【摘要】以提高財政資金使用效率和效益為目的的高等教育預(yù)算管理制度的改革與創(chuàng)新已提上日程。本文分析了高等教育財政預(yù)算管理的現(xiàn)狀，揭示了當(dāng)前存在的一些問題，提出了改革思路和選擇路徑，旨在推進(jìn)高等教育績效預(yù)算模式的實施。

　　長期以來，我國政府對高等教育的經(jīng)費投入以規(guī)模和增長速度為價值取向，忽視了投入資金的效率和效益，即辦學(xué)質(zhì)量和效益。隨著我國高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，高等教育進(jìn)入大眾化發(fā)展階段，經(jīng)費供求矛盾更加突出，以提高財政資金使用效率和效益為主題的高等教育投入機(jī)制改革開始出現(xiàn)。在西方新公共管理理論的指導(dǎo)下，以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算開始應(yīng)用到高等教育財政支出領(lǐng)域。

　　一、我國高等教育財政預(yù)算管理的現(xiàn)狀

　�。ㄒ唬┪覈�現(xiàn)行高等教育財政撥款制度存在的問題

　　目前我國的高等教育撥款制度是“綜合定額加專項補(bǔ)助”，即財政部門根據(jù)教育投入的成本為基礎(chǔ)，對不同層次不同類型的學(xué)生分別制定不同的定額標(biāo)準(zhǔn)，計算出“綜合定額”；根據(jù)高校發(fā)展的各種特殊需求和政府專項資助的重大工程，如實施“211工程”、“985工程”項目和《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》中的一系列建設(shè)項目等，給予“專項補(bǔ)助”�，F(xiàn)行撥款制度下存在的問題主要有：

　　1.以數(shù)量和規(guī)模為導(dǎo)向，忽視辦學(xué)質(zhì)量和資金使用效益

　　現(xiàn)行的高校財政撥款采用“綜合定額加專項補(bǔ)助” 模式， 這種模式下的撥款依據(jù)是在校學(xué)生數(shù)量，生均成本，實際是往年的決算數(shù)而非合理的成本。由于撥款的標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)高校之間的資源利用效率與社會效益方面的差別，在校生數(shù)量多的學(xué)校獲得更多的撥款，導(dǎo)致高校在數(shù)量和層次結(jié)構(gòu)上盲目擴(kuò)張和升級，并由于缺乏績效評價導(dǎo)致了教育質(zhì)量的下滑和教育經(jīng)費的浪費。

　　2. 以“隸屬關(guān)系”和“辦學(xué)層次”為導(dǎo)向，忽視規(guī)范性和公正性

　　由于隸屬關(guān)系和地區(qū)的差別，導(dǎo)致部屬院校與地方院校、重點院校與一般院校和專科院校在政府撥款方面存在巨大的差異。某些高校辦學(xué)質(zhì)量和水平一般，但由于隸屬于中央各部委，所獲得的辦學(xué)經(jīng)費，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同等質(zhì)量和水平的地方高校。這導(dǎo)致部分質(zhì)量水平較高的地方院校拼命“升格”。�？婆c本科的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)和財政撥款也存在較大差別，導(dǎo)致了近幾年“專升本”熱。“211工程”、“985工程”項目的實施，對一批部省屬重點大學(xué)實施撥款傾斜重點支持政策，客觀上加劇了未達(dá)標(biāo)學(xué)校爭設(shè)專業(yè)、爭合并以及盲目擴(kuò)大招生規(guī)模等現(xiàn)象。

　　3. 以爭取更多撥款為導(dǎo)向，忽視學(xué)科和專業(yè)設(shè)置

　　部分高校不是以自身優(yōu)勢為主，而是設(shè)法增加所謂低成本專業(yè)。無法引導(dǎo)高校實現(xiàn)教育數(shù)量與教育質(zhì)量的統(tǒng)一，也無法引導(dǎo)高校提高辦學(xué)效益。

