關(guān)于“會計委派制”的若干問題

　　近年來，為整頓會計工作秩序，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，許多地區(qū)和部門相繼進(jìn)行了以會計委派制為主要形式的會計人員管理體制改革的嘗試。試點工作引起了各級黨政部門的高度重視和社會各方面的關(guān)注，也在會計界引起了熱烈的討論。本文擬對其中的有關(guān)問題作一探討。

　　一、會計委派制試點的背景

　　改革開放無疑給我國的社會政治、經(jīng)濟(jì)生活的各個方面帶來了巨大的變化。但是，在新舊經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期，由于新的體制未完全確立，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的法律體系尚不完備，社會監(jiān)督體系還不健全，致使社會經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。有的國有企業(yè)，由于所有者主體的缺位，國有投資代表人不具體，對經(jīng)營者缺乏必要的監(jiān)督和約束，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象日益嚴(yán)重，引起了社會各方面的關(guān)注。在一些行政事業(yè)單位，由于內(nèi)部控制制度和監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致預(yù)算外資金管理混亂，“亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派”以及私設(shè)“小金庫”的問題十分突出，不但造成國家財政收入的流失，而且為各種貪污腐敗等經(jīng)濟(jì)犯罪提供了便利。這些問題反映在會計工作上，突出地表現(xiàn)為“信息失真，秩序混亂，造假嚴(yán)重”。

　　對上述問題的產(chǎn)生原因進(jìn)行深刻的分析，人們普遍認(rèn)為，監(jiān)督機(jī)制不健全是產(chǎn)生問題的重要因素，因此，建立有助于強(qiáng)化會計監(jiān)督的會計人員管理體制自然成為人們關(guān)注的焦點。

　　而我國的會計人員管理體制如何呢？目前是“用人單位自己管理為主”，即由各單位自主地設(shè)置會計機(jī)構(gòu)，任免會計人員并對會計人員進(jìn)行日常管理，政府有關(guān)部門（如財政部門或企業(yè)主管部門等）僅是對會計人員的從業(yè)資格、專業(yè)技術(shù)資格等進(jìn)行間接管理。在這一體制下，會計人員隸屬于所服務(wù)的單位，并對本單位的行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。因此，盡管《會計法》賦予會計人員監(jiān)督本單位經(jīng)濟(jì)活動的職責(zé)，但由于現(xiàn)行管理體制的局限性，法律賦予會計人員的監(jiān)督職能實際上難以履行。

　　從上述分析可以看出，一方面解決經(jīng)濟(jì)生活中的一些現(xiàn)實問題需要強(qiáng)化會計監(jiān)督，而另一方面現(xiàn)行的會計人員管理體制又使會計人員行使會計監(jiān)督有諸多的困難，于是人們提出要進(jìn)行會計人員管理體制的改革，會計委派制也正是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生。

　　二、會計委派制的主要形式

　　會計委派制也稱為會計人員委派制，是政府部門和產(chǎn)權(quán)管理部門以所有者身份，委派會計人員代表政府和產(chǎn)權(quán)管理部門監(jiān)督國有單位或集體企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)會計情況的一種制度。

　　九十年代初，會計委派制的試點最早在江蘇蘇州的用直鎮(zhèn)、湖北襄樊市、利川市等地展開。在總結(jié)試點情況的基礎(chǔ)上，中紀(jì)委二次全會提出：“改革會計人員管理體制，在國有企業(yè)、國有控股企業(yè)進(jìn)行會計委派制度試點，有條件的地方和部門也可以試行會計委派制度”。此后，試點工作在全國各地迅速展開。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止1998年底，全國共有105個地級區(qū)（市）、414個縣（市）進(jìn)行了試點，直接或間接委派會計人員達(dá)14472人。從筆者近年來對一些試點地區(qū)和單位的調(diào)查看，各地會計委派制的試點，大體上可歸納為三大類：

　�。ㄒ唬�對行政事業(yè)單位委派

　　行政事業(yè)單位會計委派制的試點可概括為“直接管理”和“財會集中制”兩種形式。

　　1.“直接管理”形式。即以地方政府的名義向所屬的行政事業(yè)單位直接委派會計人員。在這種形式下，委派對象大多是單位的財會負(fù)責(zé)人、主管會計，有的還包括出納；委派部門為地方政府（有些地方由財政部門代表）；試點的范圍主要是行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位（主要是有財政撥款的單位）；管理方式大多采用直接管理，即對會計人員的人事檔案、職務(wù)晉升、工作調(diào)動、專業(yè)職稱、工資獎勵、福利等實行集中統(tǒng)一管理，并實行在單位之間定期輪崗制度。這一形式在全國大多數(shù)省份（主要是地、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）都有試點。

