摘  要：近年來，社會保障問題已經(jīng)受到社會普遍關(guān)注。然而，農(nóng)民工的社會保障問題卻一直無人問津。這不僅嚴(yán)重地阻礙了我國工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，而且也給社會的不穩(wěn)定埋下了諸多隱患。因此，建立面向農(nóng)民工的社會保障制已勢在必行。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會保障；城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)

　　一、農(nóng)民工社會保障權(quán)的缺失及其原因

　�。ㄒ唬�、農(nóng)民工社會保障權(quán)缺失的現(xiàn)狀

　　農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口身份卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動(dòng)者。他們雖然為我國的現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，但長期以來卻無情地被社會保障制度拒之于門外。首先，從社會保障最核心的失業(yè)保險(xiǎn)方面看：城市居民在失業(yè)期間有失業(yè)補(bǔ)助，但農(nóng)民工卻沒有，在失業(yè)期間，他們多數(shù)是靠自己過去的積蓄生活，或靠向親友、老鄉(xiāng)借錢生活，也有一小部分人不得不離開城市回家去。據(jù)學(xué)者調(diào)查，前者占77.2％，后者僅占14.6甲。并且無一例得到勞動(dòng)單位或地方組織的幫助。其次，從醫(yī)療保險(xiǎn)方面看：農(nóng)民工盡管是以青壯年為主的群體，但生病也是在所難免的。據(jù)前述調(diào)查顯示：有36.4％的農(nóng)民工生過病，甚至多次生病。他們生病以后有 59.3％的人沒有花錢看病，而是仗著年輕，體質(zhì)好，硬挺過來的。當(dāng)然另有40.7％的人不得不花錢看病，但看病支出絕大部分是自費(fèi)，用人單位為他們支付的不足實(shí)際看病費(fèi)的1／12.再次，從住房上看：農(nóng)民工是無緣享受福利分房或在政府提供補(bǔ)貼情況下購買商品房的。他們解決住房的途徑是：或租房，或借住用人單位的住房，或利用廢舊材料搭建簡易住所。最后，從勞動(dòng)時(shí)間上看：農(nóng)民工的勞動(dòng)也談不上什么勞動(dòng)保障體制。農(nóng)民工一旦有工作，他們的勞動(dòng)往往是大大超時(shí)的。據(jù)前述調(diào)查：符合勞動(dòng)法一天工作8小時(shí)的僅占1／4，有3／4的農(nóng)民工都屬超時(shí)勞動(dòng)。另外，像養(yǎng)老保險(xiǎn)，工傷保險(xiǎn)等就更不要說了。

　�。ǘ�）、農(nóng)民工社會保障權(quán)缺失的原因

　　1、體制上的原因

　　我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是農(nóng)民工社會保障權(quán)缺失的根本原因。由于城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)使城鄉(xiāng)嚴(yán)重分離。“農(nóng)民”二字便長期被作為一種身份標(biāo)記成為身份卑微、社會地位低下的代名詞。農(nóng)民及農(nóng)民工也就當(dāng)然地成了城里人眼中的“二等公民”。這樣，城鎮(zhèn)的社會保障制度冷眼農(nóng)民工也就不足為怪了。但存在未必就是合理的。城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的消極作用已顯而易見，它造成了城鄉(xiāng)嚴(yán)重不平等，使農(nóng)業(yè)滯后，農(nóng)民收入低下，并進(jìn)一步影響到我國城市化水平的提高。隨著市場經(jīng)濟(jì)的完善，以及傳統(tǒng)戶籍制度的改革，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)必將會被一元的居民社會所替代。“農(nóng)民工”這個(gè)概念也必將成為歷史的陳跡。當(dāng)然，也就不會存在農(nóng)民工的社會保障問題了。

　　2、立法上的原因

　　我國（社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例）規(guī)定養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳范圍為：國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工。據(jù)此，用人單位只為本部門的“城鎮(zhèn)職工”繳費(fèi)是不算為過的。因?yàn)檫@是有“法”可依的。但我們也應(yīng)注意到，我國<憲法）第45條明文規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會獲得物資幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。因此，社會保障權(quán)，應(yīng)是全體公民的社會保障權(quán)，而不應(yīng)成為少數(shù)“市民”的專利。前述條例也因其違憲而當(dāng)然無效。