　�。ǘ�）高等教育財政支出績效評價存在的問題

　　1. 專門的高等教育財政支出績效評價體系尚未建立

　　近幾年，部分省份（如廣東、湖南、江蘇等）出臺了地方性的財政支出績效評價法案，并選擇相關(guān)項目和學(xué)科專項等進(jìn)行試點。雖然取得了一些成效，但還在實務(wù)工作中不斷完善。而專門的高等教育財政支出績效評價體系還只處于理論探討中，尚未形成一套完整、科學(xué)、規(guī)范和合理的評價體系。具體表現(xiàn)：一是如何對高等教育財政支出進(jìn)行科學(xué)分類，不同學(xué)科、不同專業(yè)和學(xué)生層次的開支具有不同的特點；二是評價指標(biāo)的通用性。由于高等教育財政支出的公共性與復(fù)雜性，找到合適的指標(biāo)來反映所有的項目難度較大；三是評價標(biāo)準(zhǔn)如何制定。即使同屬一省，由于各類學(xué)校的具體情況不同，使得評價標(biāo)準(zhǔn)的合理性和可比性值得深究。

　　2. 未建立對應(yīng)的績效考核和追蹤問效制度

　　績效考核和追蹤問效制度的缺失，使得高等教育財政預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效評價沒有形成一個系統(tǒng)的整體。目前部分高校在預(yù)算管理上只重視爭取更多的經(jīng)費和把錢花出去，而忽視了預(yù)算資金的有效性和效率性，沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責(zé)任上也沒有形成績效考核和追蹤問效制度，導(dǎo)致已經(jīng)實施的高等財政教育支出績效評價流于形式。

　　3. 未形成有效的高等教育財政支出的績效監(jiān)控機(jī)制

　　目前對高等教育財政支出監(jiān)督制度的改革雖然取得了一定進(jìn)展，如實行國庫集中支付制度、政府采購制度以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等，但仍然存在著一些問題。如對高等教育財政支出審計或檢查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的評價；監(jiān)督工具以事后審計為主，沒有引入以事情定目標(biāo)、事中監(jiān)督和事后評價的效益審計。

　　二、我國高等教育財政預(yù)算管理模式改革的思路

　�。ㄒ唬�樹立“績效預(yù)算”的理念

　　績效預(yù)算的核心思想就是“績效與結(jié)果相掛鉤，預(yù)算以績效為依據(jù)”，具體包括三方面：第一，以結(jié)果為導(dǎo)向。這種結(jié)果是一種社會效益，是產(chǎn)出的進(jìn)一步延伸。例如，政府修建了一條高速公路，這條路就是產(chǎn)出，而這條路帶來的效益——社會綜合效益（如公眾的交通便利、企業(yè)的運輸成本減少、地方經(jīng)濟(jì)的帶動等）才是結(jié)果。第二，以績效為依據(jù)。資源的配置必須以產(chǎn)生的績效即社會綜合效益為依據(jù)，績效越大，獲得的資源越多，反之則越少。而傳統(tǒng)預(yù)算模式下僅以產(chǎn)出即這條路本身為依據(jù)作為獲取財政支出甚至申報政績的籌碼。第三，以評價為核心。績效的確定最終依靠評價指標(biāo)來衡量，如高速公路績效的衡量可以通過車流量、人流量來計量。因此，績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計成為績效預(yù)算實施成功與否的關(guān)鍵。

　　績效預(yù)算在高等教育財政預(yù)算管理的應(yīng)用過程應(yīng)當(dāng)包括以下三個基本步驟：第一，績效目標(biāo)設(shè)定。給每個支出項目設(shè)定若干績效目標(biāo)指標(biāo)，并評價指標(biāo)的合理性，為確定項目撥款額以及事后評價提供依據(jù)。第二，績效撥款。根據(jù)確定的績效目標(biāo)和成本，計算預(yù)定撥款額度，將實施環(huán)節(jié)委托有關(guān)行政部門。第三，績效評價。評價績效目標(biāo)達(dá)成情況，為結(jié)算提供依據(jù)。根據(jù)目標(biāo)的完成程度，以增減財政支出的方式進(jìn)行獎勵或懲罰，同時分析單位未達(dá)到目標(biāo)指標(biāo)的原因，提出意見和建議。

