論文關(guān)鍵詞：稅權(quán)地方稅權(quán) 分稅制 稅收立法權(quán) 稅收管理體制

　　論文摘要：文章通過對地方稅權(quán)的學(xué)理分析，提出了關(guān)于地方稅權(quán)的定位和征收管理，需要從《稅法通則》的高度予以進(jìn)一步界定和法律調(diào)整的觀點(diǎn)和建議，以完善《稅法通則》的內(nèi)容和體系。

　　《稅法通則》的制定是關(guān)系到我國稅收法律體系的重新整合與完善，關(guān)系到納稅人權(quán)利保護(hù)與國家征稅權(quán)實(shí)現(xiàn)的平衡，關(guān)系到最終實(shí)現(xiàn)和諧的稅收征納關(guān)系的稅收法治建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。鑒于《稅法通則》的制定，必須在憲法確認(rèn)的財(cái)政體制框架下進(jìn)行。因此，必須兼顧中央與地方的利益，加以平衡協(xié)調(diào)。為此，本文就《稅法通則》中地方稅權(quán)的科學(xué)界定與合理劃分涉及的基本理論與實(shí)踐問題作一探討，以求教于學(xué)界同仁。

　　一、地方稅權(quán)的學(xué)理分析

　　“稅權(quán)”這個概念產(chǎn)生伊始，學(xué)界即莫衷一是、眾說紛紜，對其研究現(xiàn)已漸趨廣泛和深入。通說認(rèn)為，稅權(quán)是指國家權(quán)力在稅收領(lǐng)域的延伸，認(rèn)為稅權(quán)是國家機(jī)關(guān)行使的涉及稅收的權(quán)力的總稱，它是國家權(quán)力的重要組成部分；它來自人民的授權(quán)，是國家取得收入的主要手段和依靠。根據(jù)憲法和法律關(guān)于國家機(jī)關(guān)職能、權(quán)限的劃分以及由此而來的行使稅權(quán)的主體不同，可以將稅權(quán)劃分為稅收立法權(quán)、稅收執(zhí)法權(quán)和稅收司法權(quán)。筆者認(rèn)為，地方稅權(quán)的定義應(yīng)當(dāng)理解為是地方國家行使的涉及稅收的權(quán)力的總稱，是地方政府權(quán)力的重要組成部分，并通過特定的地方稅收機(jī)關(guān)予以行使。

　　從一國國家權(quán)力的機(jī)構(gòu)組成來看，無論是中央機(jī)關(guān)的稅權(quán)，還是地方機(jī)關(guān)的稅權(quán)，都屬于財(cái)政權(quán)的重要組成部分。按照財(cái)政學(xué)原理，一國各級國家機(jī)關(guān)的事權(quán)決定其財(cái)權(quán)，而財(cái)權(quán)又分為財(cái)政收入權(quán)和財(cái)政支出權(quán)。由于稅權(quán)行使的主要目的是各級國家機(jī)關(guān)在國民收入分配中依法獲取稅收收入，以滿足財(cái)政需要，因此，稅權(quán)屬于財(cái)政收入權(quán)的重要組成部分。

　　二、當(dāng)前我國地方稅稅權(quán)劃分存在的主要問題

　　1994年分稅制改革將中央與地方的稅權(quán)進(jìn)行初步劃分，對于實(shí)現(xiàn)稅法的統(tǒng)一，規(guī)范中央政府與地方政府的財(cái)政分配關(guān)系，增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力等起到了積極作用，解決了中央與地方稅收收入的分割問題，基本實(shí)現(xiàn)了改革的目標(biāo)。同時(shí)，我們也必須看到，我國的分稅制改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位，表現(xiàn)在稅權(quán)劃分上，存在一些突出缺陷，主要表現(xiàn)在：

　　第一，稅收立法權(quán)高度集中于中央，在一定程度上體現(xiàn)了我國稅權(quán)高度集中、中央統(tǒng)攬全局的合理要求，對保證國家稅收政策的權(quán)威性和稅制體系的統(tǒng)一性起到了一定的積極作用。但在統(tǒng)一稅法、集中稅權(quán)時(shí)，忽視了授予地方稅收立法權(quán)。這突出地表現(xiàn)為我國目前幾乎所有稅種的稅法、條例及實(shí)施細(xì)則都由中央制定和頒布，地方原則上無立法權(quán)。稅收立法權(quán)的過度集中，首先，使地方政府不能對一些地域性的較為零散的稅源立法征稅，影響了地方政府開辟稅源，組織財(cái)政收入的積極性，也制約了地方稅制結(jié)構(gòu)的靈活性和多樣性，造成各地區(qū)間的利益不均。其次，地方對于分權(quán)的客觀需要導(dǎo)致了地方政府的越權(quán)行為，擾亂了分配秩序。