　　3、思想觀念上的原因

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為：政府承擔(dān)城鎮(zhèn)居民特別是下崗職工社會保障的負(fù)擔(dān)已經(jīng)是異常沉重了，因而對農(nóng)民工的社會保障已無力承擔(dān)。這種單純從經(jīng)濟(jì)視角來看待農(nóng)民工社會保障問題的觀點(diǎn)顯然違背了一個(gè)基本常識，即中國政府是全民政府而不是“市民”政府。城鎮(zhèn)社會保障負(fù)擔(dān)沉重并不構(gòu)成不建立農(nóng)民工社會保障制度的正當(dāng)理由。況且，中國經(jīng)濟(jì)已持續(xù)高速增長了20多年，國家的經(jīng)濟(jì)承受能力也在逐漸增強(qiáng)。那種以國家財(cái)力不足作為不考慮農(nóng)民工社會保障的理由已越來越不充分。同時(shí)，對農(nóng)民工的社會保障代價(jià)估計(jì)過高也是一個(gè)誤區(qū)。雖然政府承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任是必要的，但主要責(zé)任卻可以通過制度設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)政策的引導(dǎo)來調(diào)動(dòng)雇主和農(nóng)民工分擔(dān)責(zé)任的積極性。另外，還可以動(dòng)員社會資源。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：農(nóng)民工雖然從事工人職業(yè)，但他們?nèi)允寝r(nóng)民，并且有土地，如果他們在城市里無法生活，還可以回農(nóng)村去。因此，完全不必將他們納入城鎮(zhèn)社會保障體系。其實(shí)，“農(nóng)民”并不是一種固定不變的身份標(biāo)記，而只是一種職業(yè)。農(nóng)民工已逐漸從這種職業(yè)中分化出來，成為非農(nóng)職業(yè)的勞動(dòng)者，他們和農(nóng)村社會的“隔閡”也越來越深。因此，農(nóng)民工中的絕大多數(shù)并不愿意回到農(nóng)村隊(duì)伍中去。另外，農(nóng)村土地的生活保障功能也在隨著農(nóng)村人口的增多、種地成本的不斷上升、農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格逐漸下降而逐漸消弱。因此，該觀點(diǎn)既不符合絕大多數(shù)農(nóng)民工的意愿及現(xiàn)實(shí)選擇，也不符合農(nóng)村的實(shí)際情況，最多只能是一種不切實(shí)際的夢想。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：中國政府以往并未承諾過解決農(nóng)民的社會保障問題，農(nóng)民工仍然是農(nóng)民身份！因而同樣可以不考慮。然而，現(xiàn)代社會保障已不再是傳統(tǒng)的恩賜式官辦慈善事業(yè)，也不是以契約為基礎(chǔ)，而是建立在社會發(fā)展進(jìn)步和社會公平的基礎(chǔ)之上，是基于人們對平等、幸福、和諧生活的追求和保障全體國民共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的正義舉措。就像城市居民一樣，在1951年建立面向城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度前，也不存在政府事先的承諾或契約責(zé)任問題，但它卻成了社會主義中國發(fā)展進(jìn)步的重要標(biāo)志。因此，社會保障制度的確立在本質(zhì)上并非是政府承擔(dān)已有的承諾，而是在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中確保每一個(gè)國民均能夠免除生存危機(jī)的必要舉措，政府有義務(wù)根據(jù)國家財(cái)力和社會發(fā)展水平來推進(jìn)社會保障制度建設(shè)，卻不能將社會保障視為“包袱”，因?yàn)楸Ｕ厦裆�是政府的�?dāng)然責(zé)任，也是政府賴以存在的基礎(chǔ)。

