摘要：民族地區(qū)的財政在財政范圍、財政權(quán)限和財政職能上的特殊性決定了民族地區(qū)財政管理的特殊性。財稅體制改革對民族地區(qū)產(chǎn)生了一些不利的影響，為進一步完善對民族地區(qū)的則政政策，需調(diào)整中央政府與地方政府的事權(quán)與財權(quán)，逐步建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步采用因素法核定收支基數(shù)。

　　關(guān)鍵詞：財政制度；民族地區(qū)；小康

　　一、民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展概況

　　(一)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，基礎(chǔ)設(shè)施落后，自我發(fā)展能力弱

　　據(jù)調(diào)查，云南、貴州、新疆等7個自治州和地區(qū)，有6個自治州和地區(qū)的財政自給率在20％以下，有的甚至不到10％，在全國固定資產(chǎn)投資快速增長的2003年，云南省怒江州的固定資產(chǎn)投資為負增長。

　　(二)教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展嚴重滯后

　　以教育為例，截至2002年底的統(tǒng)計數(shù)字，西部地區(qū)372個未實現(xiàn)“兩基”的縣(市)中，少數(shù)民族聚屆縣占83％。云南有7個人口較少民族的人均受教育年限不到3年，文旨率為15.4％

　　(三)生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災害頻繁

　　民族地區(qū)大多位于邊遠山區(qū)、草原和荒漠地帶。脆弱的生態(tài)和有限的環(huán)境容量，因人類活動日益遭受破壞，自然災害更加頻繁，反過來危及人們的生存基礎(chǔ)。1949年－1979年，新疆和田地區(qū)被沙漠吞噬的土地達46萬畝。該地區(qū)的策勒縣縣城曾三次為風沙所迫而遷移。

　　(四)貧困人口多，生產(chǎn)生活條件差

　　全國592個國貧縣，民族地區(qū)就有267個；全國2800萬貧困人口。民族地區(qū)就有1300多萬。我國人口在10萬以下的少數(shù)民族有22個，共63萬人，其中絕對貧困和低收入人口39.4萬。人口較少民族聚居的行政村有640個，其中較大部分村沒有通電、通郵、通公路和通電話。綜上所述，民族地區(qū)由于地處偏遠，自然條件惡劣，經(jīng)濟社會發(fā)展水平低，自身發(fā)展能力弱，使其不可能依靠自身力量擺脫落后狀況，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。因此，如何通過財政措施促進民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展是政府面臨的一個重要課題。

　　二、民族地區(qū)財政的特殊性

　　(一)財政范圍特殊

　　財政作為政府從事的一種社會集中性的經(jīng)濟活動，是為了滿足一定范圍內(nèi)的社會共同需要。民族地區(qū)財政范圍的特殊性具體表現(xiàn)在民族構(gòu)成、地理空間、收支活動等諸方面。

　　1、民族構(gòu)成范圍特殊。我國民族地區(qū)財政

　　服務(wù)的利益主體是少數(shù)民族。在中國這個統(tǒng)一的多民族的大家庭里，除漢族以外，還有55個少數(shù)民族。由于歷史、地理、文化等諸多原因，少數(shù)民族的社會經(jīng)濟和文化有其特殊性。從生產(chǎn)方式來看，少數(shù)民族經(jīng)濟基本上屬于工業(yè)化之前的生產(chǎn)經(jīng)營方式。從民族文化素質(zhì)看，解放前，許多少數(shù)民族沒有自己的文字，一些民族地區(qū)的少數(shù)民族甚至還在刻木記事、結(jié)繩計數(shù)。從社會經(jīng)濟形態(tài)看。解放前還有相當?shù)纳贁?shù)民族保持著封建農(nóng)奴制度。這些分別處于前資本主義不同社會經(jīng)濟形態(tài)的少數(shù)民族，他們走向社會主義是跨越了一個或幾個社會經(jīng)濟形態(tài)，這與漢族相比，顯然并非量的差異，而是質(zhì)的差異。

　　2、地理空間范圍特殊

　　我國民族地區(qū)財政作用的地理空間是內(nèi)陸邊疆。從自然地理來看，我國少數(shù)民族聚居的地方，總體上說自然條件比較差，不僅地處邊緣地帶，而且其地貌基本上是以高原、高山和山間盆地、沙漠、戈壁等為主。大部分地區(qū)屬于所謂的“邊際土地”，即降雨量少且不可靠，氣溫低、山坡陡峭等因素嚴重地限制自然生物生長的地方。少數(shù)民族地區(qū)分布的特殊范圍決定了民族地區(qū)財政作用范圍的特殊。

