對完善行政事業(yè)單位會計集中核算問題的思考

　　「內容提要」推行會計集中核算，有利于加強財政資金的管理和監(jiān)督，有利于規(guī)范財務管理和會計行為，有利于提高財政資金使用效益。但在實踐中也存在局限性和不夠完善的地方。主要是會計中心工作模式缺陷；收支的分賬管理和會計中心功能不全；會計中心與財政部門之間存在對接缺口等。

　　筆者結合工作實際提出幾點設想：鞏固完善會計集中核算的成果，推動會計集中核算與國庫集中收付的融合；構建新型的財政稽查監(jiān)督體制，建立財政稽查、審計、資金績效評價體系；會計中心加快轉變職能，從核算型向管理型轉化；完善內外監(jiān)控制度，建立公開、高效、廉潔、務實的財政管理運行機制。

　　「關鍵詞」會計集中核算；會計監(jiān)督；國庫集中收付；部門預算

　　會計集中核算是指政府成立會計中心，在資金所有權、使用權、財務自主權不變的前提下取消同級機關事業(yè)單位的銀行賬戶、會計機構和會計崗位，以會計核算中心為單位集中辦理會計核算工作和實行會計監(jiān)督，是會計委派制改革中融會計核算、監(jiān)督、服務于一體的一種形式。

　　長期以來，行政事業(yè)單位經費實行財政分配、單位包干、分散核算的制度。這種制度在傳統(tǒng)的計劃經濟體制下有其適應性，但是隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，其弊端是顯而易見的。實行會計集中核算就是為了加強財政資金收支的管理和監(jiān)督，規(guī)范財務管理和會計行為，提高財政資金使用效益，為構筑公共財政框架、實現(xiàn)國庫集中收付制度奠定基礎，建立公開、高效、廉潔、務實的財政管理運行機制。因此，全面開展會計集中核算工作勢在必行。

　　一、會計集中核算的成效

　　如東縣于2001年推行了公共財政支出改革，改革內容之一就是實行會計集中核算，經過幾年的實踐，已經在加強財政資金的管理，促進黨風廉政建設，從源頭上防止腐敗現(xiàn)象的產生等方面起到了明顯的作用，為進一步實施國庫集中收付制度奠定了基礎，會計集中核算的作用正逐漸得到了顯現(xiàn)。

　�。ㄒ唬┮�(guī)范了會計核算工作，提高了會計信息的質量和會計工作效率

　　實行會計集中核算后，行政事業(yè)單位的會計業(yè)務納入會計中心統(tǒng)一核算，中心選配業(yè)務素質較高的專職會計，并運用會計電算化系統(tǒng)，嚴格按照國家統(tǒng)一會計制度進行核算，從而大大提高了會計核算工作的質量和會計工作效率，保證了會計核算資料的真實性、完整性、及時性和統(tǒng)一性。

　　（二）財政資金的調度趨于合理，提高了資金使用效益

　　實行會計集中核算后，支出單位的財政資金集中在會計中心的單一賬戶上，有利于財政部門對資金加強統(tǒng)一調度和管理，使資金調度更加靈活，從根本上改變目前財政資金管理分散，各支出部門和單位多頭開戶、重復開戶的混亂局面，杜絕了預算執(zhí)行中克扣截留、挪用財政資金等現(xiàn)象，有效地提高了資金使用效益，保證了財政資金的安全。

　�。ㄈ�）加強了會計監(jiān)督，減少了單位財務支出中可能發(fā)生的違規(guī)違法行為

　　實行會計集中核算后，納入會計中心管理的行政事業(yè)單位所有支出都通過會計中心一個賬戶進出，進行會計統(tǒng)一核算，會計中心有權對各單位的支出事項和憑證進行合理性、合法性審查，對不符合政策、法規(guī)規(guī)定的支出和憑證可以要求有關單位糾正或補辦手續(xù)，在一定程度上減少了部分單位在使用國家資金上的隨意性，給貪污犯罪和揮霍浪費行為亮起了紅燈。