　　二、建立面向農(nóng)民工的社會保障

　　制度的必要性及其現(xiàn)實(shí)意義

　　1、建立面向農(nóng)民工的社會保障制度是提高我國城市化水平的需要

　　城市化是指一國在工業(yè)化進(jìn)程中，人口、產(chǎn)業(yè)（或資本）不斷從農(nóng)村向城市集聚，城市數(shù)量越來越多，城市人口越來越多的過程。我國的城市化進(jìn)程在二元社會結(jié)構(gòu)的影響下，在改革開放前的二十多年時(shí)間里一直停滯不前，嚴(yán)重滯后于工業(yè)化進(jìn)程，呈現(xiàn)出“工業(yè)國家，農(nóng)村社會”的特征。這種局面直至今天仍未得到根本扭轉(zhuǎn)。據(jù)有關(guān)資料分析表明：我國目前的實(shí)質(zhì)城市化水平僅為32％離中等發(fā)達(dá)國家 49％的比例還相差甚遠(yuǎn)。城市化滯后引起或加劇了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一些突出問題。如農(nóng)民收入過低和增長乏力、就業(yè)壓力大等，在很大程度上均與城市化滯后有關(guān)。而提高城市化水平最重要的實(shí)際措施之一就是建立面向農(nóng)民工的社會保障制度。改革開放以來，我國已有1億農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商或從事其他職業(yè)，北京、上海、廣州、武漢等大城市的農(nóng)民工都在數(shù)百萬。農(nóng)民工已成為推動(dòng)我國實(shí)質(zhì)城市化水平提高的基本力量。但由于前述種種原因他們至今尚未被納入城市社會保障體系之中，加上其他因素，致使農(nóng)民工仍然處于流動(dòng)狀態(tài)，從而嚴(yán)重阻礙了我國實(shí)質(zhì)城市化水平的進(jìn)一步提高。根據(jù)有關(guān)專家預(yù)測，在“十五”期間我國城市化水平每年將提高近1個(gè)百分點(diǎn)，到2005年，城市化水平將達(dá)到35％左右，到2010年城市化水平將達(dá)到40- 42％。筆者認(rèn)為，如果沒有建立面向農(nóng)民工的社會保障制度，這些目標(biāo)是{B難順利實(shí)現(xiàn)的。

　　2、建立面向農(nóng)民工的社會保障制度是深化農(nóng)村改革的需要

　　農(nóng)村改革問題一直是困擾中國政府的一個(gè)難題。正如朱镕基所言：農(nóng)民問題，是最令他頭疼的問題。那么，為什么中國政府下了這么大力氣，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)卻依然增長緩慢，甚至徘徊不前呢？我認(rèn)為這與農(nóng)村積壓大量剩余勞動(dòng)力是不無關(guān)系的。顯然，要想解決這些問題，不把這些大量的剩余勞動(dòng)力合理轉(zhuǎn)移是不可能的。那么，如何按市場原則合理地轉(zhuǎn)移這些剩余勞動(dòng)力呢？筆者認(rèn)為，建立面向農(nóng)民工的社會保障制度便是最有效的措施之一。同時(shí)這與我國農(nóng)村深化改革的必然趨勢即：通過土地的相對集中來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營與規(guī)模效益也是一致的。

　　3、建立面向農(nóng)民工的社會保障制度是社會穩(wěn)定的需要

　　據(jù)前述調(diào)查，農(nóng)民工是一個(gè)主要有年輕人組成的群體，其中30歲以下的人占64％；31歲以上的人僅占36％。這樣一個(gè)高活力群體如果失去經(jīng)濟(jì)生活來源，又不被城市社會保障體系所接納，他們對社會穩(wěn)定的威脅是可想而知的。根據(jù)浙江城市外來工犯罪問題的調(diào)查，犯罪的外來民工中，有35％的人在經(jīng)濟(jì)上陷于困境的原因是由于失業(yè)、無工作：北京市1995年抓獲的犯罪分子中，外地人占近一半。這一切均給我們敲響了警鐘：農(nóng)民工的社會保障權(quán)不容忽視。

　　4、將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系已不現(xiàn)實(shí)