　　2.“財會集中制”形式。即在基層區(qū)、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立行政事業(yè)單位財務(wù)會計核算中心，在保持各單位資金使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)不變的前提下，各單位不再設(shè)置會計機(jī)構(gòu)，不配合會計人員，取消各單位銀行帳戶，由財政部門統(tǒng)管會計人員、資金結(jié)算和會計核算工作，實行“集中管理，分戶核算”，融會計服務(wù)和監(jiān)督管理為一體。湖北沙市、宜昌等地實行的“會計委托代理制”和“零戶統(tǒng)管”等即屬這一形式。目前這一形式已在湖北、山西、河南、安徽、吉林等省份推廣試點。

　�。ǘ�）對國有企業(yè)委派

　　各地對國有企業(yè)的會計委派形式，主要可分為三種：

　　1.對國有大型企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)。財務(wù)總監(jiān)一般由產(chǎn)權(quán)管理部門選派，通過一定程序進(jìn)入公司董事會，承擔(dān)監(jiān)督國有資產(chǎn)營運(yùn)、重大投資決策以及審查會計報表等職責(zé)，對重大財務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動，實行與總經(jīng)理聯(lián)簽制度；財務(wù)總監(jiān)的工資、獎金與所在單位分離，以保證其實行會計監(jiān)督的獨立性；委派部門對被委派的財務(wù)總監(jiān)定期考核和輪崗。這一形式最早產(chǎn)生于廣東省深圳市，其后在許多地方均有試點，1999年初，上海市政府決定在市屬大中型國有企業(yè)推行這一做法。

　　2.對國有中、小型企業(yè)委派會計負(fù)責(zé)人。這一形式的委派對象主要是財會負(fù)責(zé)人或會計主管人員；委派部門大多為財政部門，也有財政部門和企業(yè)主管部門聯(lián)合委派；管理體制是按照“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一委派、分職任免”的辦法，對委派會計人員的人事檔案、職務(wù)晉升、工作調(diào)動、專業(yè)職稱、工資獎勵、福利等實行統(tǒng)一管理，但工資福利等的負(fù)擔(dān)形式各地有所不同，大多是按照“誰用人，誰負(fù)擔(dān)”的原則由委派單位向用人單位收取服務(wù)費(fèi)。目前向中、小型國有企業(yè)委派會計人員主要是在中小城市進(jìn)行試點。

　　3.企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部委派制。即由集團(tuán)（總公司、母公司）向下屬企業(yè)或子公司委派會計人員，對被委派的會計人員一般由集團(tuán)進(jìn)行直接管理（包括行政關(guān)系、個人檔案、工資福利等）。這一模式在全國許多大型企業(yè)集團(tuán)（或大型的事業(yè)單位）都有試點，如武漢鋼鐵集團(tuán)公司、山東濰坊亞星集團(tuán)公司、北京華都集團(tuán)等。

　�。ㄈ�）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織委派

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的會計人員委派試點主要有兩種形式：

　　1.由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)委派會計主管人員。其主要做法與中小型國有企業(yè)會計人員委派制的做法基本相同。

　　2.實行帳目集中核算管理。如湖北仙桃市實行的“會計樓”形式等�；�本做法是，企業(yè)會計從內(nèi)部分離出來，統(tǒng)一在“會計樓”辦公，會計人員的工資報酬由會計樓負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理發(fā)放，類似于代理記帳的做法。

　　此外，一些地方還對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的帳目實行了“村帳站管”的試點。即在村級集體財產(chǎn)所有權(quán)不變、資金獨立核算權(quán)不變、現(xiàn)金管理權(quán)不變、債權(quán)債務(wù)歸屬不變等前提下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)“經(jīng)營站”分村分組設(shè)帳，集中統(tǒng)一核算。