　　（四）促進了財政預算制度改革，確保政府采購和“收支兩條線”管理工作的順利實施

　　會計中心接受支付申請的依據(jù)是單位的預算指標，沒有預算指標或超預算指標的支付申請，會計中心有權予以拒絕，所有開支在單位審核的基礎上再經會計中心審核入賬，從而起到強化部門預算約束的作用，保證了各項開支符合會計制度和部門預算的要求。而政府采購資金由會計核算中心統(tǒng)一支付，資金直達供應商，減少了中間環(huán)節(jié)，杜絕了回扣等問題，加快了資金周轉，既保證了�？顚Ｓ茫�又提高了資金使用效益。在“收支兩條線”管理方面，由于行政事業(yè)單位撤消了所有銀行賬戶，各項行政事業(yè)性收費及罰沒收入均直達國庫，不得進入會計中心支出戶，實現(xiàn)了收繳分離、罰繳分離。

　　二、會計集中核算的問題剖析

　　會計的集中核算是加強財務、財政資金管理的一項新舉措，在它的初始階段和任何新生事物一樣，也必然存在其局限性和不夠完善的地方。首先對統(tǒng)管單位來講，撤消會計機構后，忽視會計工作，財務管理的主動性、積極性則受到影響；其次就會計中心而言，難以對統(tǒng)管單位實施全過程的會計監(jiān)督，表現(xiàn)在支出的合理性難以控制，發(fā)票的真實性難以把握，收入游離于會計中心統(tǒng)管賬的體外，加之會計中心只是強調財政資金規(guī)范運作，而忽略資產的管理，特別是在固定資產的后續(xù)控制上，會計核算與財產物資管理相脫節(jié)，結果造成會計信息質量難以提高；再次財政部門由于長期重視財政資金分配過程，輕視財政資金使用效益問題未曾得到根本解決，在會計集中核算后，過分依賴會計中心導致財政管理弱化，監(jiān)督力度不夠。會計集中核算存在上述問題的原因是多方面的，歸結起來有以下幾點：

　�。ㄒ唬┱J識上的錯位

　　會計集中核算后一改過去的“單位批單位報”為“單位批中心報”。會計集中核算推行前，單位支出只要單位領導“一支筆”就可報銷，集中核算后，單位領導簽了字還須中心總會計審核后才能報銷。亦有少部分單位領導對本單位財務支出接受會計中心的制約和監(jiān)督，產生抵觸情緒，有意放松甚至放棄財務管理。會計集中核算以后，一方面有些單位領導認為報賬會計是打打雜、跑跑腿的，有無資格證、有無財務工作能力無關緊要，報賬會計隨意任命，導致報賬會計專業(yè)能力參差不齊。另一方面單位會計機構撤消后，有些單位對報賬會計的待遇地位不予肯定，報賬會計的工作積極性自然得不到充分發(fā)揮。

　�。ǘ�）模式上的缺陷

　　會計集中核算后，會計中心一人管十多個單位的賬，大廳式的工作模式，造成了財務管理與會計核算分離，失去了實地實時監(jiān)督的優(yōu)勢，單位報賬時，會計中心只能根據(jù)票據(jù)來判斷，一是看單位報賬發(fā)票的手續(xù)是否完備；二是看票據(jù)是否規(guī)范合法。只要手續(xù)完備，票據(jù)合法有效，不管反映的經濟內容是否真實，都必須報銷。會計中心整天忙于報賬結賬記賬，無法顧及發(fā)票內容的真實性。會計監(jiān)督職能難以真正實現(xiàn)。

　�。ㄈ�）分賬管理上的單一性

　　會計中心監(jiān)管的重點應是單位的財務收支，而目前會計中心僅僅管了支出，對各單位的收入監(jiān)管尚未介入。實行票款分離，按規(guī)定收費收入、返還資金直接繳入國庫收入戶，單位自己建立臺賬，與會計中心不發(fā)生任何關系，會計中心不作賬務處理。這樣就形成了收入票據(jù)在國庫，支出等會計檔案在會計中心，資產及明細賬在單位的“板塊”結構，單位會計資料的完整性被破壞。筆者所在的如東縣地方財政較困難，一些單位的運轉經費只能靠收費來解決，由于收支分賬管理，在違規(guī)收費收取上無法控制，是否應收盡收，會計中心不得而知。會計中心監(jiān)督成了“監(jiān)管支出不監(jiān)管收入”的“跛腳”監(jiān)督。同時，會計中心目前只具備核算功能，而財產清查由單位實施，特別是固定資產，會計中心只核算一級總賬科目，明細賬仍由單位報賬會計登記，財產物資仍由原單位進行管理。有些單位的固定資產明細賬沒有如實登記，賬實不符，家底不清，賬外資產流失現(xiàn)象也時有發(fā)生。致使中心的賬與單位實物不符。經費使用部門只是強調財政資金規(guī)范運作，而忽略資產的管理，特別是對固定資產的后續(xù)控制，而會計中心的只核算不清查，必然導致會計信息的失真。

