公路建設(shè)單位同樣存在經(jīng)濟(jì)效益問題，加強(qiáng)對公路建設(shè)單位工程項目效益審計意義重大。如何對工程項目進(jìn)行效益審計，本文從各個環(huán)節(jié)進(jìn)行深入探討。
一、 明確審計依據(jù)
對公路及橋梁工程項目的審計，應(yīng)以《中華人民共和國招投標(biāo)法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國政府采購法》、《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理與監(jiān)督的通知》（財政部財基字［1999］50號）、《基本建設(shè)財務(wù)管理若干規(guī)定》（財政部財基字［1998］4號）、《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項目工程預(yù)（結(jié)）算竣工決算審查管理工作的通知》（財政部財基字［1998］766號）、《公路工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（交通部令2006年第7號）、《公路工程施工監(jiān)理招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（交通部令2006年第5號）以及《內(nèi)部會計控制具體規(guī)范——工程項目》等一系列法律法規(guī)為依據(jù)。
二、 收集審計資料
由被審單位如實提供下列資料：批準(zhǔn)建設(shè)的有關(guān)文件、工程概算、工程設(shè)計合同、工程竣工圖、工程結(jié)算書、工程施工合同、工程監(jiān)理報告、合同變更核定單、現(xiàn)場簽證、工程實施過程中對工程造價影響的政策性文件、經(jīng)審定的工程預(yù)算或招標(biāo)標(biāo)底、合同補(bǔ)充內(nèi)容以及本地區(qū)現(xiàn)行的概預(yù)算定額和文件、竣工財務(wù)決算報表、竣工財務(wù)決算說明書、財產(chǎn)盤點移交清單、建設(shè)成本核算資料等。
三、確定審查內(nèi)容
第一，審查項目前期論證。項目前期論證是整個工程項目的“前戲”，論證是否充分、科學(xué)，對工程施工影響深遠(yuǎn)。某地有座跨海大橋，由于前期論證倉促，獲取的技術(shù)資料不全，對日后的工程設(shè)計和工程施工產(chǎn)生了消極影響，工程質(zhì)量出現(xiàn)嚴(yán)重問題，導(dǎo)致該橋通車不到一年便被迫封橋。由此可知，加強(qiáng)對項目前期論證的審查十分必要。審查項目前期論證時，應(yīng)主要審查項目建議書、可行性研究報告、立項報告、設(shè)計任務(wù)書和資金到位證明等有關(guān)資料。一方面審查這些資料的規(guī)范性，另一方面審查這些資料內(nèi)容的可信度。其中，應(yīng)重點審查以下事項：（一）審查工程項目是否可行，投資估算是否正確、完整。（二）審查工程項目的批準(zhǔn)手續(xù)是否齊全，建設(shè)條件是否具備。
第二，審查項目設(shè)計及概算。對工程項目設(shè)計及概算審查，應(yīng)主要審查以下事項：（一）審查建設(shè)工程設(shè)計合同，對工程設(shè)計合同中規(guī)定的工作內(nèi)容、計費基礎(chǔ)、收費標(biāo)準(zhǔn)和收費金額進(jìn)行審查。重點應(yīng)審查是否嚴(yán)格執(zhí)行國家的價格政策或定額標(biāo)準(zhǔn)，是否存在擴(kuò)大計價、提高收費標(biāo)準(zhǔn)和任意抬價、壓價等現(xiàn)象。（二）審查工程項目設(shè)計概算，主要包括：概算編制依據(jù)的合法性、時效性和適用范圍；概算編制說明、編制深度和編制范圍；工程費、計價指標(biāo)、其他費用等。 重點審查設(shè)計概算的正確性和真實性，審查設(shè)計概算是否經(jīng)過政府有關(guān)部門批準(zhǔn)；設(shè)計概算是否超過投資規(guī)模，工程設(shè)計是否超標(biāo)準(zhǔn)等。