　　三、會計委派制試點取得的明顯成效

　　會計委派制經(jīng)過幾年的試點取得了明顯的成效，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

　�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)國有資產(chǎn)管理，在一定程度上防止了國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的流失。目前，國有企業(yè)缺乏內(nèi)部約束機(jī)制，對國有資產(chǎn)和預(yù)算收支主要靠外部監(jiān)督，如由財政、審計以及政府部門選派的監(jiān)事等來進(jìn)行，由于這些外部監(jiān)督往往是事后的和定期的，實際效果不盡如人意。由政府部門向國有企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)，參與企業(yè)的重大決策，寓監(jiān)督于管理和服務(wù)之中，對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動實行全過程控制，對國家和企業(yè)負(fù)雙重責(zé)任，較好地解決了國有產(chǎn)權(quán)代表缺位問題，有效地防止了國有資產(chǎn)的流失。

　　（二）有利于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，治理“三亂”、私設(shè)“小金庫”等問題。在行政事業(yè)單位實　　行會計委派制或采用“委托代理制” 后，一方面會計人員身份和地位的變化，能夠切實有效地加強(qiáng)會計監(jiān)督；另一方面委派會計人員素質(zhì)的提高，也有利于加強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作和財務(wù)管理，從而切實加強(qiáng)了預(yù)算外資金的管理，有效地遏制了“三亂”等社會問題。

　　山東省章丘市對行政事業(yè)單位實行會計人員委派制后，使“收入全額上交，支出按審批計劃撥付，結(jié)余由財政統(tǒng)一調(diào)控使用”的管理制度得以順利實施，取消了不合理帳戶187個，1997年1-9月份各部門、各單位上交的預(yù)算外資金達(dá)7500 萬元，比1996年全年上交數(shù)提高2.5倍；同時，被委派單位的發(fā)票使用正確率、會計報表準(zhǔn)確率都達(dá)到100%，沒有發(fā)現(xiàn)較大的違法違紀(jì)問題。

　　湖北省荊州沙市區(qū)改革行政事業(yè)單位會計管理體制試行會計委托代理制以后，使全區(qū)預(yù)算外資金專戶存儲面達(dá)到100%、專戶存儲額達(dá)到100%；強(qiáng)化了財政部門對各單位財務(wù)收支的管理手段，變突擊檢查為日常監(jiān)督，變事后檢查為事前監(jiān)控，從而有效地加強(qiáng)了預(yù)算外資金的管理，解決了一些單位私設(shè)“小金庫”的頑癥。

　　（三）為從源頭上制止鋪張浪費(fèi)、貪污腐敗和官僚主義提供了可能，有助于推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和社會風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)。會計工作是經(jīng)濟(jì)工作的基礎(chǔ)，辦經(jīng)濟(jì)離不開會計。許多經(jīng)濟(jì)案件的發(fā)生不僅會在會計上有所體現(xiàn)和反映，同時也與會計工作秩序混亂，會計監(jiān)督弱化、軟化有著密切的關(guān)系。因此，要有效地遏制腐敗現(xiàn)象，必須從機(jī)制上解決問題，從源頭上加以治理。實行會計委派制度，正是從機(jī)制、體制上根治腐敗源頭的一項重要措施。這也正是中紀(jì)委提出進(jìn)行會計委派制試點的初衷。

　　湖北省宜城市（縣級市）在市直有關(guān)單位實行會計委派制4個月的時間內(nèi)，在委派會計的有效監(jiān)管下，共取消5批公款旅游的計劃和6輛購車申請，停止裝修辦公樓4棟，制止配置23部移動電話，共節(jié)約資金近1000萬元。

　　江蘇省用直鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行會計委派制以后，被委派的企業(yè)沒有發(fā)生過經(jīng)濟(jì)案件。湖北仙桃等地對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行會計集中核算等制度后，有效地保證了財務(wù)收支的合理合法，基本上杜絕了財務(wù)收支方面的違法違紀(jì)問題，杜絕了亂收費(fèi)、亂攤派等現(xiàn)象，減輕了農(nóng)民的不合理負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)了農(nóng)村財務(wù)的透明度，促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)，密切了干群關(guān)系，這一改革受到了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的普遍歡迎。

