在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，“政企分開”是一種必然的選擇。財(cái)政當(dāng)然如此。這就是說，財(cái)政要轉(zhuǎn)軌：從適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的需要，轉(zhuǎn)到適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要上來。于是，就有必要對一些最基本的經(jīng)濟(jì)理論問題進(jìn)一步澄清，以理解何謂“公共財(cái)政”！

　　兩類商品的生產(chǎn)與供應(yīng)

　　欲望是指人們的需要，也是人們的一種心理感覺，是主觀上的想法。依滿足欲望的方式不同，可以把人類的物質(zhì)欲望大致分為兩類：私欲和公欲。所謂的私欲，乃指個人獨(dú)自滿足，而具有排他性的欲望，或者說，是由個人獨(dú)自享受，未能為他人所共同享有的欲望。例如，個人購買一個蘋果。而所謂的公欲，乃是指集體可以共同享有的欲望，或者說，是指無排他性的欲望。例如，人們對公路的需求。

　　用來滿足人類私欲的商品，稱之為私人商品；用來滿足人類公欲的商品，稱之為公共商品。通過市場機(jī)制，研究私人商品的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)，以及擴(kuò)大再生產(chǎn)的問題，乃是私經(jīng)濟(jì)的核心，也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主要范圍。而通過國家的政治過程或政府的作用，研究如何利用公共商品來滿足人類公欲的問題，乃是公經(jīng)濟(jì)的核心，也就是財(cái)政學(xué)研究的主要范圍。

　　由于商品及其效用的多樣性，當(dāng)人類利用有限資源來滿足各種欲望時，無論是私欲，還是公欲，都要通過選擇的方式來達(dá)成。在現(xiàn)代的市場經(jīng)濟(jì)中，私經(jīng)濟(jì)乃是通過價(jià)格過程，以市場機(jī)制來滿足個人的私欲；而公經(jīng)濟(jì)乃是通過政治（投票）過程，以政府的財(cái)政預(yù)算來滿足集體的公欲。

　　從“欲望無窮，資源有限”出發(fā)，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)，抑或是財(cái)政學(xué)，其所探討的基本問題和方法是相通的，分析的工具也是一樣的。所不同者，僅為滿足欲望的方法和過程而已。然而，值得一提的是，公共商品即使是通過政府來供應(yīng)，但它仍然不失為一種商品，所以，價(jià)值規(guī)律還要起作用。不過，正如馬克思在研究“資本”的時候，是從私人“商品”開始的一樣，當(dāng)在研究財(cái)政學(xué)的時候，就應(yīng)從“公共商品”開始。

　　國家財(cái)政與公共財(cái)政

　　財(cái)政是什么？按中文意思，“財(cái)政”一詞中的“財(cái)”，通常被定義為錢和物資的總稱，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會里，可以用貨幣資金來總括；然而“政”則是“管理眾人之事”，是政府運(yùn)用“財(cái)”并通過“政策”、“方法”來實(shí)現(xiàn)“政事”的一種管理活動。因此，“政”是有管理、有目的的經(jīng)濟(jì)活動。所謂有管理，即對其活動有法律規(guī)范，并符合管理的一般原則。所謂有管理，即是全面安排國計(jì)民生，實(shí)現(xiàn)國家的對內(nèi)、對外職能，特別是其經(jīng)濟(jì)職能，以達(dá)到其政治、經(jīng)濟(jì)目的。從這種意義上說，“財(cái)政”就是政府管理眾人之“財(cái)”，并通過對“財(cái)”的分配和運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)眾人之事。不過，‘財(cái)’是貨幣資金，但又不限于貨幣資金，人力、物力均包括其中。而政府則是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)即國家行政機(jī)關(guān)，也就是說，國家具體為政府。因此，又可以更高一點(diǎn)地說，財(cái)政是以國家為主體通過貨幣資金調(diào)動人力、物力，以實(shí)現(xiàn)國家職能的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動。

　　“財(cái)政”的英文是Finance一詞，源于拉丁語Finic，其原意是指支出的期限，后指公共收入，再后則演進(jìn)為“公眾財(cái)政”或“公共財(cái)政”（Public Finance），即“公眾的收入和支出的方法、籌集、典守和管理”。

