（一）稅、費的相互關(guān)系

　　政府為履行其職能，需要一定的資金。這些資金可以通過兩種方式取得：一種是稅，另一種就是費。稅費的關(guān)系如何？代表性的說法有三種：

　　楊燦明認為稅費有四個共同點：（1 ）稅和費的征收主體都是政府及政府授權(quán)的單位；（2）二者均是政府參與國民收入分配的方式， 都屬于財政性資金；（3）就用途而言， 二者都是為了充分行使政府的職能；（4）二者征收管理的制度、 規(guī)章和辦法都是由政府授權(quán)的政府部門制定的。二者的區(qū)別在于：稅具有征收對象的普遍性、征收方式的統(tǒng)一性和相對的穩(wěn)定性，憑借的是國家的政治權(quán)力，具有征收上的強制特征，通過稅收提供的公共品具有非排他性；而費則直接與交費者的收益情況相關(guān)，表現(xiàn)為一種直接對應(yīng)的經(jīng)濟交換關(guān)系。針對一項公共產(chǎn)品或服務(wù)，究竟采取何種收入籌集方式呢？由于無論收稅還是收費都要花費一定的費用，因此理性的做法是在這兩種方式之間進行選擇，選擇成本最低的方式（注：楊燦明：《關(guān)于“費”改“稅”的理論思考》，《財貿(mào)經(jīng)濟》1998年第6期。）。

　　韓鳳芹運用西方經(jīng)濟公共產(chǎn)品理論對二者的關(guān)系進行了更深入的分析，認為收稅和收費有一個主從的關(guān)系。政府應(yīng)以收稅為主，收費只是為國家提供一種補充性的財源。但由于“擁擠性公共物品”的存在，收費也具有不可替代的地位和作用。其作用主要是有利于促進政府所提供的公共設(shè)施的使用效率；有利于避免經(jīng)常發(fā)生在政府所提供的公共設(shè)施上的所謂“擁擠”問題。（注：韓鳳芹：《費改稅的現(xiàn)實選擇》，《經(jīng)濟研究參考》1998年第65期。）

　　伍世安認為費是一個獨特的經(jīng)濟范疇，它不同于價格，也不同于稅收，是介于這二者之間的范疇。它既是受社會公共規(guī)制的無形產(chǎn)品的比例價，又是補充國家財力的繼補稅，簡言之，費是價格與稅收的交集。（注：伍世安：《中國收費研究》，中國財政出版社1997年第1版。）

　　從近期的討論看大多數(shù)學(xué)者認為：稅和費各有特點，二者的相互代替不是無條件的。進行費改稅并不是要將所有的費都改成稅，而是要整頓過多的不合理收費，從而使稅與費保持一個恰當(dāng)?shù)谋壤P(guān)系。比例恰當(dāng)與否的評價標(biāo)準就是“三個有利于”。

　?。ǘ嵭匈M改稅的必要性

　　大多數(shù)學(xué)者認為，無論從經(jīng)濟理論還是從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗看，稅費都應(yīng)是國家的主要收入來源。而在我國改革開放以來特別是近幾年來，亂收費現(xiàn)象愈演愈烈，出現(xiàn)了費大于稅的不正常狀況。為改變這一狀況，我們可采用的一條有效措施就是實行費改稅。

　　1.亂收費的表現(xiàn)。李民概括為以下幾點：（1）各種收費總量多。據(jù)統(tǒng)計，1996年全國收費總額達4000多億元，相當(dāng)于當(dāng)年財政收入的50％，比美國（7％）、德國（8.1％）等市場經(jīng)濟國家高40多個百分點，并有逐年膨脹之勢。（2）收費范圍不斷擴張。 隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，各行政事業(yè)單位為彌補財政撥款的不足而普遍開始創(chuàng)收，各種收費項目越來越多，范圍越來越廣。從中央機關(guān)直至村鎮(zhèn)集體組織和街道委員會，各級行政機關(guān)、黨的機關(guān)、司法機關(guān)、有行政職能的事業(yè)單位、學(xué)會、行業(yè)協(xié)會等絕大部分有收費行為。（3）收費秩序混亂。 許多部門和地方政府不斷越權(quán)審批收費，屢禁不止：只收費不服務(wù)、多收費少服務(wù)現(xiàn)象相當(dāng)普遍；違反國家規(guī)定隨意支配和使用資金屢見不鮮。到1996年底，全國共有建設(shè)費、附加費和基金項目421個， 其中經(jīng)中央批準的只有46個，省級自行設(shè)立的375個，多數(shù)為越權(quán)審批的。 收費的使用也很混亂，很多資金甚至被部分人揮霍掉了，公款大吃大喝屢禁不絕與此有很大的關(guān)系。（注：李民：《治理亂收費問題的政策取向》，《經(jīng)濟工作者學(xué)習(xí)資料》1998年第57期。）

