20世紀(jì)90年代中后期，由于耕地面積減少、農(nóng)業(yè)邊際收益遞減和機(jī)械化程度提高等一系列原因，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來。據(jù)勞動(dòng)部資料顯示，2003年我國有4 98億農(nóng)村勞動(dòng)力，以后平均每年還將新增1000萬人。據(jù)專家測算，在農(nóng)村現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)規(guī)模條件下，我國農(nóng)村只能為1 5億勞動(dòng)力提供就業(yè)機(jī)會(huì)。也就是說，在4 98億農(nóng)村勞動(dòng)力中，有近3 5億屬于剩余勞動(dòng)力，除了已經(jīng)進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和大中城市打工的2 3億人外，還有1 2億勞動(dòng)力處于絕對(duì)失業(yè)狀態(tài)，目前仍滯留在農(nóng)村。農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力的存在，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)民收入的增長，阻礙著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)新形勢下，探討政府如何有效地轉(zhuǎn)移數(shù)億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
一、制約農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移存在的主要問題
�。ㄒ唬┏青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和相關(guān)政策影響
我國于1952年開始，為擺脫貧窮、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，選擇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式。為了在有限的財(cái)力下維持城市非農(nóng)業(yè)人口的供給和工業(yè)的低成本，1958年國家頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，并先后制定了一系列輔助性的行政措施，如城市人口“定量商品糧供給制度”、“勞動(dòng)就業(yè)制度”、“社會(huì)保障制度”等，從而形成了一套以《條例》為核心，其他輔助性措施為補(bǔ)充的戶籍管理制度體系。
這種戶籍管理制度將人們的區(qū)域差異與身份差異相聯(lián)系，硬性規(guī)定了農(nóng)民與土地的依賴關(guān)系和城市居民享有各種特權(quán)的必然性。即使農(nóng)民沖破重重阻力進(jìn)入城市務(wù)工，仍無法在就業(yè)、住房、福利、醫(yī)療和子女教育等方面擁有平等的待遇。高昂的生活成本，難以逾越的社會(huì)等級(jí)，邊緣人的心態(tài)定位，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，呈現(xiàn)“候鳥式”不持續(xù)、不徹底態(tài)勢，不僅不利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，還會(huì)導(dǎo)致民工潮的出現(xiàn)，成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。
�。ǘ⿲�(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出比重呈下降趨勢
農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位，都決定了農(nóng)業(yè)需要政府給予有力地保護(hù)與支持。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都曾有過以“剪刀差”的形式支持其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷史，但發(fā)達(dá)國家后期都會(huì)以工業(yè)來反哺農(nóng)業(yè)。而發(fā)展中國家，由于工業(yè)化進(jìn)程緩慢，農(nóng)業(yè)對(duì)其他產(chǎn)業(yè)“剪刀差”貢獻(xiàn)過程特別漫長，政府習(xí)慣于長期依賴農(nóng)業(yè)做出犧牲，不予支持，很容易形成農(nóng)業(yè)對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)慣性，中國的現(xiàn)狀就是如此。長期以來，雖然國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的絕對(duì)數(shù)有所增加，但相對(duì)比重卻呈逐年下降的趨勢，據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，2003年我國財(cái)政支農(nóng)支出總額已達(dá)1754 45億元，相當(dāng)于1991年的近6倍，但農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出比重卻由1991年的10 26%下降到2003年的7 12%.由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，生產(chǎn)資金周轉(zhuǎn)緩慢，回報(bào)率低，對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)相對(duì)較小，地方政府片面追求GDP增長，官員急于建立政績，往往注重投資發(fā)展短平快、高稅利的加工工業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)這種長線產(chǎn)業(yè)的投資缺乏動(dòng)力，投入不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性就會(huì)萎縮，就業(yè)機(jī)會(huì)便很難在農(nóng)業(yè)內(nèi)部得到擴(kuò)充。
�。ㄈ┑胤秸c鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)責(zé)權(quán)不清
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體資產(chǎn)具有非常典型的集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，從理論上講，行使企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是集體成員，按照民主程序選舉產(chǎn)生決策機(jī)構(gòu)，而不應(yīng)該是個(gè)人。但長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)人來管理企業(yè)，使集體及其成員與資產(chǎn)所有權(quán)分離，導(dǎo)致經(jīng)營者對(duì)企業(yè)的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，管理水平下降，員工積極性受挫，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都難以持續(xù)做大做強(qiáng)，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力十分有限。