　　如上所述，農(nóng)民工中絕大多數(shù)并不愿回到農(nóng)民隊(duì)伍中去，尤其是年輕農(nóng)民工。據(jù)調(diào)查：即使處于失業(yè)狀態(tài)，也只有 14.6％的人愿意回家鄉(xiāng)去。并且改革開放以來，相當(dāng)一部分農(nóng)民工已實(shí)際在城市居住多年，職業(yè)、生活都已有了相當(dāng)?shù)幕�礎(chǔ)，和“市民”已無二致。他們實(shí)際已和農(nóng)村脫離了聯(lián)系，再讓他們向家鄉(xiāng)農(nóng)村社會保障機(jī)構(gòu)繳納社會保險(xiǎn)金，顯然已不現(xiàn)實(shí)，只會給雙方造成困難與不便。

　　鑒于以上事實(shí)，中國的一些城市，如北京，強(qiáng)調(diào)依照進(jìn)城農(nóng)民相同背景聚而集之的特點(diǎn)，發(fā)揮社區(qū)與家庭保障功能，實(shí)行鄰里互助與開展社區(qū)服務(wù)等以解決他們的生活保障問題。這雖可在一定程度上解燃眉之急，但顯然不是長遠(yuǎn)之計(jì)。

　　三、建立面向農(nóng)民工的社會保障制度的構(gòu)想

　　農(nóng)民工是我國社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的新的結(jié)構(gòu)因素，多方面因素的綜合作用使得他們相當(dāng)一部分人處于流動(dòng)不居的狀態(tài)，加之其所從事的職業(yè)也各具特色，因此在構(gòu)建農(nóng)民工的社會保障制度時(shí)，不應(yīng)采取一刀切的辦法，而應(yīng)采取分類分層的保障辦法，優(yōu)先解決突出的基本的保障問題。

　　根據(jù)農(nóng)民工所從事的職業(yè)特點(diǎn)及流動(dòng)程度不同，可將農(nóng)民工主要分為以下三類：第一類為有雇主且職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入的農(nóng)民工。此類農(nóng)民工絕大多數(shù)已在城市居住多年，與城市居民已無二致；第二類為有雇主但職業(yè)不穩(wěn)定、也無固定收入的農(nóng)民工。此類農(nóng)民工一般流動(dòng)性較強(qiáng)；第三類為無雇主的農(nóng)民工。對于第一類農(nóng)民工其社會保障項(xiàng)目的設(shè)置，及經(jīng)費(fèi)籌集方式均可與城鎮(zhèn)職工相同。對于后兩類農(nóng)民工，由于其流動(dòng)性較強(qiáng)，因此，對他們應(yīng)采取比較靈活的政策。

　　首先，就有雇主的農(nóng)民工而言，最迫切的是盡快確立農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度。從層出不窮的農(nóng)民工工傷事故到規(guī)模驚人的農(nóng)民工職業(yè)病群體，以及由此而導(dǎo)致的數(shù)不清的勞資糾紛，均決定了針對農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)作為最基本的社會保障項(xiàng)目優(yōu)先得到確立。對農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)，可參照（企業(yè)職工公傷保險(xiǎn)試行辦法）的規(guī)定，實(shí)行社會統(tǒng)籌，建立工傷保險(xiǎn)基金，企業(yè)（雇主）必須按照國家相關(guān)規(guī)定，按時(shí)定額為農(nóng)民工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。該保障項(xiàng)目成本并不高，但對農(nóng)民工卻是迫切需要的，而且對企業(yè)（雇主）也是有利的，因此，應(yīng)盡快建立。

