內(nèi)容提要　本文在認(rèn)真研究現(xiàn)行農(nóng)村稅費制度架構(gòu)，并對農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況進行實證分析的基礎(chǔ)上，深入剖析了現(xiàn)行農(nóng)村稅費制度存在的缺陷，并揭示了造成農(nóng)村分配制度存在問題的體制原因，然后，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建立統(tǒng)一、公平、規(guī)范、高效的現(xiàn)代公共分配制度的高度，提出了調(diào)整國民收入分配格局，改革重構(gòu)農(nóng)村稅費制度應(yīng)該遵循的原則以及具體的對策思路。

　　關(guān)鍵詞　農(nóng)村稅費制度　農(nóng)民負(fù)擔(dān)　公共財政　改革重構(gòu)

　　引　言

　　各國的稅收制度盡管不盡相同，但在稅種的設(shè)立上卻基本相同，即設(shè)立個人所得稅、企業(yè)所得稅、商品稅（包括增值稅、關(guān)稅、營業(yè)稅、消費稅等）、財產(chǎn)稅（包括地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等）、社會保障稅等基本稅種，農(nóng)業(yè)稅并不作為一個獨立的稅種來設(shè)立。在統(tǒng)一的稅制下，農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)與其他社會成員一樣，按其經(jīng)濟活動的屬性分別在相應(yīng)的稅種下繳納稅賦。這樣，農(nóng)民作為納稅人，與其他社會成員享有相同的稅收制度。

　　如在西歐主要國家，在國家的稅收制度中并不單獨設(shè)立農(nóng)業(yè)稅稅種，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)品稅是與工業(yè)等產(chǎn)業(yè)一樣納入增值稅的稅種征收的，農(nóng)業(yè)稅稅率大都在20%以內(nèi)。事實上，在實際操作中，西歐國家對農(nóng)業(yè)都采取了優(yōu)惠政策，如法國、荷蘭、希臘和比利時等國對農(nóng)業(yè)實施一定程度的免稅，法國、挪威、盧森堡等國對農(nóng)業(yè)實行特別稅率，這使農(nóng)業(yè)實際負(fù)擔(dān)的稅率大大低于增值稅的基本稅率，如法國為7%，德國為6.5%，意大利為2%，盧森堡為5%，荷蘭為4%，奧地利和比利時為6%.日本農(nóng)業(yè)稅的主要形式是土地稅，按土地的法定價格征收，稅率曾為地價的3%，后隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而大幅度降低。土地稅只向土地所有者征收，租地農(nóng)民只交地租不交土地稅。在美國，農(nóng)業(yè)稅賦也是納入與其它產(chǎn)業(yè)一樣的統(tǒng)一的稅種制度下征收的，同樣不設(shè)立單獨的農(nóng)業(yè)稅。阿根廷對未加工的農(nóng)產(chǎn)品免征增值稅，菲律賓、土耳其等國對農(nóng)業(yè)實行零增值稅率?？紤]到農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特殊性，許多國家在統(tǒng)一的稅收政策的前提下，還在個人所得稅、遺產(chǎn)稅等稅賦方面給予農(nóng)民多種優(yōu)惠政策。

　　近年來在全國開展的農(nóng)村稅費改革，是我國農(nóng)村繼土地改革、實行家庭承包經(jīng)營之后的第三次重大變革。改革取得了比較積極的成效，農(nóng)民負(fù)擔(dān)從整體上得到較大減輕。如果僅從農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體數(shù)量的增減上考察，這次改革無疑已經(jīng)達到了預(yù)期的目的。但是，筆者認(rèn)為，由于這次改革過多地考慮解決眼前的現(xiàn)實問題，沒有從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、調(diào)整國民收入分配關(guān)系的制度架構(gòu)出發(fā)，農(nóng)村分配制度中存在的內(nèi)在矛盾和問題未能得到有效解決，原有的一些制度缺陷被延續(xù)下來，同時又造成了一些新的矛盾和問題。尤其需要指出的是，現(xiàn)行農(nóng)村稅費制度所引起的農(nóng)民收入的逆向調(diào)節(jié)問題，特別是深層的體制原因所產(chǎn)生的農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的內(nèi)在張力，隨時會對我們改革的目標(biāo)預(yù)期產(chǎn)生挑戰(zhàn)，農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)增加以及“三亂”問題的產(chǎn)生只是時間問題。本文首先對農(nóng)村稅費制度本身的科學(xué)合理性進行了冷靜思考并提出了質(zhì)疑，然后跳出“農(nóng)村看農(nóng)村”，揭示了農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減屢重背后的二元稅制結(jié)構(gòu)、公共產(chǎn)品供給、公共資源的使用監(jiān)督和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)等方面存在的制度問題、體制問題，在此基礎(chǔ)上提出改革重構(gòu)農(nóng)村稅費制度的設(shè)想。