　　伍世安概括為：（1）收費部門亂；（2）收費項目亂，擅立項目、巧立名目、延伸項目、“抵押”項目；（3）收費標(biāo)準亂，層層加碼、 分解項目變相提價、轉(zhuǎn)移職能、雙重收費；（4）收費行為亂， 重復(fù)收費、強行收費、無章收費；（5）收費用途亂，亂開戶、亂支用。 （注：伍世安：《中國收費研究》，中國財政出版社1997年第1版。）

　　2.亂收費現(xiàn)象泛濫的原因。賈康認為，（1）80 年代以后我國政府系統(tǒng)在處理巨額的“歷史欠帳”并啟動經(jīng)濟體制和經(jīng)濟現(xiàn)代化宏大工程時所面臨的巨大的資金需求，無法通過預(yù)算內(nèi)籌資的驟然擴張來滿足，必須走多渠道籌資之路；（2）分權(quán)式改革激活了原受壓抑的部門、 地方局部利益和事權(quán)財權(quán)化意識；（3 ）原體制下政府間財力分配的不規(guī)范造成政府各層級、各系統(tǒng)的彼此猜疑戒備，促成地方和部門盡可能擴大不納入體制分配的資金；（4）“正稅”的稅源流失嚴重， 導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)資金增長乏力；（5）市場化過程中政府各部門、 各權(quán)力環(huán)節(jié)在本位利益的驅(qū)動下，通過擴大可供支配的非規(guī)范財力來謀取自身福利最大化；（6）在市場化過程中公共服務(wù)與商業(yè)服務(wù)邊界模糊漂移， 不同性質(zhì)的收費魚龍混雜，各收費主體巧立名目增加收費。（注：賈康：《稅費還應(yīng)各就各位》，《中國國情國力》1998年第8期。）

　　伍世安認為有三方面原因：（1）經(jīng)濟原因。 隨著以放權(quán)讓利為特征的市場化改革的深入，財政收支的矛盾日益突出。財政的拮據(jù)，迫使政府在制度外財政上想辦法，采取了增設(shè)預(yù)算外資金收入項目、允許行政事業(yè)單位創(chuàng)收等措施。大規(guī)模的收費之幕從此拉開。由于在現(xiàn)行體制下，多收費能多得利，于是各行政事業(yè)單位在利益驅(qū)動下加入了收費大軍。多收費多得利，多得利就要多收費，這種唇齒相依、相互激勵的膨脹機制，是導(dǎo)致過濫收費的經(jīng)濟根源；（2）制度原因。 從收費制度自身的構(gòu)成來看，雖已初步建立了收費管理的正式規(guī)則，但實施機制的軟化使剛性的約束落空；雖針對亂收費現(xiàn)象采取了一系列旨在加強集權(quán)的強制性措施，但分權(quán)讓利形成的利益格局及非正式約束并沒有發(fā)生相應(yīng)的變遷。從收費制度與其他制度的均衡來看，政治體制改革，尤其是組織制度和用人制度改革的滯后是亂收費的外部制度原因；（3 ）理論上的原因。由于對亂收費的定義性質(zhì)、功能特點、體系結(jié)構(gòu)和機理規(guī)律缺乏系統(tǒng)研究，于是理論混亂造成收費的混亂，理論的蒼白造成收費的胡來。（注：伍世安：《中國收費研究》，中國財政出版社1997年第1 版。）

　　吳曉宇認為主要原因有五點：（1 ）對收費管理缺乏完善的監(jiān)管法律體系，行政法制監(jiān)督缺乏力度；（2）行政開支壓力大；（3）部門和地方政府領(lǐng)導(dǎo)的本位意識；（4）行政收費按規(guī)定是財政預(yù)算內(nèi)收入， 但由于其項目多、數(shù)額小、收支相抵后余額不多，財政管理體制不順，出現(xiàn)大額收費，小額收稅的怪現(xiàn)象；（5 ）我國還沒有成立獨立的稅收司法體系，稅收執(zhí)法的環(huán)境差，無法保證先稅后費。（注：吳曉宇：《“費”改“稅”若干問題的研究》，《經(jīng)濟研究參考》1998年第92期。）

　　李民認為亂收費從客觀方面看主要原因是：（1）機構(gòu)臃腫， 經(jīng)費嚴重不足；（2）部門職能交叉，造成多頭收費、多頭管理；（3）輿論宣傳失當(dāng)；（4）急功近利搞建設(shè)。從管理方面看主要有政出多門、 按需取費、收支掛鉤。（注：李民：《治理亂收費問題的政策取向》，《經(jīng)濟工作者學(xué)習(xí)資料》1998年第57期。）