　　其次，關(guān)于農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。上文已述，農(nóng)民工雖是一個(gè)主要由年輕人組成的高活力群體，但“天有不測風(fēng)云，人有旦夕福禍”。因此，為農(nóng)民工建立醫(yī)療保險(xiǎn)制度是必要的。醫(yī)療保險(xiǎn)可分為大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)與一般醫(yī)療保險(xiǎn)兩項(xiàng)。對于第一類農(nóng)民工，應(yīng)實(shí)行與城市職工相同的即社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度。其中雇主負(fù)擔(dān)社會統(tǒng)籌部分，個(gè)人及雇主繳費(fèi)的小部分進(jìn)人勞動(dòng)者個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶用于一般醫(yī)療，不足部分，只要未超過一定比例，仍由個(gè)人負(fù)擔(dān)；醫(yī)療費(fèi)若超過一定比例，即為大病。由社會統(tǒng)籌醫(yī)療基金負(fù)擔(dān)費(fèi)用的絕大部分，其余仍由個(gè)人負(fù)擔(dān)。而對于后兩類的農(nóng)民工，由于其流動(dòng)性較強(qiáng)，因而可不參加一般醫(yī)療保險(xiǎn)，日常的醫(yī)療開支由個(gè)人或家庭承擔(dān)。但其應(yīng)參加大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)，只建立統(tǒng)籌賬戶。但如他們愿意參加一般醫(yī)療保障，可為其建立個(gè)人賬戶，并應(yīng)確保其個(gè)人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。

　　再次，關(guān)于農(nóng)民工的最低生活保障制度。最低生活保障制度是國家基于保障人權(quán)的需要對特困居民實(shí)施的一種無償救助制度。農(nóng)民工作為我國現(xiàn)代化建設(shè)不可缺少的一個(gè)群體，當(dāng)其基本生活難以維持時(shí)，國家當(dāng)然有義務(wù)對其救助，但考慮到我國目前實(shí)際情況，將農(nóng)民工完全納入城鎮(zhèn)最低生活保障制度也不現(xiàn)實(shí)。對此，筆者建議：對于第一類農(nóng)民工，若其年齡已滿40周歲，則應(yīng)將其納入城鎮(zhèn)最低生活保障制度，和城市居民享受同等待遇。但對于不滿40周歲的及后兩類農(nóng)民工，由于其流動(dòng)性較強(qiáng)且年紀(jì)普遍較輕，因此，對他們的社會救助不應(yīng)是單純的經(jīng)濟(jì)救助，而應(yīng)是提供勞動(dòng)機(jī)會。對于他們，可以考慮建立一種特殊的最低生活保障體制，即“公共勞動(dòng)”形式的最低生活保障體制。對于農(nóng)民工這一高活力群體來說，他們陷入絕境只是暫時(shí)的。他們一旦找到工作，不但可以養(yǎng)活自己，而且還可以養(yǎng)活全家。“公共勞動(dòng)”機(jī)構(gòu)可以為這些身強(qiáng)力壯的農(nóng)民工提供暫時(shí)的棲身和勞動(dòng)之地以維持其基本生活。對于政府來說，這樣一種體制比單純的經(jīng)濟(jì)救助更有效、更節(jié)省成本。投入不是很大的一筆經(jīng)費(fèi)帶來的卻是更為安全穩(wěn)定的社會，何樂而不為？

　　最后，關(guān)于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。對于第一類農(nóng)民工而言，應(yīng)實(shí)行與城市職工相同的即社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，并應(yīng)確保其個(gè)人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。對于后兩類農(nóng)民工，可實(shí)行按個(gè)人儲存額享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的個(gè)人儲存型保險(xiǎn)模式，只建立個(gè)人賬戶，當(dāng)然也應(yīng)保證其個(gè)人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。農(nóng)民工如離開用人單位，回居住地，可將其個(gè)人賬戶連同基金轉(zhuǎn)移到居住地縣級勞動(dòng)保障部門，實(shí)行專戶管理。如果到其他地方就業(yè)，即可將個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移到新從業(yè)地管理。到退休時(shí)，如繳費(fèi)年限累計(jì)沒有達(dá)到一定年限（暫以十年為限），則根據(jù)規(guī)定把個(gè)人賬戶儲存額一次性支付給本人。如已滿一定年限，則可按有關(guān)規(guī)定享有養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

　　當(dāng)然，針對農(nóng)民工的這些社會保障制度，都只是過渡性的。隨著市場經(jīng)濟(jì)的完善、現(xiàn)代企業(yè)制度在各類企業(yè)的真正確立、以及城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的徹底廢止，目前這些針對不同身份的勞動(dòng)者，實(shí)行不同的社會保障制度必然會被包括各類勞動(dòng)者在內(nèi)的統(tǒng)一的社會保障制度所代替。