摘　要：政府績(jī)效審計(jì)是政府審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，已在世界范圍得到廣泛開(kāi)展。實(shí)踐證明，政府績(jī)效審計(jì)在促進(jìn)政府改善管理、提高公共資源使用效益方面發(fā)揮著巨大作用。當(dāng)前在我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)仍處于起步階段，在績(jī)效審計(jì)理論研究和實(shí)踐應(yīng)用方面與其他國(guó)家開(kāi)展得較成熟的績(jī)效審計(jì)相比，還有較大差距。

　　關(guān)鍵詞：政府審計(jì)；績(jī)效審計(jì)；思考

　　政府績(jī)效審計(jì)是各國(guó)政府審計(jì)工作的主流，已成為審計(jì)活力的重要標(biāo)志。2006年《審計(jì)法》修改，同時(shí)國(guó)家審計(jì)署將推進(jìn)績(jī)效審計(jì)作為對(duì)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作要求。政府績(jī)效審計(jì)正是我國(guó)審計(jì)工作者積極尋求的一種可以直接對(duì)財(cái)政資金使用效益進(jìn)行評(píng)價(jià)的審計(jì)方法，是促進(jìn)政府規(guī)范管理，提高財(cái)政資金使用效益的有效手段。隨著我國(guó)改革的進(jìn)行，績(jī)效審計(jì)必將成為我國(guó)政府審計(jì)的發(fā)展方向，是中國(guó)審計(jì)制度融入世界審計(jì)的重要條件，也是加快中國(guó)審計(jì)走向現(xiàn)代化的重要一步。

　　1 加強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)意義

　　1.1 有利于提高公共財(cái)政支出績(jī)效

　　隨著我國(guó)政府公共開(kāi)支的增加，政府的受托責(zé)任和受托風(fēng)險(xiǎn)也隨之增大。在我國(guó)財(cái)力有限，對(duì)財(cái)政收入缺乏系統(tǒng)有力的監(jiān)督機(jī)制，財(cái)政收支社會(huì)效益分析整體機(jī)制也尚未形成的情況下，迫切需要政府績(jī)效審計(jì)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能和管理職能，促進(jìn)政府部門正確決策，有效履行職責(zé)，不斷提高管理績(jī)效，充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。

　　1.2 有利于政府機(jī)構(gòu)的廉潔、勤政、高效

　　政府績(jī)效審計(jì)可以在財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上，從政府開(kāi)支的成本——效益，成本——效果角度來(lái)衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性。從而可以從源頭上發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗現(xiàn)象，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

　　1.3 有利于促進(jìn)我國(guó)改革發(fā)展和民主法制建設(shè)

　　隨著法制的逐步完善，公眾對(duì)政府工作效能提出了更高的期望和要求，客觀上要求進(jìn)一步完善我國(guó)的民主和法制建設(shè)。開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，建立完善有效的政府審計(jì)制度，對(duì)政府部門的管理投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審查監(jiān)督，并適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行審計(jì)公告，才能便于公眾對(duì)公共收支的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行有效的了解與監(jiān)督，提高人民參與監(jiān)督的積極性，從而更好地發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，更好地促進(jìn)政府提高整體誠(chéng)信水平和工作成效。

　　2 我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

　　目前，我國(guó)政府審計(jì)的領(lǐng)域仍然以傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)和合規(guī)性審計(jì)為主。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善和公共財(cái)政框架的建立，政府審計(jì)工作的重點(diǎn)也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，績(jī)效審計(jì)也己初見(jiàn)端倪，由于我國(guó)在績(jī)效審計(jì)方面起步較晚，政府績(jī)效審計(jì)尚處于理論探討和小范圍試點(diǎn)階段。如最近幾年興起的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是以領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支為基礎(chǔ)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，為干部管理部門選拔和任用干部提供依據(jù)。這種審計(jì)是基于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)上興起的。它既包括合規(guī)、合法性審查，又包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的評(píng)價(jià)，因此，它是財(cái)務(wù)和合規(guī)性審計(jì)與績(jī)效審計(jì)的綜合。從審計(jì)實(shí)務(wù)工作可以看出，具有我國(guó)特色的政府績(jī)效審計(jì)己開(kāi)始起步，但仍然面臨著開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的挑戰(zhàn)，在實(shí)施過(guò)程中仍存在著一些困難和障礙，主要表現(xiàn)在：

　　2.1 對(duì)政府績(jī)效審計(jì)了解不夠，重要性認(rèn)識(shí)不足

　　在我國(guó)，對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的認(rèn)知還限于一個(gè)較小的范圍。從目前的文獻(xiàn)資料來(lái)看，多數(shù)還停留在對(duì)國(guó)外有關(guān)情況的介紹。甚至有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府績(jī)效審計(jì)是西方國(guó)家的產(chǎn)物，不符合中國(guó)的國(guó)情。誠(chéng)然，現(xiàn)在我國(guó)會(huì)計(jì)信息失實(shí)的現(xiàn)象還比較普遍，在這個(gè)基礎(chǔ)上開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的難度確實(shí)比較大。不過(guò)，值得欣慰的是，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)層卻越來(lái)越重視政府績(jī)效審計(jì)工作，對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的呼聲越來(lái)越高，從他們?cè)诟鞣N業(yè)務(wù)工作會(huì)議上的講話中可見(jiàn)一斑。

