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我國稅收預(yù)算性增收與稅收優(yōu)惠相關(guān)問題探討

來源: 徐振華 編輯: 2012/02/29 09:18:27  字體:

  摘要:稅收預(yù)算是稅收法律的重要組成部分,是各級機(jī)關(guān)對國家稅收收入的預(yù)期目標(biāo)。而稅收優(yōu)惠政策,則是在一國總的稅收政策不變的前提下,為實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)或?yàn)榱私鉀Q某種特殊情況,對某些課稅對象、納稅人和地區(qū)給予的照顧或鼓勵(lì)而采取的減輕和免除稅收負(fù)擔(dān)的措施。本文著重論述了我國稅收預(yù)算增收與稅收優(yōu)惠減免之間存在的矛盾問題及解決兩者矛盾的對策建議。

  關(guān)鍵詞:稅收預(yù)算 預(yù)算性增收 稅收優(yōu)惠

  一、稅收預(yù)算與稅收優(yōu)惠的概念及延伸

  稅收預(yù)算(Revenue budget)是上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)根據(jù)我國實(shí)際情況對國家在一定時(shí)期(通常為1年)內(nèi)對稅務(wù)機(jī)關(guān)完成稅收任務(wù)的目標(biāo)測算,是國家財(cái)政預(yù)算體系的核心。它包括了預(yù)算體系的編制、分配、檢查以及分析等一系列的工作,其目的是為了保證稅源可靠、稅收有效。稅收優(yōu)惠(Tax incentives)是為了配合我國在一定時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo),在稅收方面采取相應(yīng)的激勵(lì)和照顧措施,減輕或減免納稅人的稅務(wù)負(fù)擔(dān),以達(dá)到支持和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的,是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段之一。

  目前,我國稅收預(yù)算主要采取“以支定收”的方式進(jìn)行,即根據(jù)稅收用途來決定稅收多寡的問題。稅收預(yù)算的編制體制采取的是一種“基數(shù)增長”的機(jī)制進(jìn)行的,在上年稅收計(jì)劃完成的基礎(chǔ)上,按國民經(jīng)濟(jì)的增長速度,綜合各地稅源增減變化情況等因素,一般再調(diào)增幾個(gè)百分點(diǎn),形成新一年的稅收計(jì)劃。這種稅收預(yù)算體制的編制就為我國稅收預(yù)算帶來了增收的可能。在稅收優(yōu)惠方面,目前的稅收優(yōu)惠政策主要起到的是政策調(diào)節(jié)、政策扶持作用,優(yōu)惠區(qū)間集中度比較高,主要集中于基礎(chǔ)性建設(shè)、吸引外資和鼓勵(lì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等方面。這是對稅收預(yù)算的一個(gè)“負(fù)增長”,而且不可預(yù)測性很強(qiáng)。因此,兩者之間存在了許多矛盾和問題,如何尋求臨界點(diǎn)就成了許多學(xué)者研究的課題之一。

  二、稅收預(yù)算性增收和稅收優(yōu)惠現(xiàn)狀分析

 ?。ㄒ唬┒愂疹A(yù)算性增收現(xiàn)狀分析

  國家稅收預(yù)算的目的是為了解決稅源問題,保證稅收穩(wěn)定,為公共財(cái)政提供保障。穩(wěn)健的稅收政策有利于保證國家基本職能的實(shí)現(xiàn),有利于為公共基礎(chǔ)設(shè)施提供財(cái)力支持,有利于加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控能力,有利于保證國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。因此,我國的稅收預(yù)算是面臨增收的壓力的,其主要方面有:由于我國財(cái)政預(yù)算與GDP比值、稅收收入與財(cái)政收入比值較低,社會各界普遍要求提高這兩個(gè)比值。這直接帶來了各級政府在安排財(cái)政收入和稅收收入預(yù)算時(shí)要求明顯的高于GDP增長,最終導(dǎo)致了稅收的預(yù)算性增收甚至是超收。

  為了實(shí)施積極的財(cái)政政策,夯實(shí)財(cái)力基礎(chǔ),國家或多或少的要求實(shí)現(xiàn)地方稅收增收以擴(kuò)大內(nèi)需。政府通過增加投資擴(kuò)大財(cái)政支出帶動(dòng)積極發(fā)展,為了控制財(cái)政赤字的規(guī)模,就需要在控制國債的同時(shí)增加稅收。從2009年新疆率先獲得30億地方債發(fā)行權(quán)以來,全國大部分省市都獲得了不同額度的地方債發(fā)行權(quán)。事隔一年多來看其對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展效果并不明顯,這部分缺口對稅收的增加提出了直接要求。

