摘要：政府績效審計評價標準是有效考評被審計單位職責(zé)履行情況的綜合指標?？冃徲嬙u價標準的科學(xué)合理性，對客觀公正地評價政府績效，防范審計風(fēng)險有重要意義。我國政府績效審計現(xiàn)處于起步階段，面對政府績效審計的復(fù)雜性，科學(xué)設(shè)計績效審計評價標準有重要意義。

　　關(guān)鍵詞：評價標準；原則；設(shè)計

　　一、建立政府績效審計評價標準的難點

　　(一)評價標準的非絕對性。在對審計事項進行判別時，傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計所使用的評價標準往往具有惟一性。財務(wù)收支合規(guī)性審計結(jié)論通常“非對即錯”。而績效審計是以合規(guī)性審計為基礎(chǔ)，重點對審計事項實現(xiàn)的績效程度做出評價。績效審計的主要目的是對被審計事項經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價，并提出改善管理、增強績效的建議。由于經(jīng)濟性、效率性和效果性的涵蓋范圍和內(nèi)容的復(fù)雜和廣泛等特點，績效審計不能簡單用一個標準來全面評價一個績效審計事項，往往需要將定性和定量結(jié)合起來評價。定性標準一般包括國家的法律法規(guī)、黨和政府的各項方針、政策、主管部門有關(guān)規(guī)定等。定量標準的計算往往表現(xiàn)為各種指標，主要是物化勞動和活勞動消耗的絕對量指標以及反映工作效率、效果的相對量指標。

　　(二)評價標準的非單一性。傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計，評價一個審計事項的標準常常是以違紀違規(guī)金額的多少來衡量。而績效審計評價標準除貨幣計量的財務(wù)數(shù)據(jù)外，還需要大量的非貨幣計量指標?？冃徲嬙u價標準的非單一性，主要原因是政府績效目標的多樣性。除關(guān)注政府經(jīng)濟責(zé)任的履行情況外，還必須綜合考慮政府履行社會責(zé)任的情況。政府績效審計標準的確立還應(yīng)包含對政府社會責(zé)任的評價，包括合理利用自然環(huán)境資源，保護和改善自然環(huán)境，維護生態(tài)平衡，維護社會的安定團結(jié)，充分就業(yè)，醫(yī)療住房，退休金等的保障程度等等。因此，績效狀況僅靠財務(wù)數(shù)據(jù)無法全面涵蓋，除評價公共資金經(jīng)濟效益外，還包括許多其他方面內(nèi)容。

　　(三)評價標準時間的過程性?？冃徲嬳椖客婕按箢~投資。這些項目不僅投資金額大，而且建設(shè)期很長，要分幾個階段才能完成。要對項目進行績效評價，就涉及到如何看待長遠績效和當(dāng)期績效標準的問題。長遠績效是指在較長時間里可能持續(xù)實現(xiàn)的績效，當(dāng)期績效是指在當(dāng)前實現(xiàn)的績效。兩者是對立統(tǒng)一的關(guān)系。在績效管理的實務(wù)中，當(dāng)前利益與長遠利益常常會出現(xiàn)矛盾。如，某項目完成的周期較長，當(dāng)期可能收益不好，但項目可能在今后取得很好的效益。同理，一些項目當(dāng)期可能收益很好，但并不能說明今后效益一定很好。許多管理者常常為追求一時的績效而忽視甚至犧牲長遠利益。因此，在評價時，既要重視反映短期績效，又要重視反映長期績效；既要注重經(jīng)濟發(fā)展，還要關(guān)注社會的可持續(xù)性發(fā)展。如何將長遠的發(fā)展戰(zhàn)略與短期績效指標有機結(jié)合成為績效評價標準確立的難點。

　　二、建立我國政府績效審計評價標準的原則

　　(一)相關(guān)性。指審計評價標準應(yīng)與被審計對象的核心效用緊密相關(guān)。審計評價標準要能對具體審計目標的實現(xiàn)程度進行評價，并且保證績效審計提供的信息有助于做出正確決策。隨著審計的深入，審計目標會層層細化。審計人員應(yīng)針對各具體目標選擇相應(yīng)的評價標準，必須為每一項審計項目量體裁衣，根據(jù)審計項目的具體特點和審計目標，形成績效審計評價標準。

　　(二)可操作性。指審計評價標準必須簡明、具體、易懂，便于審計人員進行分析，易于判斷被審計對象績效的好壞，也有利于信息使用者的理解。審計評價標準應(yīng)充分考慮客觀條件的影響，從被審計單位或項目的實際情況出發(fā)，反映現(xiàn)實的方法、管理能力、組織結(jié)構(gòu)、發(fā)展?jié)摿Γ瑢煽刂埔蛩剡M行評價。

　　(三)科學(xué)性。指審計評價標準不受任何單位和個人的主觀意志左右，在相同的環(huán)境下，不同的評價人可使用該審計評價標準得出相同的結(jié)論。審計評價標準應(yīng)當(dāng)涵蓋特定條件下績效的所有重要事項和方面。即注意眼前利益和長遠利益相結(jié)合，國家利益、集體利益和個人利益相結(jié)合，經(jīng)濟效益和社會效益相結(jié)合，預(yù)算和實際業(yè)績相結(jié)合，能全面、辯證地考慮分析問題。此外，績效審計評價標準還必須保持一定的靈活性，能夠?qū)冃Лh(huán)境的變化做出及時的調(diào)整。