　　3、收支范圍特殊

　　我國民族地區(qū)的財政收支范圍總體上呈現(xiàn)出收入少、支出多的特點。收入少的原因主要來自于以下方面：一是發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，先天條件差。舊中國，民族地區(qū)的生產(chǎn)力尤為落后，沒有商品經(jīng)濟的系統(tǒng)優(yōu)化為其提供必要的人才、資金、管理及經(jīng)營方面的經(jīng)驗，尤其是企業(yè)這種直接組織商品經(jīng)濟活動和財政收入的細胞在整個民族地區(qū)幾乎是一片空白。二是”嵌入式”企業(yè)未能充分發(fā)揮出其主動性和活力。三是地方加工工業(yè)實力弱，形不成規(guī)模經(jīng)濟和規(guī)模效益。民族地區(qū)加工業(yè)中的絕大部分企業(yè)存在設(shè)備簡陋、工藝落后、管理松懈等現(xiàn)象。生產(chǎn)規(guī)模和能力的弱小致使資源的就地轉(zhuǎn)化和增值能力不強。四是工業(yè)生產(chǎn)比重小。對其他產(chǎn)業(yè)具有的聯(lián)動作用弱，使其他產(chǎn)業(yè)難以得到相應的發(fā)展機會，結(jié)果造成了城鎮(zhèn)經(jīng)濟中產(chǎn)業(yè)部門較少且不能配套，致使一些縣域經(jīng)濟過分依賴農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，工業(yè)不但無力支持農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展，有時反而要靠農(nóng)牧業(yè)為之“輸血”。五是市場競爭不平等。民族地區(qū)不僅各類市場發(fā)育程度低且不平衡，沒有形成為地區(qū)間經(jīng)濟交流提供一個發(fā)達暢通的渠道，而且市場主體弱小，多數(shù)企業(yè)不能獨立自主地立足于市場。區(qū)際貿(mào)易由于缺少穩(wěn)定且活躍的市場主體而顯得松散和疲軟。

　　(二)財政權(quán)限特殊

　　財政權(quán)限是財政收支范圍方面的權(quán)限和規(guī)定，主要涉及中央與地方以及地方各級政府之間的權(quán)利、責任、義務(wù)關(guān)系，是政府預算管理體制所處理的主要內(nèi)容。少數(shù)民族地區(qū)由于經(jīng)濟文化諸多方面的特殊性，國家也相應賦予了特殊的財政權(quán)限。為了促進民族自治地方政治、經(jīng)濟、文化、教育事業(yè)的發(fā)展，國家在財力上給民族自治地方以很大支持。中央財政對民族自治地方的財力支持主要表現(xiàn)在兩個方面：一是從預算管理制度上體現(xiàn)了對民族地區(qū)的特殊照顧；二是根據(jù)具體情況增撥�？罱o予補助。

　　1、預算管理制度方面：一是每年安排一筆自治地方機動金，用以解決民族自治地方生產(chǎn)、生活、文教、衛(wèi)生等方面的特殊需要，二是民族自治地方的預備費高于一般地區(qū)。三是民族自治地方在執(zhí)行年度預算過程中，對其收入的超收和結(jié)余可以自行安排支出。

　　2、專項撥款方面：中央每年對民族地區(qū)和邊境地區(qū)安排基本建設(shè)�？詈瓦吘呈聵I(yè)補助費，用于邊防公路、橋梁、電訊建設(shè)，以及邊境地區(qū)發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，解決人畜飲水、商業(yè)網(wǎng)點修整、交通道路維修、文教事業(yè)補助和邊防哨所、檢查站的費用補助。中央預算內(nèi)設(shè)立支援不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展資金，專門用于支援少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展，其中絕大部分用于少數(shù)民族地區(qū)。