　　及至現(xiàn)代，在市場經(jīng)濟(jì)中，“財(cái)政”或“公共財(cái)政”可稱之為“政府經(jīng)濟(jì)”。也就是說，政府所應(yīng)生產(chǎn)和提供的只應(yīng)是公共商品。這里所稱的政府，既包括中央政府即國家（具體地是政府，而且，只有中央政府才能代表國家），也包括地方政府。于是就有了中央財(cái)政或國家財(cái)政，以及地方財(cái)政的稱謂。相應(yīng)地，國家財(cái)政又可稱之為國家經(jīng)濟(jì)。如果從整體經(jīng)濟(jì)出發(fā)，其運(yùn)行總公式就可寫成：宏觀經(jīng)濟(jì)（整體經(jīng)濟(jì)）＝政府經(jīng)濟(jì)＋市場經(jīng)濟(jì)。這就說明，研究財(cái)政為什么要從研究宏觀經(jīng)濟(jì)入手。

　　然而，在中國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，財(cái)政亦稱國家財(cái)政，不但是中央財(cái)政和地方財(cái)政的總稱，而且也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政思想“國家分配論”的體現(xiàn)。在這個武庫里，既有“公共財(cái)政”，也包括著“私人財(cái)政”的內(nèi)容；其主要手段是計(jì)劃。其結(jié)果是“政企不分”，市場機(jī)制沒能得以發(fā)揮，財(cái)政資金使用效率不高。

　　由此可見，市場經(jīng)濟(jì)體制下的“公共財(cái)政”與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“國家財(cái)政”是有著本質(zhì)區(qū)別的。無論是在財(cái)政思想上，還是在財(cái)政預(yù)算的范圍、方法和手段上。

　　中國是一個社會主義國家，以生產(chǎn)資料公有制和按勞分配為主，國家最主要的任務(wù)就是要把人民組織起來，進(jìn)行生產(chǎn)，創(chuàng)造財(cái)富，然后利用所創(chuàng)造的財(cái)富來實(shí)現(xiàn)國家的職能，同時，使人民從經(jīng)濟(jì)生活、物質(zhì)生活到精神生活都得到滿足。這就是國家財(cái)政所要進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動的主體。中外史實(shí)表明，如果不用權(quán)力，不用財(cái)政權(quán)力來鞏固國家制度的話，國家是不能存在的。所以要把實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)職能提高到重要的地位。這是從總體上說的。

　　如果從社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的財(cái)政內(nèi)含上看，它既有市場經(jīng)濟(jì)條件下的一般，即公共財(cái)政，也有社會主義條件下的特殊，即國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理，而且是一國資產(chǎn)的主體，并由此決定了中國財(cái)政的職能。

　　公共財(cái)政與私人財(cái)政

　　財(cái)政依其著重點(diǎn)的不同而有公共財(cái)政（Public Finance）與私人財(cái)政（Private Finance）之分。

　　一、公共財(cái)政與私人財(cái)政的不同

　　前曾述及，“財(cái)政”的本意就是政府管理眾人之“財(cái)”，并通過對“財(cái)”的分配和運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)眾人之事。在英文“Public Finance”中，“Public”一詞，有“公共”和“政”的意思：“Finance ”有“財(cái)”和“融資”的意思。按中文，所謂“公共”者，乃“公有公用；屬于社會”的意思。如果將其配對，就組成了“公共財(cái)”和“政府融資”的翻譯詞。雖然這只是一種文字游戲，但所表達(dá)的意思仍然與前曾述及的一樣?？梢姡藏?cái)政所涉及的是一個“面”，如縣、市、省、中央，以致整個國家，可謂之人民大眾的財(cái)政。

　　而私人財(cái)政，所涉及的不過只是一個“點(diǎn)”，是企業(yè)或者個人的收入和支出問題，可以說，私人的財(cái)政，只能稱作為企業(yè)或個人的“財(cái)務(wù)”，即“私人財(cái)務(wù)”。