　�。ㄋ模�強(qiáng)化了會計監(jiān)督，提高了會計信息的質(zhì)量。會計監(jiān)督不力和弱化，是導(dǎo)致會計信息失真，會計工作秩序混亂的重要原因之一。實行會計委派制后，將會計人員的人事權(quán)、考核權(quán)、工資發(fā)放及業(yè)績評定權(quán)等從單位分離出來，解除了會計人員的后顧之憂，使會計人員能夠相對獨立地行使監(jiān)督職權(quán)，敢于對會計報表的真實性、合法性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行監(jiān)督，從而有效地遏制了以往“領(lǐng)導(dǎo)定調(diào)子，會計填數(shù)字”的現(xiàn)象，較好地保證了《會計法》賦予會計人員監(jiān)督職能得以履行，有利于解決會計信息失真、會計秩序混亂的問題。從各地試點的情況看，無論是行政事業(yè)單位還是企業(yè)，實行會計委派制后，會計信息的質(zhì)量都有較大的提高。

　　此外，實行會計委派制也在穩(wěn)定會計隊伍，提高會計人員素質(zhì)，加強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作，規(guī)范會計工作秩序等方面起到了積極的作用。

　　四、正確地認(rèn)識和看待會計委派制

　　會計委派制在全國各地試點后，社會各界給予了關(guān)注，會計理論和實務(wù)界也就此展開了廣泛的討論。因此，正確地認(rèn)識和看待這一新生事物，對于指導(dǎo)實際工作十分重要。

　�。ㄒ唬┯脤嵺`的觀點認(rèn)識和看待會計委派制

　　“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”。會計委派制是在我國由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌階段由基層在實踐中提出的。這一改革是否符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和方向，應(yīng)當(dāng)加以肯定還是加以否定，也應(yīng)由實踐對其進(jìn)行檢驗。應(yīng)當(dāng)按照鄧小平同志提出的是否符合“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗。如果經(jīng)過實踐檢驗，這一制度確實能夠有效地解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活中存在的一些問題，符合“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，那么我們就應(yīng)當(dāng)堅持下去。

　　（二）關(guān)于會計委派制的法律依據(jù)問題

　　有人提出，實行會計委派制與《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》（以下簡稱《企業(yè)法》）、《公司法》的有關(guān)規(guī)定不很協(xié)調(diào)。本人認(rèn)為，對此要結(jié)合委派制的不同形式進(jìn)行分析，不能一概而論。

　　首先，就委派財務(wù)總監(jiān)的做法而言，從試點的情況看，財務(wù)總監(jiān)一般是由產(chǎn)權(quán)管理部門（企業(yè)所有者）選派，經(jīng)過一定程序進(jìn)入公司董事會，對企業(yè)或公司法定代表人行使監(jiān)督的職責(zé)，不參與企業(yè)日常的經(jīng)營管理，也不作為企業(yè)財會負(fù)責(zé)人。這種形式并不違背《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《公司法》的規(guī)定。從企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部試行會計委派制來看，總公司以投資者的身份向下屬企業(yè)（被投資企業(yè)）委派財務(wù)監(jiān)管人員主要負(fù)責(zé)對子公司法定代表人的監(jiān)督，也不違背有關(guān)法律規(guī)定。

　　其次，對行政事業(yè)單位來講，由政府派出財會負(fù)責(zé)人加強(qiáng)對財政預(yù)算資金使用情況進(jìn)行管理和監(jiān)督，不屬《企業(yè)法》《公司法》約束的范圍。

　　第三，對中小型國有企業(yè)委派會計人員的做法值得探討。對企業(yè)委派的會計人員，既要求其對企　　業(yè)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，又要求其對政府（所有者）負(fù)責(zé)，必然使之處于兩難境地。因此，筆者認(rèn)為，考慮到與有關(guān)法規(guī)的協(xié)調(diào)，以及國家對國有企業(yè)改革的進(jìn)一步深入、企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換，有關(guān)問題還需進(jìn)一步研究探討，對中小型國有企業(yè)委派會計人員的試點工作應(yīng)慎重進(jìn)行，各地在試點中要十分注意正確處理各方面的關(guān)系，聽取各方面的反映和意見。當(dāng)然，對私營企業(yè)等更不宜由政府部門委派會計。

　　（三）關(guān)于會計委派制是否符合國際慣例問題

　　會計委派制是否符合國際慣例，持反對意見者認(rèn)為，從國際慣例看，市場經(jīng)濟(jì)國家對會計人員的管理大都是由企業(yè)自己管理，因此，實行會計委派制與此不相符合。筆者認(rèn)為，對此問題，既要分析國際慣例及其背景，更要分析我國的實際國情。