二、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中的政府職責(zé)
�。ㄒ唬┓植襟E取消二元戶籍制度，完善相應(yīng)的社會(huì)保障制度
我國實(shí)行的二元戶籍管理制度，制約了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，必須進(jìn)行徹底改革。但二元戶籍制度不僅是一種行政管理方法，其背后還包含著不同身份和不同待遇引發(fā)的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)甚至政治問題，因而要徹底剝離附著在城鄉(xiāng)戶籍制度上的種種不合理因素，需要按步驟有序進(jìn)行。政府應(yīng)完善農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域的相關(guān)社會(huì)保障制度，國家勞動(dòng)社會(huì)保障部門要把握好社會(huì)保障發(fā)展的規(guī)律，為地方政府提供統(tǒng)一原則和相關(guān)指導(dǎo)，注重與城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的銜接性，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障賬戶，強(qiáng)化政府的監(jiān)督管理職能，對(duì)企業(yè)規(guī)范用工、雙方解除勞動(dòng)關(guān)系、保障基金的運(yùn)行等加大監(jiān)管力度。總之，保證農(nóng)民工可以享受到與城市居民同等的權(quán)利和公共服務(wù)，是戶籍制度改革最好的突破口。
�。ǘ┘哟笳畬�(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入力度
在我國，大量的農(nóng)村人口分布在有限的可耕種土地上，嚴(yán)重阻礙了土地規(guī)模化經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)的有效調(diào)整，要想使政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入發(fā)揮最大的作用，就必須選擇一種最佳的建設(shè)方略。農(nóng)村城鎮(zhèn)化、發(fā)展小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，已經(jīng)被實(shí)踐證明是一個(gè)有效的途徑。同城市相比，小城鎮(zhèn)無論從地域還是文化方面都更接近農(nóng)民，不僅可以降低勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中的成本和風(fēng)險(xiǎn)，而且也是連接城市和鄉(xiāng)村的橋梁和紐帶。
針對(duì)農(nóng)村青年和富余勞動(dòng)力普遍文化水平較低，大多沒有一技之長的現(xiàn)狀，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入，各級(jí)政府應(yīng)在財(cái)政預(yù)算中安排一定的農(nóng)民工培訓(xùn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，組織專業(yè)力量編寫農(nóng)民工培訓(xùn)教材，盡快建立一批覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的農(nóng)民工培訓(xùn)基地和及時(shí)便捷的勞動(dòng)力供求市場信息網(wǎng)。同時(shí)，還要通過加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育，調(diào)整農(nóng)村教育結(jié)構(gòu)，深入持久地抓好普及農(nóng)村九年制義務(wù)教育工作，并制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)大學(xué)生到農(nóng)村從事教育扶貧工作。
�。ㄈ┱匦露ㄎ慌c鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)系
1984年以后，農(nóng)村社隊(duì)企業(yè)被定位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在地方政府提供土地、資金、基礎(chǔ)設(shè)施等一系列優(yōu)惠政策的條件下，迅速發(fā)展，但同時(shí)，企業(yè)的所有權(quán)、控制權(quán)及其演變性質(zhì)都模糊了，地方政府已經(jīng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)看作預(yù)算收入的一個(gè)重要來源。并且為當(dāng)?shù)毓賳T的在位政績?cè)龉馓砩缘胤秸卫蔚卦谌�、�?cái)、物各方面掌控鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，和傳統(tǒng)的國有企業(yè)一樣，政府的強(qiáng)制代理行為使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)自由競爭的背景下“水土不服”，發(fā)展緩慢，使其無法正常發(fā)揮帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的功能，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該重新定位，實(shí)行政企分開，變行政干預(yù)為政策支持與引導(dǎo)。
地方政府要從實(shí)際出發(fā)，把握好改制工作的力度和節(jié)奏，在改制的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要做到依法運(yùn)作，規(guī)范透明，落實(shí)責(zé)任，充分考慮投資者搞好企業(yè)的能力，選擇合適的投資者參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，引入資金、技術(shù)、人才等資源增量，推動(dòng)企業(yè)制度創(chuàng)新，機(jī)制轉(zhuǎn)換，盤活資產(chǎn)和扭虧脫困，促進(jìn)企業(yè)的快速發(fā)展，以吸納更多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。