　　(三)財政職能特殊

　　財政所具有的能夠服務(wù)于特定政府目標的內(nèi)在職能是財政職能。財政在民族地區(qū)不但具有資源配置職能、收入分配職能，還具有社會經(jīng)濟穩(wěn)定的職能，即財政通過財政政策的制定、實施與調(diào)整，使整個社會保持較高的就業(yè)率，以至于達到充分就業(yè)。實現(xiàn)物價穩(wěn)定，經(jīng)濟穩(wěn)定長以及國際收支平衡等政策目標的功能。這一職能在民族地區(qū)的特殊作用是加強民族團結(jié)，保衛(wèi)和鞏固祖國邊疆的安全與穩(wěn)定。

　　三、財稅體制改革對民族地區(qū)的影響

　　(一)民族地區(qū)財政困難加劇

　　財政分稅制改革調(diào)節(jié)了地區(qū)之問的財力分配。促進了國民經(jīng)濟布局合理化，從長遠來看，是確利于民族地區(qū)發(fā)展的，而且可以調(diào)動地方增收節(jié)支的積極性。然而，由于轉(zhuǎn)移支付制度不可能很快建立起來，雖然民族地區(qū)財政過去基本上是超收全留，但是財政收入的增量卻減少了，加之財政增收潛力有限。收入也不穩(wěn)定，致使民族地區(qū)財政困難成為一個緊迫的難題。適應新稅制后，國家取消了對國有企業(yè)征收的能源、交通重點建設(shè)基金和預算外調(diào)節(jié)基金，堅守了地方贏得的“兩金”收入，加上各自改革增加了很大一筆開支，許多地方經(jīng)不起這“一減一增”，致使財政困難加劇。同時，財稅改革增加了資金往返時間，削弱了民族地區(qū)的資金自給能力。新稅制規(guī)定，凡屬中央級的消費稅和增值稅。中央分成部分全部上劃中央，基數(shù)內(nèi)部分中央通過稅收返還給地方，這樣做勢必增加了資金往返時間，無形中給社會帶來了一些不安定因素。

　　(二)民族地區(qū)許多企業(yè)稅負增加

　　1994年我國對工商稅收制度進行了較大幅度的結(jié)構(gòu)性調(diào)整改革，除校辦企業(yè)和福利企業(yè)外，取消了減免稅照顧，致使民族地區(qū)過去享受減免稅照顧的企業(yè)負擔加重，流動資金緊張，虧損面擴大，尤其是民族貿(mào)易和民族用品定點企業(yè)減免稅照顧被取消后，多數(shù)企業(yè)經(jīng)營虧損，紛紛轉(zhuǎn)產(chǎn)、停產(chǎn)，影響了民族特許用品的生產(chǎn)和供應。另外，由于民族地區(qū)的原材料加工企業(yè)抵扣的進項稅額小，產(chǎn)品利潤又低，出現(xiàn)虧損的企業(yè)較多。小規(guī)模納稅人占有很大比重，其增值稅按照銷售額的6％繳納，實際稅負也增加了。

　　(三)轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

　　科學完善的分稅制的特點之一就是具有一個有效的財政調(diào)節(jié)制度，也就是中央通過財政轉(zhuǎn)移支付形式調(diào)節(jié)各地方政府的行政能力，使各地方政府必要的行政能力所需要的財力得到保障。這樣不僅可以調(diào)節(jié)地區(qū)之間財源分布不均衡的狀況，同時還可以使中央財政通過財源分配控制地方政府的施政行為，從而達到貫徹國家宏觀調(diào)控政策的目的。目前，我國的財政轉(zhuǎn)移支付形式可歸納為一般性補助和專項補助兩種。其具體內(nèi)容包括：中央政府對地方政府的體制補助和地方政府對中央政府的體制上解；中央政府對地方的各類專項撥款；年終結(jié)算補助；中央對地方的稅收返還。

　　四、民族地區(qū)財稅體制的完善

　　從貫徹黨和國家的民族政策角度考慮，要對少數(shù)民族地區(qū)在財政稅收方面給予必要的傾斜，以促進民族地區(qū)各項事業(yè)的發(fā)展。從客觀需要來看，民族地區(qū)各項行政事業(yè)支出水平比一般地區(qū)高，如同一個公文需要多種文字印發(fā)，同樣一個會議要加倍拉長。同時，民族地區(qū)工作的政策性強，難度較大。根據(jù)少數(shù)民族和民族地區(qū)的特殊情況，今后在進一步完善財稅體制的過程中，應注意處理好以下幾方面的問題：

