更好地強(qiáng)化審計(jì)工作人員的工作責(zé)任心，采取下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的任免征求上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，更多是為了從業(yè)務(wù)上確保地方審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人具有勝任的專(zhuān)業(yè)能力。另外也是為了確保它的獨(dú)立性。這在一定程度上也有利于促進(jìn)基層人事制度的變革，也是件好事情。