　　2.2 政府績(jī)效審計(jì)的覆蓋面較小

　　目前，在我國(guó)政府審計(jì)實(shí)務(wù)中，真正意義上的績(jī)效審計(jì)并不太多，主要表現(xiàn)在：（1）對(duì)于主要的公共部門也即行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支、專項(xiàng)資金，現(xiàn)在還很少開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。（2）財(cái)政是公共資金的最初源頭，目前的財(cái)政審計(jì)把主要力量放在真實(shí)和合法上，出去的資金只要符合規(guī)定的開(kāi)支渠道、對(duì)方也確實(shí)收到就可以了，至于資金是否用于原定的目標(biāo)、其效用如何，則往往不太深究。（3）隨著政府采購(gòu)工作的興起，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的審計(jì)已經(jīng)開(kāi)展了好幾年，目前主要關(guān)注的仍是真實(shí)性和合規(guī)性，對(duì)于整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性考慮不多。

　　2.3 缺乏系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

　　財(cái)政部等有關(guān)部門陸續(xù)制發(fā)了《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)規(guī)則》、《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》、《企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》等，為企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)工作的深入開(kāi)展、規(guī)范企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)行為、增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性提供了有利條件。但是，對(duì)于政府公共部門的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，目前尚沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)范，這也正是績(jī)效審計(jì)的難點(diǎn)之一。

　　2.4 審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)未達(dá)到績(jī)效審計(jì)要求

　　我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)狀是：一是審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)中財(cái)會(huì)專業(yè)的人員占整個(gè)審計(jì)隊(duì)伍的70%以上，法律專業(yè)的人員只占整個(gè)審計(jì)人員的3%左右，審計(jì)人員多數(shù)來(lái)源于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)人員和審計(jì)人員，缺乏非財(cái)經(jīng)類的人員，如工程類、計(jì)算機(jī)、心理學(xué)、法律類等專業(yè)人員。二是審計(jì)人員素質(zhì)難以達(dá)到政府績(jī)效審計(jì)的要求?？?jī)效審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，審計(jì)人員不僅要檢查確定政策目標(biāo)以及實(shí)施方法所依據(jù)信息的準(zhǔn)確性、可靠性、完整性，還要評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性，因此需要具備相應(yīng)的獨(dú)立性和勝任能力，勝任能力除了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)要求的以外，還需包括法律、稅收、工程、環(huán)保、管理等多學(xué)科專業(yè)知識(shí)和技能，能夠深刻理解政府審計(jì)工作，具備宏觀經(jīng)濟(jì)的知識(shí)、意識(shí)，以及良好的透視能力與較強(qiáng)的信息意識(shí)，在評(píng)議政府業(yè)績(jī)時(shí)能夠做出準(zhǔn)確中肯的判斷。

　　3 加強(qiáng)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)策

　　3.1 加強(qiáng)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的宣傳

　　對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的宣傳，要對(duì)其具有建設(shè)性的服務(wù)職能進(jìn)行重點(diǎn)宣傳。政府績(jī)效審計(jì)是提高政府公共管理活動(dòng)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的重要手段和工具。提高政府部門、人大、政協(xié)和有關(guān)責(zé)任單位對(duì)政府績(jī)效審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)，為政府績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展做好輿論準(zhǔn)備、取得各方面的配合。

　　3.2 積極開(kāi)展績(jī)效審計(jì)試點(diǎn)工作

　　開(kāi)展績(jī)效審計(jì)不能簡(jiǎn)單照搬西方的模式，依據(jù)我國(guó)國(guó)情不斷探索具有中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)是根本?？紤]到政府績(jī)效審計(jì)涉及面廣，難度較大，審計(jì)的方式方法又與傳統(tǒng)審計(jì)有很大的區(qū)別，而我國(guó)當(dāng)前基礎(chǔ)工作比較薄弱，政府審計(jì)機(jī)關(guān)人員和財(cái)力方面的限制，再加上經(jīng)驗(yàn)比較欠缺，因此當(dāng)前不宜在所有領(lǐng)域全面開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，應(yīng)采取循序漸進(jìn)的戰(zhàn)略，首先在一定范圍內(nèi)開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)試點(diǎn)工作，然后逐漸增加其在政府審計(jì)工作中所占比重。就全國(guó)范圍來(lái)講，試驗(yàn)性的績(jī)效審計(jì)可以從較大城市開(kāi)始，如直轄市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市等，因?yàn)檫@些地區(qū)審計(jì)覆蓋面不大，審計(jì)資源比較集中，財(cái)政資金充裕，政府運(yùn)作較為規(guī)范，立法機(jī)構(gòu)態(tài)度積極，社會(huì)關(guān)注和支持的程度較高，在績(jī)效審計(jì)的規(guī)范性和社會(huì)影響性方面有較大的優(yōu)勢(shì)。