　　（四）會計中心與財政部門對接上的缺口

　　專項資金是專門用于指定項目的資金，專項經費撥入時，有些單位混淆不清，會計中心又不得了解，造成單位擠占挪用，專項經費核算失真。財政部門重分配輕使用的陳舊管理理念，對有些專項資金管理不夠嚴格，跟蹤問效流于形式，使得會計中心在專項資金的監(jiān)管中難以控制。形成專項資金“跑”“冒”“滴”“漏”，支出效率不高。會計中心主要負責大量的會計核算，并未直接參與財政部門內部職能機構工作，因此對財政部門的業(yè)務，對他們監(jiān)督的政策變化，跟蹤重點無法知曉，這樣會計中心就沒有能力和條件代替財政部門實施財政監(jiān)督。而財政部門認為預算單位統(tǒng)進了會計中心，以為“一統(tǒng)就靈”，放松了財政監(jiān)管，形成了新的監(jiān)管死角。

　　三、完善會計集中核算的幾點設想

　　會計集中核算是近幾年來推行的會計制度改革，沒有現(xiàn)成的經驗和固定的模式可循，如何不斷改進和完善，以適應經濟發(fā)展和管理的需要，筆者提出如下幾點設想：

　�。ㄒ唬�會計集中核算與國庫集中收付的融合

　　實行會計集中核算制和國庫集中收付制是財政部門當前公共財政改革的兩項重要內容。其目的是進一步提高財政資金的使用效益和加強會計監(jiān)督，有利于財政資金統(tǒng)一調度，降低財政資金的運行成本。由此可見，兩項制度的改革主體和目的是完全一致的，實行會計集中核算制和國庫集中收付制改革相結合是完全可行的。而且會計集中核算的順利實施和穩(wěn)健運行，為實行國庫集中收付制度打下了良好基礎。會計集中核算制和國庫集中收付制很有必要在機構設置上統(tǒng)一、規(guī)范，在職責功能上統(tǒng)一、健全，以簡化辦事程序，方便服務對象。實行會計集中核算型財政國庫集中收付制度之后，所有預算單位的資金全部集中在國庫，減少了大量的庫外資金的無效、低效運作，使政府在調控宏觀經濟方面更加得心應手、游刃有余。通過實行會計集中核算型財政國庫集中收付制度，解決了國庫、會計中心以及專業(yè)銀行之間人為的頻繁的資金劃撥、結算和對賬等問題。實行會計集中核算型財政國庫集中收付制度，將會大大提高會計信息質量，尤其是所提供的月、季、年終決算報表數(shù)據(jù)的真實性、囊括資料的全面性及會計信息的可利用性，是勿庸置疑的，這樣將有利于對單位收支情況的全面了解，并保證單位會計核算的完整性。實現(xiàn)收入稅收化，支出預算化，賬戶國庫化，了解全面化，核算完整化。

　�。ǘ�）構建新型的財政稽查監(jiān)督機制，建立財政稽查、審計、資金績效評價部門

　　新型的財政稽查部門通過加強財政監(jiān)督，加大對違法亂紀行為的處罰力度，建立違法亂紀行為檔案，提高財政監(jiān)督的威懾力；可以對經費支出的內容及時進行分析，找到相對比重較大的項目進行重點監(jiān)控，特殊專項經費跟蹤調查，實地實時監(jiān)督；也可以通過上下年度之間的縱向比較以及部門與部門之間的橫向比較，查找經費支出的不合理成分，分析原因，加以糾正；還可以充分發(fā)揮會計電算化的優(yōu)勢，利用廣播電視報紙等媒體的作用將部門經費使用情況和管理建議等會計信息及時反饋給各部門。提高財務的透明度，讓群眾來監(jiān)督，讓社會來監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，從源頭上預防和治理腐敗。財政部門引入財政資金績效審計機制，應與以往單純查賬式的審計不同，績效審計不僅要查清賬目，而且應提出降低政府管理成本、提高資金使用有效性的具體建議。否則，績效審計就會有當家理財“不善”的記錄。