第三，審查項目招投標(biāo)過程。對工程項目招投標(biāo)過程的審查，主要審查招標(biāo)文書、工程施工圖、工程實物量清單或工程預(yù)算書、材料設(shè)備預(yù)算價格或市場價格、答疑文件、施工組織設(shè)計等資料。一方面審查這些資料的真實性，另一方面審查招投標(biāo)程序的合法性，看看是否按照《招投標(biāo)法》的規(guī)定操作，是否存在“暗箱操作”現(xiàn)象，或者存在“圍標(biāo)”現(xiàn)象。其中，應(yīng)重點對招投標(biāo)程序進(jìn)行審查；對評標(biāo)專家的資格進(jìn)行審查；對招標(biāo)文件和評標(biāo)辦法進(jìn)行審查；對投標(biāo)單位的資質(zhì)進(jìn)行審查；對標(biāo)底進(jìn)行審查；對招標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo)等過程進(jìn)行審查；對中標(biāo)單位和招標(biāo)單位是否存在關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行審查；對招標(biāo)單位與中標(biāo)單位是否在規(guī)定的時間內(nèi)簽定合同進(jìn)行審查等等。
實行無標(biāo)底招標(biāo)的工程項目，應(yīng)重點對工程預(yù)算進(jìn)行審查。
1.審查工程預(yù)算編制是否真實、正確，主要包括：預(yù)算項目的列項是否與圖紙相符；工程量計算是否符合規(guī)定的計算規(guī)則，是否正確；預(yù)算定額的套用與換算是否恰當(dāng)；工程取費是否執(zhí)行相應(yīng)的計算基礎(chǔ)和費率標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)備、材料用量是否與定額含量或設(shè)計含量一致；設(shè)備、材料是否按國家定價或市場計價；利潤、稅金的計算基礎(chǔ)是否合規(guī)；利潤率、稅率是否符合規(guī)定。
2.審查工程預(yù)算是否控制在概算允許的范圍以內(nèi)等。公路日常維護(hù)以及規(guī)模較小的專項工程通常實行無標(biāo)底招標(biāo)辦法。
實行有標(biāo)底招標(biāo)的工程項目，應(yīng)主要審查以下內(nèi)容。
1.審查標(biāo)底的編制是否合理合法合規(guī)，標(biāo)底在未開標(biāo)前是否做好保密工作，有無泄密現(xiàn)象。
2.審查標(biāo)底是否報經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)審查。審查標(biāo)底是否超概算、標(biāo)價明顯偏低或偏高、編制依據(jù)不符合規(guī)定等情況。
無論實行無標(biāo)底招標(biāo)，還是實行有標(biāo)底招標(biāo)，投標(biāo)方的工程預(yù)算或招標(biāo)方的標(biāo)底均應(yīng)實事求是，故意壓低或惡意抬高，都有違法違規(guī)的嫌疑。投標(biāo)方的工程預(yù)算普遍高于合理造價時，就存在圍標(biāo)的可能。這時，審計人員要認(rèn)真審查投標(biāo)押金的收取和退還渠道是否一致，如果退還另外一個單位，無疑就是非法掛靠攬工程了。或者，雖然原路退還，仍然存在多頭掛靠搞圍標(biāo)的可能。這時，要查清它最終將工程分包給誰，是否是原落標(biāo)單位，如果是，那無疑就是圍標(biāo)了。圍標(biāo)的目的無非就是不讓“肥水流入外人田”，讓“肉爛在鍋里頭”。如果招標(biāo)方的標(biāo)底明顯低于合理造價，就存在暗箱操作的可能。通常，招標(biāo)方為了給自已中意的單位中標(biāo)，除了事先向?qū)Ψ酵嘎稑?biāo)底外，還故意壓低標(biāo)底，造成低價中標(biāo)的假象，以掩人耳目。之后，在施工中，不斷變更、增加工程量，由中標(biāo)單位“高價”施工，達(dá)到了“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”的目的。這是典型的明招暗定搞串標(biāo)、低中高算搞詐標(biāo)的違法行為。凡此種種，不一而足，只有在實際審計中認(rèn)真把握了。