  政府機(jī)關(guān)不理性行為。如前所述,稅收的目的是為了保證財(cái)政支出,一些地方政府為了政績,大興土木、亂搞建設(shè),帶來了資金緊缺,對稅收要求加大。同時(shí)稅務(wù)部門為了迎合上級部門領(lǐng)導(dǎo),采取多征稅的方式,確保“超額完成任務(wù)”。

 ?。ǘ┒愂諆?yōu)惠減免現(xiàn)狀分析

  我國實(shí)行稅收優(yōu)惠的目的是在稅收方面采取相應(yīng)的激勵(lì)和照顧措施,以減輕某些納稅人的納稅負(fù)擔(dān),最終引導(dǎo)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定發(fā)展,扶持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段之一。稅收優(yōu)惠是對稅收預(yù)算的一種政策性減免或減少,且不可預(yù)測性很強(qiáng)。目前我國稅收優(yōu)惠政策在產(chǎn)業(yè)和地區(qū)等方面具有明顯的傾斜性。稅收優(yōu)惠主要集中于以下幾個(gè)方面:為吸引外資進(jìn)行的優(yōu)惠。企業(yè)所得稅法規(guī)定,對在中國境內(nèi)未設(shè)立機(jī)構(gòu)場所的或雖設(shè)立機(jī)構(gòu)場所的但其取得的所得卻沒有實(shí)際聯(lián)系的非居民企業(yè)實(shí)行減按10%的稅率進(jìn)行征收的決定。同時(shí)對外商投資企業(yè)和外國企業(yè)繳納的“三稅”不征收城建稅。

  對固定資產(chǎn)進(jìn)行的可抵扣政策減免。現(xiàn)行增值稅法條里明確提出了以2008年12月31日為界,期間以前買入的固定資產(chǎn)賣出時(shí)按4%征收率減半征收,期間以后買進(jìn)的固定資產(chǎn)按17%抵扣,實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)型。與此同時(shí),為鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步,企業(yè)固定資產(chǎn)確實(shí)需要加速折舊的,可以采用雙倍余額遞減法和年數(shù)總和法進(jìn)行折舊,但是最低折舊年限不得低于規(guī)定年限的60%。對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的稅收優(yōu)惠。增值稅明確規(guī)定了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品免稅,企業(yè)所得稅中對農(nóng)、林、牧、漁項(xiàng)目所得也提出了相應(yīng)的減免稅規(guī)定,如農(nóng)作物新品種選育、中藥材的種植、家禽的飼養(yǎng)、遠(yuǎn)洋捕撈等免征企業(yè)所得稅;對花卉、茶以及其他飲料作物和香料作物的種植、海水養(yǎng)殖和內(nèi)陸?zhàn)B殖實(shí)行減半征收企業(yè)所得稅。

  對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠。如鼓勵(lì)軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策;促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的稅收優(yōu)惠政策;對國有企業(yè)采取加速折舊、加大新產(chǎn)品開發(fā)費(fèi)提取減免進(jìn)口先進(jìn)技術(shù)與設(shè)備的關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅等。目前國家對重點(diǎn)扶持的擁有核心自主知識產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)企業(yè)減按15%的稅率進(jìn)行征收。

  對地區(qū)稅收優(yōu)惠政策。對設(shè)在西部地區(qū)國家鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè),在2001-2010年期間,減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。對經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)于2008年1月1日之后新登記注冊的國家重點(diǎn)扶持高新技術(shù)企業(yè),自第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入納稅年度起實(shí)行“兩免三減半”稅收政策。