　　朱蔭貴從傳統(tǒng)文化角度探討了亂收費的成因。我國古代就有“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的說法，在這一傳統(tǒng)的影響下，新時期某些頭腦中封建意識濃厚、手中又握有權(quán)力的人仍頑固認為：自己既為國家官員，就可以“代表國家”向?qū)傧禄蚬茌牭娜饲迷p勒索撈取好處，而下屬掏錢上供也是天經(jīng)地義的。從社會生活方面看，封建傳統(tǒng)文化的影響更為普遍，政府與企業(yè)的關(guān)系被看成是一種家長與孩子的關(guān)系。政府在批準企業(yè)成立時，認為是給了企業(yè)好處，因此企業(yè)賺錢后，回報政府也是理所當(dāng)然的。（注：朱蔭貴：《從傳統(tǒng)文化角度看“亂收費”現(xiàn)象》，《改革內(nèi)參》1998年18期。）

　　3.亂收費的危害。伍世安認為：亂收費加重企業(yè)負擔(dān)，分散了國家財力，加劇了分配不公，敗壞了社會風(fēng)氣。（注：伍世安：《中國收費研究》，中國財政出版社1997年第1版。）

　　陳燦鑾認為：（1）削弱了國家宏觀調(diào)控能力， 表現(xiàn)為財政赤字不斷擴大、國家債務(wù)規(guī)模不斷擴大、嚴重制約“文衛(wèi)科教”事業(yè)的發(fā)展、影響國有企業(yè)改革進程、對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整功能減弱；（2 ）導(dǎo)致資源配置效率低下，造成人力、物力、財力的極大浪費；（3 ）限制稅收聚財功能，影響稅制改革的進程；（4）激發(fā)人員膨脹， 嚴重影響國家機構(gòu)改革的進程；（5）損害政府形象，提供腐敗溫床， 危及國家的長治久安。（注：陳燦鑾：《清費改稅勢在必行》，《經(jīng)濟研究參考》1998年第92期。）

　　吳曉宇從經(jīng)濟方面分析過濫收費的危害有：阻礙經(jīng)濟發(fā)展、沖擊國家稅收、危及企業(yè)經(jīng)營、削弱國家的宏觀調(diào)控能力、對我國吸引外資造成負面的影響。在政治方面主要有：有的部門雇用社會閑散人員利用部門特權(quán)或壟斷權(quán)力，不按法定程序收費和處罰，態(tài)度惡劣，行為粗暴，影響了黨和政府的形象；一些收費部門亂用收費資金，助長了不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的滋長。（注：吳曉宇：《“費”改“稅”若干問題的研究》，《經(jīng)濟研究參考》1998年第92期。）

　?。ㄈ┵M改稅的思路

　　當(dāng)前規(guī)范收費管理體制，對推行費改稅的大思路人們已基本達成共識。即在正確劃分費稅界限的前提下，對那些具有稅收性質(zhì)且易于管理的收費項目，要開設(shè)新稅種，也可以擴大現(xiàn)有稅種的稅基，統(tǒng)一征收。而對于那些必不可少的收費項目，分別納入“規(guī)費”和“使用費”系列，并改革收費管理體制、收費辦法和資金管理方式，納入政府統(tǒng)一預(yù)算，實行規(guī)范管理。在這一框架之下，學(xué)者們的具體思路、側(cè)重點又有所不同。比較有代表性的觀點有以下三種：韓鳳芹認為應(yīng)在以下幾方面進行重點突破：（1 ）要對收費管理項目進行全面清理。保留規(guī)費和使用費，其余所有收費項目一律取消。保留的收費也要做到收之有據(jù)、標(biāo)準明確、管理規(guī)范；（2 ）切實推行費改稅。改成稅的費是必須滿足國家履行政府職能所必需的，而且是能彌補現(xiàn)在國家職能的實現(xiàn)不完善的方面。具體說是要將社會保障、環(huán)保、教育、國有資源等方面的收費改成稅收；（3）配套措施。 主要有賦予省級地方政府一定的稅收立法權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能等。（注：韓鳳芹：《費改稅的現(xiàn)實選擇》，《經(jīng)濟研究參考》1998年第65期。）

　　楊燦明認為應(yīng)注意以下問題：（1）賦予地方政府稅收立法權(quán)； （2）要區(qū)別不同的對象、不同情況科學(xué)地進行稅目和稅率的設(shè)計；（3）現(xiàn)在不少地方財政部門成立了收費局，在費改稅的過程中要處理好收費局與稅務(wù)部門之間的關(guān)系；（4）費改稅事關(guān)大局，應(yīng)先實行試點， 取得經(jīng)驗后再推廣。（注：楊燦明：《關(guān)于“費”改“稅”的理論思考》，《財貿(mào)經(jīng)濟》1998年第6期。）。

　　陳燦鑾認為費改稅應(yīng)從以下幾點入手：（1）規(guī)范政府財政機制，具體的要求是要做到法制化、一元化；（2）先清理后規(guī)范。 糾正“畸形稅收”，實行費改稅；加強對行政司法規(guī)費的管理，加強收費項目審批、票據(jù)管理，收費支出管理、對收支情況進行審計監(jiān)督；（3 ）區(qū)別對待各類事業(yè)性收費，要綜合治理分步實施。（注：陳燦鑾：《清費改稅勢在必行》，《經(jīng)濟研究參考》1998年第92期。）