第四，審查項目合同書。對工程項目合同書的審查，首先，應(yīng)對中標(biāo)文件、材料設(shè)備價格、承包方承諾的條件和合同草案等資料進(jìn)行審查；其二，對工程項目合同訂立的形式、方式是否合規(guī)進(jìn)行審查；其三，對工程項目合同簽訂程序是否符合規(guī)定進(jìn)行審查；其四，對工程項目合同主體的資格進(jìn)行審查；其五，對工程項目合同的內(nèi)容是否合法進(jìn)行審查，審查合同內(nèi)容是否存在顯著不公、重大遺漏或欺行霸市等情況。
對工程項目合同書的審查，重點是審查合同價款的真實性、合法性和完整性。主要是： 1.對固定合同價的審查重點是固定合同總價或單價所考慮的價格風(fēng)險因素的合理性及其包括的范圍；2.對可調(diào)合同價的審查重點是可以調(diào)整的范圍和計價方法是否符合國家的規(guī)定；3.對成本加成合同價的審查重點是工程成本計算依據(jù)是否合理合法，計價是否準(zhǔn)確等。
第五，審查計劃外工程項目。計劃外工程也稱合同外工程。計劃外工程的存在原因很多，有政府行為產(chǎn)生的，有隱蔽工程衍生的，也有人為制造的。如果是當(dāng)?shù)卣驗榉N種原因要求增加工程項目的，必須有相關(guān)政府批文；如果屬于隱蔽工程衍生的計劃外工程，應(yīng)當(dāng)有變更圖紙和相關(guān)說明文件，并履行報批手續(xù)；如果只是在原合同的基礎(chǔ)上另外增加工程項目的，審查是否存在如前所述的低價中標(biāo)高價施工的現(xiàn)象。審查計劃外工程項目，一要審查工程量是否屬實；二要審查單價與主同合單價是否相符；三要審查配套資金是否落實；四要審查技術(shù)資料是否完整；五要審查結(jié)算資料是否齊全等等。計劃外工程項目是最容易產(chǎn)生問題的地方，因此，審計作業(yè)時務(wù)必小心謹(jǐn)慎。
第六，審查工程項目資金來源。目前，我國交通基本建設(shè)資金主要來源于國家投資、世行和亞行貸款、商業(yè)銀行貸款、自籌資金、企業(yè)投資、地方財政資金、國債資金和外商投資等。審計時，主要審查這些資金到位及占用情況，是否存在空頭許諾，拖欠工程款現(xiàn)象，是否存在擠占挪用工程款現(xiàn)象。重點審查企業(yè)投資和外商投資是否存在以項目抵押貸款投資的情況。
第七，審查工程項目款的撥付。工程項目款的撥付一定要以合同（協(xié)議）和工程進(jìn)度為依據(jù)。審查工程項目款的撥付時，應(yīng)重點審查撥付手續(xù)是否完備，是否按照合同規(guī)定撥款，收款方是否為合同單位，工程計量單上是否有計量部門、監(jiān)理部門、合約部門等有關(guān)負(fù)責(zé)人以及建設(shè)項目負(fù)責(zé)人的簽字。超進(jìn)度撥款或滯留工程款都是不正常的。
第八，審查工程項目的實施過程。對工程項目實施過程的審查，主要審查以下內(nèi)容：（一）審查工程項目相關(guān)職能部門內(nèi)部控制制度的設(shè)置和落實情況。1.審查職能部門在工程項目實施過程中是否制定組織措施、經(jīng)濟(jì)措施、技術(shù)措施和合同措施以保證工程項目按預(yù)算（或概算）投資執(zhí)行；2.審查職能部門在施工過程中是否事先編制好資金使用計劃，確定、分解投資控制目標(biāo)，進(jìn)行投資跟蹤控制等。（二）對隱蔽工程進(jìn)行現(xiàn)場核查。主要檢查隱蔽工程的真實性、準(zhǔn)確性。重點審查下列事項：1.對照工程項目基礎(chǔ)實物工程量的收方單，結(jié)合技術(shù)資料（對路基工程的核查，必要時可通過切割取樣的辦法獲取技術(shù)指標(biāo)），核實實物工程量； 2.核實土石方成份及外運運距；3.審查隱蔽工程資料是否真實、準(zhǔn)確、完整。（三）對工程項目設(shè)計變更進(jìn)行審查。主要是審查工程項目設(shè)計變更的真實性和合理性。應(yīng)重點審查下列事項：1.審查設(shè)計變更的處理程序是否符合規(guī)定，變更手續(xù)是否完備；2.