  縱觀我國稅制發(fā)展模式,一方面為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字、償還國債和財(cái)權(quán)積累,帶來了稅收的增收,另一方面需要不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施,吸引外資,就必不可少的需要對一些功能性稅種進(jìn)行稅收減免。在稅收預(yù)算時(shí),方法太過單一、政策干預(yù)太強(qiáng),對稅收預(yù)算太過宏觀,沒有形成一個(gè)完整的體系。在稅收優(yōu)惠方面太過微觀,大多局限于所得稅,并且只有降低稅率和免稅兩種,在扣除方面也只有個(gè)別行業(yè)可以享受150%加計(jì)扣除的優(yōu)惠。同時(shí)納稅人負(fù)擔(dān)較重,依托于政府力量的稅外費(fèi)用名目繁多,嚴(yán)重沖擊了稅收調(diào)節(jié)的主導(dǎo)地位,形成了稅費(fèi)不清、以費(fèi)代稅的不良局面。

  三、稅收預(yù)算性增收和稅收優(yōu)惠存在的矛盾

 ?。ㄒ唬Χ愂疹A(yù)算性增收和稅收優(yōu)惠的基本認(rèn)識

  由于采用基數(shù)增長法進(jìn)行稅收預(yù)算,目前稅收持續(xù)高增長的局面已經(jīng)難以為繼。分析其原因主要有:隨著時(shí)間推移,基數(shù)不斷增長,稅收預(yù)算值不斷加大,導(dǎo)致稅收壓力不斷增加;現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)決定了我國稅收收入的彈性不能與GDP保持同步增長,目前的征收狀況對稅收收入彈性增長的貢獻(xiàn)與地方稅收預(yù)算性增收呈負(fù)相關(guān)。因此在預(yù)算性增收降低的情況下保證稅收收入的同時(shí),對國家鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的各種優(yōu)惠政策就提出了挑戰(zhàn)。而稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整和出臺,都是圍繞調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展和擴(kuò)大內(nèi)需、提高納稅人投資和消費(fèi)的積極性進(jìn)行的。現(xiàn)行的優(yōu)惠政策集中度是比較高的,僅僅局限于個(gè)別產(chǎn)業(yè)和個(gè)別地區(qū),可能導(dǎo)致納稅企業(yè)從低稅收優(yōu)惠行業(yè)向高稅收行業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移,最終使產(chǎn)業(yè)失衡,稅源不穩(wěn)。

  在我國一個(gè)特別的現(xiàn)象就是,稅費(fèi)并立的局面,在稅收以外還存在著大量的費(fèi)用征收,納稅人的總體稅負(fù)其實(shí)是不輕的。單純的要求預(yù)算性增收是不切實(shí)際的,更應(yīng)該厘清稅費(fèi)關(guān)系,確立稅收的主導(dǎo)地位,加強(qiáng)征管來堵塞漏洞和清繳欠稅來化解政策性減收的缺口。樹立目前的稅收優(yōu)惠是為了將來的增收做準(zhǔn)備的信念,才能保證稅收預(yù)算增收與稅收優(yōu)惠的協(xié)調(diào)發(fā)展。

 ?。ǘ┒愂疹A(yù)算性增收和稅收優(yōu)惠的矛盾解析

  預(yù)算征收是為了保證稅收的穩(wěn)定,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而稅收優(yōu)惠則是為了擴(kuò)大內(nèi)需,同樣也是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更好更快的發(fā)展。增和減同樣是為了促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的正確發(fā)展,表面上存在著矛盾,實(shí)際上是殊途同歸,需要把握的一個(gè)原則就是“度”。如果稅收預(yù)算超過了納稅人的度,會直接影響稅收源泉;如果稅收優(yōu)惠超過了國家的度,人們富了,國家窮了,基礎(chǔ)設(shè)施相應(yīng)的也就垮了,宏觀調(diào)控也就相繼失效了,金融危機(jī)的防御性就降為零,社會也將動(dòng)蕩不安。因此,在這兩者之間需要尋求一個(gè)平衡點(diǎn),應(yīng)該把兩個(gè)比重提高到合理的水平。目前,我國各種稅費(fèi)合計(jì)占GDP的比重已經(jīng)達(dá)到25%-30% 左右的水平。這說明我國納稅人的總體負(fù)擔(dān)是不輕的??吭黾蛹{稅人的負(fù)擔(dān)來提高兩個(gè)比重是不恰當(dāng)?shù)?。只有有效地把預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)和清費(fèi)立稅的前提下,才能完善稅收體系,也為稅收優(yōu)惠提供了可操作空間。