　�。ǘ�）引入績效撥款機(jī)制

　　從高等教育目前的情況看，對高校實行完全的預(yù)算經(jīng)費與績效指標(biāo)掛鉤的績效預(yù)算制度是不現(xiàn)實的，原因在于：一方面，高等教育的大部分開支相對比較穩(wěn)定，而績效預(yù)算相對波動性較大，立即實行完全的績效撥款機(jī)制在實際運作中阻力較大；另一方面，對高等教育財政支出績效的度量存在難度，例如經(jīng)濟(jì)效益、人口素質(zhì)、綜合國力等，作為績效指標(biāo)的客觀性、代表性和可操作性很難兼顧，有待于在實踐中不斷檢驗和求證。

　　因此，從可行性的角度來說，可以先實行部分績效撥款制度。即將總預(yù)算資金分為普通撥款和績效撥款，比例大致可以按7：3或8：2確定；普通撥款按照生均定額與學(xué)生規(guī)模的乘積獲得，績效撥款通過關(guān)鍵指標(biāo)的績效評價來確定，績效好的予以獎勵，績效差的適當(dāng)核減下一年度的預(yù)算經(jīng)費。

　�。ㄈ�）建立健全高等教育財政支出績效評價體系

　　1. 評價原理

　　上海財經(jīng)大學(xué)馬國賢教授認(rèn)為：“績效管理”是根據(jù)財政效率原則及其方法論，形成以績效目的為主的公共支出管理制度。他將政府績效管理的基本理論體系歸結(jié)為“一觀三論”，即“‘花錢買服務(wù)、花錢買效果’的預(yù)算觀”、“公共委托代理理論”、“目標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向理論”和“為顧客服務(wù)理論”。該理論對于高等教育績效評價的理論和實踐研究具有重大的指導(dǎo)意義，成為高等教育績效評價指標(biāo)體系設(shè)計的理論基石。

　　2. 評價原則

　　評價原則應(yīng)當(dāng)借鑒西方國家政府支出績效評價的“3E”原則，即經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性( Efficiency )和有效性(Effectiveness)，并將三者作為相輔相成的整體來看待。

　　3. 指標(biāo)設(shè)計原則

　　績效撥款機(jī)制的核心部分是績效評價指標(biāo)體系，績效指標(biāo)的選擇，關(guān)系到績效評價結(jié)果的客觀性和科學(xué)性，因此如何設(shè)計和選擇指標(biāo)成為指標(biāo)體系的關(guān)鍵�？偨Y(jié)以美國為代表的績效評價指標(biāo)體系，設(shè)計思路應(yīng)該包括以下幾點：一是績效指標(biāo)的系統(tǒng)性。指標(biāo)不僅考慮教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)等辦學(xué)成果的各個方面，博士、碩士、本�？频炔煌瑢哟危�而且要關(guān)注高等教育資金的投入、使用（過程）和產(chǎn)出這三個不同階段。二是績效指標(biāo)的合適性。指標(biāo)的選擇必須結(jié)合高等學(xué)校的共同情況和特殊情況，通過收集大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，經(jīng)過多次測算獲取。既要包括通用指標(biāo)，也要包括個性指標(biāo)。三是績效指標(biāo)的發(fā)展性。隨著外部環(huán)境和時間的變化，各個指標(biāo)本身及其對應(yīng)的權(quán)重也會改變。因此，為了保證指標(biāo)體系的客觀性，必須及時根據(jù)客觀環(huán)境進(jìn)行調(diào)整和修正。

　　三、總結(jié)

　　以績效預(yù)算思想為主導(dǎo)的高等教育財政預(yù)算管理制度改革，在美國等一些發(fā)達(dá)國家不斷推進(jìn)，成為解決財政資金緊張與教育規(guī)模擴(kuò)大這一矛盾的有效措施。目前，我國已進(jìn)入了高等教育大眾化階段，高等教育的規(guī)模還有可能繼續(xù)擴(kuò)大，使得高等教育財政支出面臨巨大的壓力，政府開始關(guān)注財政資金的使用效率和效果。在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，開始逐步改革預(yù)算管理模式，最終目的是建立以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算模式及其相應(yīng)的財政支出績效評價體系。

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