　�。ㄈ�）繼續(xù)加強部門預算管理，加快實行部門科學預算的進度

　　部門預算是一個涵蓋各部門所有公共資金的完整預算，其預算編制以部門為單位，將各類不同性質的各項財政資金均統(tǒng)一反映在該部門的年度預算之中。部門預算的編制采用綜合預算形式，統(tǒng)籌考慮部門和單位的各項資金，將預算內外資金全部納入政府綜合財政預算管理。因此，要進一步推行預算管理改革，擴大部門預算的范圍，制定科學、符合實際的定員定額標準，改進和完善預算支出科目體系，早編細編預算。通過提前編制預算，延長預算編制時間，使預算細化到各個部門及各個項目，提高預算的科學性、合理性。預算單位所有的財政支出都要嚴格按規(guī)定標準和相應的科目列入預算，預算一經審核批準，財政部門和預算單位都要嚴格按預算執(zhí)行；財政部門要對各部門實行從預算編制、預算下達、資金撥付到資金使用的全過程監(jiān)督管理，并追蹤問效，切實強化預算管理，為會計核算中心運行提供良好的外部環(huán)境。由事后監(jiān)督向事前監(jiān)督事中監(jiān)督延伸。

　　（四）會計中心轉變職能，加強支出監(jiān)督管理，從核算型向管理型轉化

　　目前會計中心日常主要的工作是資金支付和會計核算，然而，如果將會計中心僅僅作為一個記賬機構是遠遠不夠的，更要著重預算執(zhí)行信息的反饋和控制。通過核對各部門預算指標情況，可以嚴格控制各部門的用款進度，會計核算中心更強調對預算指標實行即時控制，杜絕超預算計劃用款。加強預算資金支付的事前控制，會計中心會計在收到預算單位支付申請后應確定是否可以支付（即是否符合有關政策規(guī)定），如何支付（即占用何指標、列支何科目），然后才可以通知銀行付款。會計中心要從核算型向管理型轉變，徹底扭轉將會計中心視作單純的核算機構的觀念。地方政府應從實際出發(fā)，在發(fā)放獎金、補助等方面制定科學統(tǒng)一的切實可行的財務開支標準，防止各單位各自為政，使會計核算中心在支出監(jiān)督方面監(jiān)督有標準，管理有依據(jù)，真正從源頭上預防腐敗，加強廉政建設。還要處理好監(jiān)督和服務的關系，做到服務與監(jiān)督并重，寓監(jiān)督于服務之中，只有服務到位，才能監(jiān)督到位，只有提高會計工作質量才能提高監(jiān)督水平。

　�。ㄎ澹└鹘y(tǒng)管單位切實重視單位的財務管理工作，加強報賬會計隊伍建設

　　實行會計集中核算并不改變單位會計責任主體，并不減少各部門財務職能，而且隨著部門預算、國庫集中支付等財政改革政策的出臺，部門財務管理的職能還需更進一步加強。因此，實行會計集中核算后，統(tǒng)管單位應更加重視財務管理工作。單位的報賬會計應當持證上崗，有據(jù)實登記會計臺賬，定期與會計中心核對，對單位會計事項的合法性進行領導審批前的審核及說明，向會計中心報賬并說明單位經濟業(yè)務及票據(jù)的真實情況等職責。因此要加強報賬會計隊伍建設，提高報賬會計整體素質是強化財務管理和提高會計工作質量的前提條件，而制定報賬會計的道德規(guī)范，建立遵守職業(yè)道德的監(jiān)督考核機制是提高會計工作質量和報賬會計總體素質的保證。財政部門及單位應切實抓緊報賬會計的培訓和教育，開展時間短、收效高、針對性強的崗位培訓和業(yè)務學習，提高專業(yè)水平，加強《會計法》等國家各項財政法規(guī)和職業(yè)道德的教育，提高報賬會計的職業(yè)道德水平和法律知識，通過一系列制度，制約報賬會計的工作行為，保證報賬會計誠信為本，愛崗敬業(yè)，堅持準則，客觀公正，使其充分發(fā)揮會計監(jiān)督的紐帶和橋梁作用。