　　第二，地方稅收征管領(lǐng)域中的問題不容忽視。稅收征管權(quán)是稅權(quán)的一個重要內(nèi)容，在財(cái)稅改革中雖然建立了地稅機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地方稅的征收管理，但國稅局和地稅局在地方稅征管權(quán)限的劃分上仍存在一些問題需要研究解決。一是國稅局與地稅局的征管權(quán)限交叉，部分屬于地方性的收入如個體稅收、集體稅收及涉外稅收中的地方稅收等仍由國稅局代征，而地方政府對屬于自己的收入又不能充分行使管轄權(quán)，這樣與建立國稅、地稅兩個稅務(wù)機(jī)構(gòu)的初衷不完全相符，未能完全實(shí)現(xiàn)按照收入歸屬劃分稅收征管權(quán)限的目標(biāo)。二是征稅權(quán)與其它執(zhí)法權(quán)相脫節(jié)。部分地方收入由國稅局代征后，其它執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)、檢查權(quán)、復(fù)議權(quán)的歸屬如何與征稅權(quán)一致起來，存在不少矛盾難以解決。

　　第三，在稅收收益分配方面，所存在的問題主要是財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一，造成地方財(cái)政困難。財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，是我國財(cái)政管理體制法的一項(xiàng)重要原則。堅(jiān)持二者的一致性，不僅可以充分調(diào)動中央、地方兩個積極性，而且可以使國家的稅收導(dǎo)向與國家的政治、經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向趨于一致。但實(shí)際上，我國目前財(cái)權(quán)和事權(quán)相互交錯，沒有真正劃分清楚，經(jīng)常出現(xiàn)地方財(cái)權(quán)范圍過小，事權(quán)范圍過大的現(xiàn)象。不符合我國各地復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況和千差萬別的稅源狀況，也不利于地方政府利用稅收杠桿調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。因此可以說，中央與地方的稅權(quán)劃分不僅是稅收制度體系的一個重要內(nèi)容，而且是正確處理政府間分配關(guān)系的一個重要基礎(chǔ)。

　　三、調(diào)整和完善地方稅權(quán)劃分的總體思路

　　根據(jù)當(dāng)前的現(xiàn)狀問題及國際經(jīng)驗(yàn)，下一步調(diào)整和完善中國的地方稅稅權(quán)劃分，從總體思路上需要把握以下三個要點(diǎn)：一是中央需要保持相當(dāng)?shù)亩悪?quán)集中，高度分權(quán)的模式行不通。選擇中央稅權(quán)集中為主的模式，一方面是出于中國國情的考慮，另一方面也是對國際有益經(jīng)驗(yàn)借鑒的必然結(jié)果。二是摒棄傳統(tǒng)的稅權(quán)過度集中模式，走適度分權(quán)的道路。正確的選擇應(yīng)該是：從中國國情和現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，摒棄傳統(tǒng)的稅權(quán)過度集中模式，走適度分權(quán)的道路，包括賦予地方一定的稅收立法權(quán)。三是在適當(dāng)分散稅權(quán)的同時(shí)，必須整頓規(guī)范地方的收費(fèi)權(quán)。要按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向，將現(xiàn)行各種名目的收費(fèi)按其性質(zhì)類別分流歸位，使其各自發(fā)揮特有的功能和作用。