　　一般來講，所謂的國際慣例主要是指西方市場經(jīng)濟(jì)國家的一些通常作法。就會計人員的管理來講，由于受私有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的決定，西方一些國家大多是企業(yè)自己管理。但是，這些國家的做法也并非完全一致，尤其是對公有單位的會計人員，有些國家的管理甚至比我們還嚴(yán)格。比如，法國的會計分為兩大系統(tǒng)，即公共會計和企業(yè)會計，所有政府部門和國有企業(yè)實行公共會計制度，全國有60000多名公共會計人員，直接由經(jīng)濟(jì)財政工業(yè)部的公共會計總司管理，也就是說，全國所有負(fù)有行政職能的行政事業(yè)單位和國有企業(yè)的會計工作都要有國家財政部派出的公共會計來完成。法國的公共會計均為財政部的公務(wù)員，為財政部工作，為財政部負(fù)責(zé)。財政部對全國的公共會計實行條條管理，對國家各級政府、各部門、各種機(jī)構(gòu)、各國有企業(yè)的會計工作實行直接監(jiān)督。此外，其他一些國家（如阿根廷等）也有對公共單位委派會計的做法。

　　我國是以公有制為主體的社會主義國家，加強(qiáng)對國有資產(chǎn)和公有財產(chǎn)的管理是各級政府義不容辭的責(zé)任。無論從所有者代表的角度，還是從社會管理者的角度，加強(qiáng)對公共單位會計人員的管理都是必要的。因此筆者認(rèn)為，向國家行政機(jī)關(guān)和財政撥款的事業(yè)單位委派會計人員，向國有企業(yè)委派財務(wù)監(jiān)督人員的做法，不宜得出不符合國際慣例的結(jié)論。

　�。ㄋ模�會計委派制不能包醫(yī)百病

　　正確地認(rèn)識和看待會計委派制，一個重要的方面就是要實事求是地認(rèn)識和評價其成果，不能說這一制度對解決某些問題有實際的作用，就認(rèn)為是包醫(yī)百病的靈丹妙藥。我國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)了一些問題，比如國有資產(chǎn)的流失問題、財政管理和監(jiān)督弱化問題、社會腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重、會計信息失真等等，客觀地講，這些問題的出現(xiàn)有著十分復(fù)雜的歷史、現(xiàn)實原因和社會因素。既然問題本身是復(fù)雜的，產(chǎn)生問題的原因也是復(fù)雜的，那么解決問題的方法就不可能是唯一的，換言之，也就不存在包醫(yī)百病的靈丹妙藥。盡管上面談到會計委派制對于解決上述問題有一定的效果，在有些地方和單位甚至效果十分明顯，但是，也應(yīng)該看到其作用的局限性。比如，會計作假的問題，就是一個十分復(fù)雜的社會問題，它的產(chǎn)生有著深刻的社會歷史背景，等等。所有這些單靠會計委派制來加以解決是不現(xiàn)實的，只能說實行會計委派制是解決這一問題的有效措施之一。同時，試點工作中提出的一些問題，也說明會計委派制作為一種制度需要在試點實踐中不斷地加以完善。

　　（五）積極穩(wěn)妥地進(jìn)行試點

　　對行政事業(yè)單位委派會計人員，尤其是山東章丘市、湖北沙市、宜昌等地對行政事業(yè)單位采用的“會計委托代理”或“零戶統(tǒng)管”等模式，經(jīng)過實踐的檢驗和理論的論證是符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和政府機(jī)構(gòu)改革要求的新型的會計管理體制，各地可以借鑒。對國有企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)的做法也具有推廣的價值。企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部對所屬單位或子公司委派會計，可以在各地擴(kuò)大試點。對于國有企業(yè)由政府委派會計主管人員，可根據(jù)試點的結(jié)果和各方面的反映再作出定論。對集體企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的會計委派制，各地也應(yīng)因地制宜地選擇最合適的形式。試點中要實事求是，注重實效，不搞“一刀切”，不搞“大哄大嗡”，不斷地對試點工作進(jìn)行規(guī)范。

　　總之，會計委派制不僅是會計管理的實踐問題，也是目前會計理論研究的一個熱點問題，我們應(yīng)以馬克思主義辯證唯物論的認(rèn)識論，對其作出正確、科學(xué)、客觀的認(rèn)識和評價，以此來正確地指導(dǎo)會計委派制的試點工作，并十分注意及時地發(fā)現(xiàn)和解決試點中的問題，使試點工作順利進(jìn)行。