　　具體言之，則有如下之不同：

　?。ㄒ唬┰谪?cái)政原則上，私人財(cái)政是“量入為出”，而公共財(cái)政則是“量出為入”；

　?。ǘ┰谪?cái)政目標(biāo)上，私人財(cái)政著眼于“個人利益”，而公共財(cái)政則著眼于“整體利益”；

　?。ㄈ┰谄谕瞪?，私人財(cái)政重視“現(xiàn)在收獲”，而公共財(cái)政則重視“將來收獲”；

　　（四）在取得收入的性質(zhì)上，私人財(cái)政收入是“權(quán)利”收入，而公共財(cái)政則是“權(quán)力”收入；

　?。ㄎ澹┰谪?cái)政收支的交換關(guān)系上，私人財(cái)政是“特定報(bào)酬”，而公共財(cái)政則是“一般報(bào)酬”；

　?。┰谛б嬗?jì)算上，私人財(cái)政是“直接的和有形的”，而公共財(cái)政則是“有形的及無形的；直接的及間接的”；

　?。ㄆ撸┰谪?cái)政預(yù)算上，私人財(cái)政由企業(yè)或個人決定，而公共財(cái)政則是由國民的代表決定。

　　二、公共財(cái)政與私人財(cái)政的關(guān)系

　　從表面上看，公共財(cái)政與私人財(cái)政是各自獨(dú)立的，但實(shí)質(zhì)上，它們之間互有影響。因?yàn)?，它們不但都是整體經(jīng)濟(jì)的一部分，而且，在整體經(jīng)濟(jì)的完全循環(huán)過程中，它們之間互為結(jié)果和前提。

　　開放的經(jīng)濟(jì)體系，是由企業(yè)部門、家計(jì)部門、政府部門和國外部門“四部門經(jīng)濟(jì)”所構(gòu)成。在物物交換的情況下（把貨幣因素排除在外，可以分析得更清晰），市場分為產(chǎn)品市場和要素市場。

　　企業(yè)部門和家計(jì)部門又稱之為私人（民間）部門。公共財(cái)政是政府部門的收支活動，而私人財(cái)政則是私人部門的收支活動。政府部門一方面向私人部門進(jìn)行“政府采購”并向其提供“公共產(chǎn)品”，另一方面，私人部門亦向政府部門供應(yīng)“私人產(chǎn)品”并向其繳納消費(fèi)“公共產(chǎn)品”的“稅收價(jià)格”。由此可見公共財(cái)政與私人財(cái)政之間的緊密關(guān)系。也正因?yàn)檫@種關(guān)系，政府部門就可以通過公共財(cái)政的財(cái)政收入和財(cái)政支出對私人財(cái)政進(jìn)行宏觀調(diào)控。

　　在財(cái)政收入中，稅收是其主要來源。稅種的分布、稅收負(fù)擔(dān)的高低、稅收優(yōu)惠的方向和規(guī)模、稅收成本等，都會直接和間接地影響私人部門的經(jīng)濟(jì)活動。規(guī)費(fèi)的價(jià)格也有這種作用，不過要小一些。而國債，在短期內(nèi)或一定規(guī)模內(nèi)，是有一些作用的。但從國債是將來的稅收這一觀點(diǎn)出發(fā)，可以把它看作是“稅收”來加以分析。

　　在財(cái)政支出方面，直接支出和稅式支出的結(jié)構(gòu)和規(guī)模、向另級財(cái)政及私人部門的轉(zhuǎn)移支付等，都會對地區(qū)或私人部門產(chǎn)生影響。

　　在財(cái)政支出與財(cái)政收入的比較中，平衡財(cái)政預(yù)算的重點(diǎn)不在于影響市場機(jī)制而影響私人部門；不平衡財(cái)政預(yù)算，即盈余財(cái)政預(yù)算和赤字財(cái)政預(yù)算，可以通過市場而影響私人部門。前者為緊縮的財(cái)政政策，而后者為擴(kuò)張的財(cái)政政策。

　　反過來說，私人財(cái)政，在總體上，它是公共財(cái)政的基礎(chǔ)。無私人財(cái)政，亦無公共需要，即無公共財(cái)政的對象，還談什么公共財(cái)政！其次，私人財(cái)政的總體狀況如何，基本決定了公共財(cái)政的充裕與否，例如，國民所得如普遍下降，則稅收收入的征收就必將困難。其三，多數(shù)的私人財(cái)政如不健全或不適當(dāng)，對公共財(cái)政來說，無疑也是一種負(fù)作用力，甚而是一種破壞力，如企業(yè)的虧損或偷稅、個人的失業(yè)或勞動能力的喪失等。