　　四、完善《稅法通則》的內(nèi)容與體系

　　(一)完善《稅法通則》關(guān)于中央與地方稅權(quán)的規(guī)定

　　中央與地方稅權(quán)研究是一個很大的課題，涉及事權(quán)與財(cái)權(quán)的準(zhǔn)確劃分、稅收法制建設(shè)、稅制結(jié)構(gòu)的完善、組織結(jié)構(gòu)的健全和經(jīng)濟(jì)狀況諸方面的問題。在稅法體系方面，進(jìn)一步完善地方稅收體系，建立中央與地方兩套稅收體系，可以賦予地方一定的稅收立法權(quán)。中央稅和共享稅的稅收立法權(quán)、征收權(quán)和管理權(quán)完全集中于中央，以保持中央稅和共享稅管理權(quán)限的完整和統(tǒng)一，維護(hù)中央的利益，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力。除此之外，允許地方政府根據(jù)各地稅源狀況擁有開設(shè)一些地方性稅種的權(quán)利，擴(kuò)大稅收規(guī)模。只有對地方稅擁有充分的管理權(quán)和適度的立法權(quán)，地方政府才能真正地成為一級財(cái)政主體，才能根據(jù)本地區(qū)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)的需要，開征地方性稅種。這樣有利于地方因地制宜，保證地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增長�？梢杂行У匾种坪投沤^地方擅自越權(quán)和亂收費(fèi)、亂攤派等現(xiàn)象，真正以法律形式規(guī)范地方財(cái)政收入。

　　(二)正確劃分中央與地方的稅收立法權(quán)

　　稅收立法權(quán)的正確劃分是合理劃分中央與地方稅權(quán)首先要解決的問題。要在確保中央稅收立法權(quán)的同時(shí)，逐步擴(kuò)大地方政府的稅收立法權(quán)。立法權(quán)就是主權(quán)者所擁有的，由特定的國家機(jī)關(guān)所行使的，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)特殊地位的，用來制定、認(rèn)可和變動規(guī)范性法文件以調(diào)整一定社會關(guān)系的綜合性權(quán)力體系，它包括國家立法機(jī)關(guān)行使的立法權(quán)以及其他國家機(jī)關(guān)、地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使的立法性職權(quán)。我國實(shí)行的是高度集中的政治體制，這就決定了中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我國現(xiàn)行立法權(quán)限劃分體制的根本特點(diǎn)。這一特點(diǎn)決定了中央立法在整個國家立法體系中的主導(dǎo)性和基礎(chǔ)性。有關(guān)稅收的基本的、全國性的稅收法律必須集中在中央，由全國人民代表大會或其常務(wù)委員會立法，或由全國人大及其常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院立法。如《稅收基本法》、《稅收征收管理法》和我國重要稅種如增值稅、所得稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅、社會保障稅等稅收實(shí)體法以及與之配套銜接的《稅務(wù)行政復(fù)議法》、《稅收減免特別法》、《稅務(wù)司法法》等法規(guī)。另外，由于我國各地區(qū)情況差別較大，尤其在經(jīng)濟(jì)體制改革中許多改革辦法帶有探索試驗(yàn)性質(zhì)，如果全部稅法由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定，難以做到機(jī)動、靈活和及時(shí)；我國實(shí)行民主集中制，歷來強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中央與地方兩個積極性，這就必須充分發(fā)揮地方權(quán)力機(jī)關(guān)在立法方面的積極性。稅收立法權(quán)在中央與地方政府之間的適當(dāng)劃分，既有利于保持中央政府在稅收調(diào)控中的主導(dǎo)地位，有利于宏觀經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，又有利于發(fā)揮地方政府在稅收調(diào)控方面的積極作用，使地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展充滿活力。對于一些區(qū)域性、地方性稅種，可根據(jù)各地實(shí)際需要和可能，由地方各級權(quán)力機(jī)構(gòu)行使立法性職權(quán)，由地方政府確定開征或停征，這些稅種的立法權(quán)由地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使，由地方自行決定是否開征，稅率的高低和稅基的寬窄由地方調(diào)整，這樣可以更好地發(fā)揮地方擴(kuò)大財(cái)源，組織收入的積極性。

　　總之，稅收立法權(quán)限要明晰合理，對中央和地方的稅收立法，要分稅分管，賦予地方與其事權(quán)、財(cái)權(quán)相適應(yīng)的稅收立法權(quán)，以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。同時(shí)對稅種的設(shè)置、開征、停征、解釋和減免等權(quán)限也要進(jìn)行合理的劃分。

　　結(jié)語

　　綜上所述，隨著地方稅權(quán)問題的13益突出，迫切需要由調(diào)整國家稅收關(guān)系基本法的《稅法通則》將地方稅權(quán)納入調(diào)整范疇，以便在時(shí)機(jī)成熟定專門的《地方稅收法》，使地方稅權(quán)的行使有依，豐富和完善稅法體系的結(jié)構(gòu)設(shè)置，同時(shí)，更調(diào)動中央與地方的積極性，協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系和諧社會的發(fā)展。