審查設(shè)計變更的內(nèi)容及變更的作業(yè)數(shù)量是否真實；3.審查設(shè)計變更價款的合理性和準(zhǔn)確性，核定設(shè)計變更價款。（四）對工程合同履行情況進(jìn)行審查。主要審查合同是否按規(guī)定的條款執(zhí)行，有無更改合同的行為；是否存在因安全施工、不可抗力、合同分包、工程轉(zhuǎn)包、技術(shù)工藝、障礙物等事件對合同履行產(chǎn)生影響；審查合同價款的變更或增減費用的合理性、合規(guī)性和合法性。（五）對工程索賠款進(jìn)行審查。重點審查下列事項：1.審查工程索賠是否有合同依據(jù)、是否提供原始資料，索賠手續(xù)是否完備；2.審查索賠內(nèi)容是否合理合法，索賠款計算是否正確。（六）對設(shè)備、材料價格進(jìn)行審查。重點審查設(shè)備、大宗材料價格的真實性、合理性。審查是否按照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定辦理采購事宜。
第九，審查工程項目質(zhì)保金。工程項目質(zhì)保金是否按照合同規(guī)定的比例從工程結(jié)算金額中提取；質(zhì)保金的使用是否用于修復(fù)工程遺留問題，是否得到原施工單位的認(rèn)可；質(zhì)保期滿，剩余質(zhì)保金是否通過銀行轉(zhuǎn)賬的辦法退還原施工單位，質(zhì)保金的處理是否合理合法合規(guī)等。
第十，審查公路或橋梁產(chǎn)權(quán)交接情況。如前所述，目前，我國交通基本建設(shè)資金主要來源于國家投資、世行和亞行貸款、商業(yè)銀行貸款、自籌資金、企業(yè)投資、地方財政資金、國債資金和外商投資等。建設(shè)資金來源渠道決定了公路或梁橋的產(chǎn)權(quán)歸屬，如廣西桂柳高速公路的建設(shè)資金相當(dāng)部分來源于香港招商局，這就決定了該路段的產(chǎn)權(quán)有近70%歸屬該局（以后又發(fā)生了變動）。權(quán)屬問題關(guān)系到國有資產(chǎn)的流失與否。因此，工程項目建成移交時一定要理清。審計人員在審查公路或橋梁的權(quán)屬問題時，應(yīng)結(jié)合建設(shè)投資合同、資金到位情況和工程決算報表等進(jìn)行審查，確定各方的出資比例和產(chǎn)權(quán)比例，這對日后的經(jīng)營管理意義重大。
經(jīng)過一系列的審查之后，對存在的問題進(jìn)行技術(shù)分析，對那些可以量化的問題進(jìn)行計算，確定其對工程投資額的影響程度。同時，還要充分考慮工程項目采用新工藝、新技術(shù)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。然后，綜合計算工程實際造價與預(yù)算投資的差額。在此基礎(chǔ)上，對工程項目的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行全面、客觀的評價。
結(jié)束語
以上論述，主要是針對項目建設(shè)期間的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行審計評價的。其實，評價一個項目的投資效益，更重要的是關(guān)注其日后的經(jīng)營收入。由于對工程項目的審計通常是在工程建設(shè)竣工以后、投入運營初期進(jìn)行的，因此無法得知其今后的收入狀況。今后的經(jīng)營收入只能通過預(yù)測的方式獲得。即通過計算運營初期的收入增長率，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐腉DP增長率，確定一個合理的項目效益增長率，估算每年的經(jīng)營收入，同時合理估算運營期間每年的經(jīng)營支出，然后計算每年的現(xiàn)金凈流量，已知每年的現(xiàn)金凈流量、項目效益增長率、經(jīng)營期限和項目投資總額，便可計算項目未來的凈現(xiàn)值。通過凈現(xiàn)值評價項目的經(jīng)濟(jì)效益。顯然，這樣的評價仍彌漫著“紙上談兵”的味道，在實務(wù)中并不多用。