　　(一)逐步建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度

　　轉(zhuǎn)移支付主要有兩種形式：一是一般性補助，用于滿足各地方政府的一般財力需要。不規(guī)定具體的用途和要求。從財政資金的流向來看，分為補助和上解兩種；從補助性質(zhì)來看，分為原包干體制補助和稅收返還兩塊。二是專項補助，根據(jù)一定的條件和目的撥付給地方政府用于特定支出。從長遠看，轉(zhuǎn)移支付的財力計算依據(jù)是按照各級政府事權(quán)劃分的范圍，以保證全面實現(xiàn)政府職能。

　　建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度需要以完善財政轉(zhuǎn)移支付制度為核心，加大對民族地區(qū)的財政支持。應調(diào)高民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付返還基數(shù)，提高政策性轉(zhuǎn)移支付補助系數(shù)，建立一套有利于民族地區(qū)與東部地區(qū)平衡發(fā)展的財政轉(zhuǎn)移支付制度。針對民族地區(qū)公共服務(wù)水平落后的狀況，國家應在資金上給予大力扶持。建議設(shè)立民族地區(qū)教育和衛(wèi)生專項補助，支持民族地區(qū)教育、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。對民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)繼續(xù)加大投資力度，向下延伸到縣、鄉(xiāng)，使少數(shù)民族群眾可以享受到經(jīng)濟發(fā)展的成果。

　　(二)調(diào)整中央政府與地方政府的事權(quán)與財權(quán)

　　財政分配關(guān)系是財權(quán)與事權(quán)關(guān)系的統(tǒng)一結(jié)合體，財權(quán)與事權(quán)相應、相稱是規(guī)范分稅制財政管理體制的前提條件，是全市財政體系的核心，是行使事權(quán)取得財力與財權(quán)的依據(jù)，而財權(quán)又是行使事權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)。由此可見，事權(quán)合理界定、明確分工是完善財政體制的首要工作。從建立市場經(jīng)濟體制的要求出發(fā)，政府在經(jīng)濟方面的事權(quán)應按照“兩權(quán)分離”、“政企分開”的原則。實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把政府在經(jīng)濟方面的事權(quán)集中在對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控方面，同時承擔起基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)任務(wù)。

　　在中央政府與地方政府之間劃分事權(quán)、分割財權(quán)。要考慮少數(shù)民族地區(qū)的實際情況，使之區(qū)別于一般地區(qū)，適當擴大民族地區(qū)地方政府的財權(quán)。在財權(quán)財力的科學劃分上，需要考慮以下幾個因素：一是維護地方各級政府正常運轉(zhuǎn)的財力。分稅制應注意彌補民族地區(qū)財政上的差距，確保公共服務(wù)的最低標準。二是注意維護地方的稅收自主權(quán)。民族地區(qū)絕大多數(shù)縣級財政赤字已嚴重阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展�？h級財政作為獨立的一級財政�？梢酝ㄟ^發(fā)行地方債券的辦法來達到收支平衡。

　　(三)逐步采用因素法核定收支基數(shù)

　　所謂因素法，即找出影響地方財政收支的各種因素核定地方“標準支出”與“理論收入”作為體制基數(shù)。對地方財政有影響的因素主要是：人口數(shù)量、土地面積、人均耕地、人均GDP、少數(shù)民族、地理條件、自然資源和社會發(fā)展情況等。在核定民族地區(qū)支出基數(shù)時，以下三個重要因素需加以考慮：

　　一是少數(shù)民族因素。對少數(shù)民族人口較多的聚居地區(qū)在財力上給予必要傾斜，以促進民族地區(qū)各項事業(yè)的發(fā)展。二是貧困因素。我國大部分貧困縣集中在少數(shù)民族地區(qū)，貧困縣財源基礎(chǔ)薄弱，自我化解財政困難的能力有限。三是邊境縣因素。絕大多數(shù)邊境縣分布在少數(shù)民族地區(qū)，地處我國沿邊開放的前沿。

　　總之，財稅體制改革的完善和配套，要從貫徹黨和國家的民族政策角度考慮，對少數(shù)民族地區(qū)在財政稅收方面給予必要的傾斜，為民族地區(qū)加快由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌提供強大的財源基礎(chǔ)，以促進我國少數(shù)民族和民族地區(qū)盡快邁入全面小康社會。