　�。�六）完善內外監(jiān)控制度，確保財產物資的安全

　　加強固定資產管理，財政部門要嚴格界定固定資產范圍，使會計中心能夠統(tǒng)一固定資產入賬口徑；進一步完善固定資產報廢處置審批制度；健全固定資產賬務審核制度，嚴格規(guī)范預算單位固定資產核算。作為內部控制制度的一部分，賬實相符是非常重要的一個環(huán)節(jié)，預算單位必須加強固定資產管理基礎工作，健全固定資產保管制度，做到入賬時有驗收，領用時有登記，保管賬與實物一致；落實固定資產使用責任人制度。固定資產管理人員主要做好固定資產管理工作，建立單位固定資產明細分類賬。嚴格固定資產清查制度，財政部門、會計中心通過定期全面清查與不定期抽查相結合的方法，及時掌握固定資產的變動情況。

　�。ㄆ撸┙∪�完善會計法規(guī)體系，明確財政監(jiān)督對象和法律責任主體

　　會計集中核算制度的改革是在新修訂的《會計法》開始執(zhí)行之后產生發(fā)展起來的，因而《會計法》在修定時未能涉及到會計集中核算問題。法規(guī)部門根據(jù)《會計法》的有關規(guī)定和實際情況出臺相關的法規(guī)文件，就會計集中核算制度的合法性給予肯定，以便會計集中核算有法可依，充分發(fā)揮會計監(jiān)督職能，規(guī)范會計行為，促進社會主義市場經濟健康發(fā)展，保障會計集中核算制度規(guī)范運行。財政部門也要繼續(xù)不斷地完善會計集中核算制度實際操作過程中的規(guī)章制度和運行細則，健全機構內控制度，以充分發(fā)揮會計集中核算的監(jiān)督與服務職能。應明確被核算單位是被監(jiān)督的主體，明確具有資金所有權和使用權的單位應該承擔違法違規(guī)行為的法律責任，但不免除會計中心監(jiān)督不力的責任。

　　實行會計集中核算，不僅僅是預算管理方法和手段的改進，而是對傳統(tǒng)方法從觀念到內容的根本改革，打破了不符合社會主義市場經濟體制要求的財政資金分配管理格局，也是落實依法行政的一項重要工作。實踐證明，盡管目前實行會計集中核算還存在許多問題，需要完善，但在加強財政資金支出管理、改變會計核算方式、預算執(zhí)行情況控制等方面都已取得了成功的經驗，我們應充分認識集中核算改革的重要性。明確會計中心作為預算執(zhí)行機構的地位，以預算執(zhí)行為主要任務，轉變工作職能，理順內外關系，盡快從以財政集中收付制為主要形式的會計核算中心改革向規(guī)范的國庫集中收付制過渡。與此同時，積極推進預算編制改革，推行部門預算的細化預算，為國庫集中收付制的實施打下基礎，形成預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三分離的機制。在此基礎上，全面推進財政管理制度的改革，逐步建立與社會主義市場經濟相適應的公共財政體制。

　　主要參考材料：

　　1、荊曉利古明文《會計集中核算下的財政監(jiān)督》《中國財政》2003年第5期

　　2、徐林《淺談財務集中核算與會計誠信》《農村財政與財務》2003年第12期

　　3、蔣勛《會計集中核算后的財政監(jiān)督》《縣鄉(xiāng)財政》2003年第1期

　　4、周康甲扶張雄《會計集中核算財務監(jiān)管的難點與對策》《縣鄉(xiāng)財政》2003年第11期

　　5、薛志勇趙廣林《試論強化會計監(jiān)督》《農村財政與財務》2003年第12期