　　如就個別的私人財(cái)政而言，雖其力量不大，對公共財(cái)政的影響也有限，但其對社會的示范效應(yīng)卻不可小視，如個人或企業(yè)的避稅活動等。

　　傳統(tǒng)財(cái)政與現(xiàn)代財(cái)政

　　在財(cái)政思想上，有傳統(tǒng)財(cái)政和現(xiàn)代財(cái)政之分。在中國，對公共財(cái)政而言，雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政可謂之為“傳統(tǒng)財(cái)政”，但已在前面敘述過了，不再贅述?，F(xiàn)在所要討論的，則是市場經(jīng)濟(jì)下的兩種財(cái)政思想，或者說，公共財(cái)政思想的演進(jìn)。

　　傳統(tǒng)財(cái)政或曰保守財(cái)政，可以亞當(dāng)斯密為代表。他主張“國家的收入和支出，必須平衡”，國家的財(cái)政不能發(fā)生赤字，并認(rèn)為“公債和借貸是國家的敵人，國家不消滅公債和信貸，它即消滅國家?！?/p>

　　現(xiàn)代財(cái)政，可以凱恩斯為代表。他認(rèn)為“財(cái)政沒有目的（指收支平衡的目的），它只是制造經(jīng)濟(jì)繁榮的工具”。因此，他主張赤字財(cái)政，認(rèn)為國家為經(jīng)濟(jì)繁榮可以發(fā)行公債、借貸；個人則以多消費(fèi)來刺激生產(chǎn)，增加投資。

　　具體說來，傳統(tǒng)財(cái)政與現(xiàn)代財(cái)政的思想差異在于：

　?。ㄒ唬┕仓С?/p>

　　財(cái)政的支出有“投資性支出”和“消費(fèi)性支出”兩種。亞當(dāng)斯密主張“平衡財(cái)政”，并較著眼于“費(fèi)用性質(zhì)”方面；而凱恩斯則主張“功能財(cái)政”，并較著眼于“投資性質(zhì)”方面。

　?。ǘ┕彩杖?/p>

　　傳統(tǒng)財(cái)政思想認(rèn)為，所謂健全的財(cái)政，是以稅收收入支應(yīng)財(cái)政支出為標(biāo)準(zhǔn)。而現(xiàn)代財(cái)政思想認(rèn)為，除了稅收收入和公營收入以外，只要發(fā)行公債、增加通貨可具有功能，即可運(yùn)用。

　　（三）公債發(fā)行

　　傳統(tǒng)財(cái)政思想反對公債，認(rèn)為公債妨害儲蓄，公債減少生產(chǎn)資本，公債有害于消費(fèi)等?，F(xiàn)代財(cái)政思想則認(rèn)為，公債可以防止通貨膨脹和過度投資；可以為公共投資籌集資金，并有助于其完成。

　?。ㄋ模┴?cái)政預(yù)算

　　傳統(tǒng)財(cái)政思想認(rèn)為，預(yù)算要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)在的平衡，不能發(fā)生赤字。現(xiàn)代財(cái)政思想則認(rèn)為，預(yù)算的平衡，不一定是現(xiàn)在，也可于將來，這主要取決于國民經(jīng)濟(jì)平衡的需要。

　?。ㄎ澹┱毮?/p>

　　與傳統(tǒng)財(cái)政不同的是，現(xiàn)代財(cái)政思想認(rèn)為，政府不應(yīng)只是消極的管理收入，而應(yīng)培養(yǎng)財(cái)源，增加財(cái)源，以保證財(cái)政收入的持久性；對私人部門的經(jīng)營活動，政府除了應(yīng)予規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督之外，尚應(yīng)加強(qiáng)為其服務(wù)的公營事業(yè)、社會保險(xiǎn)、金融管理和物價(jià)管理，以促進(jìn)財(cái)政的成長。此外，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，政府要以積極的態(tài)度，著眼于：增加國民所得，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；提高就業(yè)機(jī)會；提高消費(fèi)傾向和儲蓄傾向；促進(jìn)投資；重視再分配；調(diào)節(jié)景氣，平穩(wěn)物價(jià)，調(diào)節(jié)供需等。這就是說，政府在整個國民經(jīng)濟(jì)中，應(yīng)采行適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策予以配合：當(dāng)經(jīng)濟(jì)過于繁榮時，以增加稅收和減少財(cái)政支出予以抑制；在經(jīng)濟(jì)蕭條時，則以增加財(cái)政支出和減少稅收予以扶助，以保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。這樣，政府就不只是“守夜人”，而還是一個完善經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)者。因而，政府職能就隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而擴(kuò)大。相應(yīng)地，公共財(cái)政的規(guī)模也逐步擴(kuò)大。