　　三、我國政府績效審計評價標準的構(gòu)建

　　從審計評價的角度，政府績效的評價標準應(yīng)該劃分為政府總體績效、政府公共部門績效和項目績效評價標準三個層次。

　　(一)總體績效評價標準的設(shè)計。一是公共資源耗費審計評價指標。公共資源耗費類指標主要考察政府行為成本，包括政府人力、物力和財力的占用。具體指標有基本建設(shè)支出、行政經(jīng)費支出和社會綜合發(fā)展支出等指標。二是政府管理績效審計評價指標。包括政府為社會經(jīng)濟活動提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量、政府管理目標的實現(xiàn)情況、政策制定水平與實施效果、政府管理效益、政府管理社會效果等。三是政府行政潛能審計指標。它包括定性和定量兩方面指標。定性指標主要包括：政府戰(zhàn)略規(guī)劃能力、政府應(yīng)付突發(fā)事件能力、領(lǐng)導(dǎo)者基本素質(zhì)、政府服務(wù)環(huán)境與條件、機關(guān)工作作風(fēng)等。定量指標主要包括：行政人員大專以上學(xué)歷所占比重、機關(guān)服務(wù)單位信息化程度、公務(wù)員處理事務(wù)速度、政府行政透明度、年行政復(fù)議次數(shù)、公眾支持率以及服務(wù)滿意度、廉政建設(shè)程度等。

　　(二)政府公共部門績效審計評價標準的設(shè)計。一是總體評價類指標。包括國家的法律法規(guī)、方針政策、被審計單位制定的工作目標、工作計劃、社會評議結(jié)果、內(nèi)部控制評價、部門職能的政策符合度、部門職能服務(wù)成本收益比較等。二是人力資源類指標。包括機構(gòu)設(shè)置、個人崗位分析、職責(zé)說明、人力資源結(jié)構(gòu)、人均完成工作量、個人績效考核制度、工作人員學(xué)歷、年齡結(jié)構(gòu)狀況等。通過對這類指標的分析，判斷被審計單位機構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)，定崗定編是否符合有關(guān)規(guī)定，人員配備是否科學(xué)、合理，最終實現(xiàn)評價人力資源的績效。三是資源投入類指標。包括部門財政支出、人均財政負擔(dān)、部門財政支出與同級財政支出比、工資費用占總支出比例、工資水平與社會平均工資水平比等指標。四是資源管理類指標。主要考核評價政府行政效率和政府機關(guān)效能。即制度是否完善、是否依法行政、是否政務(wù)公開、是否辦事高效、是否優(yōu)質(zhì)服務(wù)等。它們屬于定性指標的范疇。定性指標的資料一般只能通過問卷調(diào)查取得，將問卷調(diào)查的資料經(jīng)過量化處理作為評價的組成部分。五是機關(guān)管理指標。包括決策水平、決策程序的科學(xué)化和民主化、決策實施過程中能否根據(jù)已變化了的主客觀情況適時修訂決策；機關(guān)是否以人為本，注意提高工作人員的凝聚力和向心力，是否有健康的行政文化，是否建立適當(dāng)?shù)募詈图s束機制；機關(guān)內(nèi)部各部門內(nèi)部協(xié)調(diào)狀況，控制能力的強弱等。六是產(chǎn)出類指標。由于政府部門的產(chǎn)出多為無形產(chǎn)品，其效果難以量化評價；部門承擔(dān)職能的不同使建立通用的效果評價指標顯得十分困難。因此，可在結(jié)合部門職能的基礎(chǔ)上盡量形成可量化的指標，同時輔之以定性指標和社會滿意度、責(zé)任目標實現(xiàn)情況等加以評價。

　　(三)項目績效審計評價標準的設(shè)計。

　　1、一般類指標。利用這一類指標可完成對不同項目的對比評價。主要包括：項目所能提供的經(jīng)濟和社會效益是否為社會所需要，或能提供一定的導(dǎo)向作用，有沒有更優(yōu)先層次的項目考慮；主要評價項目決策的合理性和可行性，項目從立項到最終完成是否做到有效運用資源，項目的成本效益比如何，項目的最終效益質(zhì)量如何，包括評價項目的經(jīng)濟效益和社會效益。

　　2、項目評價個體指標。對項目的前期建設(shè)主要評價項目立項的可行性、立項程序的合法性、建設(shè)項目的機會成本的評價。項目的效果性評價應(yīng)從經(jīng)濟效益和社會效益兩個方面來評價。經(jīng)濟效益的特點是一般均可直接運用價值量指標、實物量指標或勞動量指標反映其效益的經(jīng)濟性、效率性和效果性，其表現(xiàn)是經(jīng)濟總量的增加。經(jīng)濟效益評價主要包括投資利潤率、投資回收期、凈現(xiàn)金流量等指標；社會效益評價主要是評價項目對生態(tài)環(huán)境、行業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、公共政策和社會穩(wěn)定等方面的作用和影響。社會效益指標主要包括：公共設(shè)施增長率、社會滿意度、群眾上訪率等指標。同時，項目的效果性評價還應(yīng)當(dāng)包括項目自身建設(shè)的效果性評價。

　　3、特殊指標。政府投融資建設(shè)的純公益性項目評價指標。如，城市道路改擴建、城市公園興建等項目，這些政府投資的項目不以獲取一定的經(jīng)濟利益為目的，而是從社會總體利益出發(fā)衡量項目所帶來的社會效益。對這些公益性項目進行評價時可以有選擇的采用前述的有關(guān)評價指標，主要從處理社會問題和承擔(dān)社會責(zé)任兩方面來評價項目的社會效益。

　　政府績效審計評價標準本身是個系統(tǒng)工程，這里僅是對政府績效審計評價標準的初步探討，具體評價指標體系的建立仍需完善。由于政府績效審計客體涉及面很廣，既有政府部門財政預(yù)算支出，又有重點項目、專項工程支出，還有各類基金支出、國有企業(yè)投資支出等，所以，績效審計指標的確立必須分類別，按審計客體的不同分別設(shè)立指標體系。