  四、解決稅收預(yù)算性增收和稅收優(yōu)惠矛盾的對策建議

  (一)協(xié)調(diào)各級政府部門之間的工作

  我國現(xiàn)行稅法體系主要以直接稅和間接稅為雙主體的稅制結(jié)構(gòu),共有19個(gè)稅種,其收入主要為中央政府固定收入、地方政府固定收入和中央政府共享稅。部分稅種與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系關(guān)聯(lián)度不高,因此不能片面的強(qiáng)調(diào)稅收收入增長應(yīng)當(dāng)高于經(jīng)濟(jì)增長。應(yīng)當(dāng)明確稅收優(yōu)惠并非不利于稅收預(yù)算,而是為了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)更加全面的發(fā)展,稅收暫時(shí)的減收是為了以后年度的增收。從我國最近幾年的稅制改革可以看出,在稅制改革方面對于稅率已經(jīng)開始重視,所得稅稅率從33%下調(diào)到25%,說明了對納稅人總體稅負(fù)的減輕。但是在稅收優(yōu)惠方面,仍然關(guān)注個(gè)別行業(yè)和部門,可以想象其結(jié)果就是,產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重傾斜,納稅人可能轉(zhuǎn)移到稅負(fù)較低的行業(yè)中去,導(dǎo)致稅收收入減少。同時(shí)還需要根據(jù)預(yù)算控制財(cái)政支出的規(guī)模,不能一味的“以支定收”,不切實(shí)際的支出會減少納稅人的投資和消費(fèi)積極性,導(dǎo)致社會資源配置失衡,不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

  (二)以當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)水平和稅源情況進(jìn)行稅收預(yù)算

  以稅收征收質(zhì)量來代替“以支定收”的指令性稅收任務(wù),以當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)水平和稅源情況進(jìn)行稅收預(yù)算。目前通用的基數(shù)加增長數(shù)的方法不能客觀地反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和稅源的狀況,也不能體現(xiàn)出稅務(wù)部門的主觀努力程度,無法確定依法治稅的水平。在全國范圍內(nèi),不能搞“一視同仁”的方法,否則會出現(xiàn)不發(fā)達(dá)地區(qū)地方稅負(fù)較重的情況。因此各地稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)與政府部門做好溝通,立足經(jīng)濟(jì)發(fā)展,按產(chǎn)業(yè)來測算稅源,做到量能收稅;以征管質(zhì)量來進(jìn)行對稅務(wù)部門的考核,政府部門應(yīng)當(dāng)對本地的經(jīng)濟(jì)水平和稅收水平進(jìn)行正確匹配,合理考核績效,避免稅收的盲目性與主觀隨意性。

 ?。ㄈ┩七M(jìn)稅費(fèi)改革和地方稅種的改革

  傳統(tǒng)意義上就存在著“稅務(wù)收稅,工商收費(fèi)”的說法,致使納稅人面臨著雙重壓力。大量游離于預(yù)算之外的各種收費(fèi)和攤派資金是導(dǎo)致我國稅收收入負(fù)擔(dān)較重的主要原因。加快清費(fèi)立稅工作,既可以實(shí)現(xiàn)稅收預(yù)算的增收工作又能做到不增加納稅人的負(fù)擔(dān),對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)節(jié),使稅收優(yōu)惠有了更大的發(fā)展空間。

 ?。ㄋ模┎粩嗤晟片F(xiàn)行稅收制度

  加強(qiáng)稅收征管工作、堵塞漏洞、懲治腐敗,加強(qiáng)稅收清繳工作,嚴(yán)格稅收執(zhí)法是目前稅收工作的核心。通過開征新稅種、調(diào)整稅率增加稅收收入,發(fā)揮稅收的削高調(diào)控作用和對低收入者的轉(zhuǎn)移支付作用,實(shí)現(xiàn)收入分配的基本公平。對各行業(yè)進(jìn)行深入分析,了解實(shí)際量能情況;從企業(yè)的生存周期入手,合理估計(jì)其優(yōu)惠期間,制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策。稅收政策的制定與運(yùn)用是一個(gè)過程,不能一蹴而就,需要隨時(shí)保持關(guān)注,對稅收政策的制定、實(shí)施與結(jié)果要進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督,不斷的調(diào)整稅收優(yōu)惠政策,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局,才能在鞏固基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)防止產(chǎn)業(yè)失衡,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)積極平穩(wěn)發(fā)展。

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