　　3.3 逐步形成一套具有可操作性的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系

　　縱觀許多關(guān)于這方面的研究，有學(xué)者提出應(yīng)有利于規(guī)范和引導(dǎo)財(cái)政資金在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的使用符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則；應(yīng)適應(yīng)環(huán)境審計(jì)的要求；應(yīng)立足于效果的考核；應(yīng)確立便于操作的標(biāo)準(zhǔn)體系；應(yīng)注意社會(huì)性、公眾性、社會(huì)責(zé)任與經(jīng)濟(jì)責(zé)任并重。在具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，很多學(xué)者的觀點(diǎn)是應(yīng)建立并提出了一些定性標(biāo)準(zhǔn)和定量標(biāo)準(zhǔn)，其中既有社會(huì)效益指標(biāo)，又有經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，還有外部效益指標(biāo)。一部分學(xué)者指出，政府財(cái)政資金使用于各個(gè)不同部門單位，而各個(gè)部門單位的職能、任務(wù)不盡相同，各有各的特征。因此，在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面應(yīng)視不同部門單位而異。關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)方法，有些學(xué)者認(rèn)為也應(yīng)視不同情況而異。經(jīng)濟(jì)性、效率性、內(nèi)部控制審計(jì)的評(píng)價(jià)方法，可借鑒財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)所采用的方法。對(duì)于效果性審計(jì)，即項(xiàng)日投資審計(jì)的方法，除了需借鑒經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的方法外，還可采用費(fèi)用效益分析法，多項(xiàng)日系統(tǒng)評(píng)價(jià)方法，如矩陣評(píng)價(jià)法，特爾斐法等。對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)日評(píng)價(jià)可采用有無(wú)對(duì)比法，最小費(fèi)用法或綜合評(píng)價(jià)法。對(duì)水利項(xiàng)日評(píng)價(jià)可采用費(fèi)用效益分析法。對(duì)事業(yè)項(xiàng)日評(píng)價(jià)可采用費(fèi)用效果分析法。

　　3.4 不斷提高審計(jì)人員的素質(zhì)

　?。?）審計(jì)人員結(jié)構(gòu)多元化。

　　基于績(jī)效審計(jì)的難度和社會(huì)影響力，在現(xiàn)有審計(jì)力量的基礎(chǔ)上，需要從社會(huì)招聘各方面的專家（如社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、網(wǎng)絡(luò)工程專業(yè)等）組成績(jī)效審計(jì)團(tuán)隊(duì)，達(dá)到整合社會(huì)資源，以提高績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量。從世界各國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)實(shí)踐來(lái)看績(jī)效審計(jì)的領(lǐng)域十分廣闊。為適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的這一特點(diǎn)，國(guó)外一些國(guó)家大都形成了多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，其中最為典型的就是美國(guó)。美國(guó)會(huì)計(jì)總署有工作人員5000人左右，其中除約2500人的會(huì)計(jì)師外還有約1500人的經(jīng)濟(jì)師、律師、工程師、數(shù)學(xué)家、電子計(jì)算機(jī)專家等。多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)是績(jī)效審計(jì)得以順利開(kāi)展的根本前提之一。

　?。?）提高現(xiàn)有審計(jì)人員的素質(zhì)。

　　我國(guó)原有的審計(jì)人員很多所擁有的財(cái)務(wù)知識(shí)比較陳舊，而且很多的審計(jì)人員的知識(shí)面都比較狹窄，績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展對(duì)現(xiàn)有的審計(jì)人員來(lái)說(shuō)，是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，它需要審計(jì)人員在牢固掌握本專業(yè)的知識(shí)的同時(shí)，還需要多方面的學(xué)習(xí)一些非專業(yè)的知識(shí)，要有財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、組織管理、經(jīng)濟(jì)管理和計(jì)算機(jī)等方面的知識(shí)和技術(shù)，掌握現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)，樹(shù)立和培養(yǎng)創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新能力，滿足我國(guó)績(jī)效審計(jì)的需要。

　　綜上所述，相對(duì)于國(guó)際大趨勢(shì)，開(kāi)展我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)不是一朝一夕可以成就的，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，加快審計(jì)管理體制改革步伐，建立科學(xué)的財(cái)政預(yù)算管理體制，提高審計(jì)人員素質(zhì)，促進(jìn)績(jī)效審計(jì)的方式、方法和手段的創(chuàng)新，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)必將有一個(gè)長(zhǎng)足的發(fā)展。

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