　　現(xiàn)行農(nóng)村稅費制度的缺陷分析

　　這次農(nóng)村稅費改革是以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為根本出發(fā)點的，從這個意義上講，改革的基本目的已經(jīng)達到。但從改革的實際內(nèi)容看，似乎沒有超越明代的“一條鞭法”和清代的“攤丁入地”，無非是“正雜統(tǒng)籌”、“賦役合一”。改革沒有充分考慮稅收本身的科學(xué)要求和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)能力，而是在農(nóng)民負(fù)擔(dān)數(shù)量的增減上做文章，使得原有的一些制度缺陷被延續(xù)下來，同時又造成了一些新的問題?，F(xiàn)行農(nóng)村稅費制度的主要缺陷有以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┮远惤y(tǒng)費造成的法理沖突

　　這次改革將原由農(nóng)民上繳的公積金、公益金、管理費等村提留改為加征農(nóng)業(yè)稅附加和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加方式統(tǒng)一收取再返還給村里；對原由鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的興辦教育、修建道路、計生、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練等統(tǒng)籌費，通過提高農(nóng)業(yè)稅率，并入稅的范疇。以稅統(tǒng)費辦法造成的法理沖突是顯而易見的。

　　首先是稅和費性質(zhì)的沖突。英國《新大英百科全書》給稅收下的定義是：“在現(xiàn)代經(jīng)濟中，稅收是國家公共收入最重要的來源。稅收是強制的固定的征收；它通常被認(rèn)為是對政府公共收入的捐獻，用于滿足政府開支的需要而并不表明是為了某一特定的目的。稅收是無償?shù)?，它不是通過交換來取得。這一點與政府的其他收入大不相同，如出售公共財產(chǎn)或發(fā)行公債等等。稅收總是為了全體納稅人的福利而征收，每一納稅人在不受任何利益支配的情況下承擔(dān)了納稅義務(wù)?！蔽覀兛梢詫Χ惡唾M的區(qū)別作如下的分析：（1）稅必須以國家稅法為依據(jù)，而費往往沒有法律依據(jù)；（2）稅法對稅種、稅基、稅率有明確和嚴(yán)格的規(guī)定，而費往往根據(jù)一個時期的資金需要而設(shè)立；（3）公民依據(jù)其經(jīng)濟能力納稅是現(xiàn)代稅收制度最基本的原則，而費的實質(zhì)是人頭稅；（4）稅收具有調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)控經(jīng)濟行為的功能，而收費的主要功能便是獲取收入。更為重要的是，“稅”和“費”的對征基礎(chǔ)和對象不同，“稅”服務(wù)于公共產(chǎn)品，對具體的納稅人而言，具有支付與受益的非對稱性；而“費”對于具體的交費者而言，具有支付與受益的對稱性。由此可見，稅和費不能簡單合并。而且，稅費合并一定幾年不變，實際上是一種包稅行為，與國家的有關(guān)稅收法規(guī)是相違背的。

　　其次是與村民自治法規(guī)的沖突。對于鄉(xiāng)統(tǒng)籌并入農(nóng)業(yè)稅，無非是體制外收費變成體制內(nèi)收費，將沒有法律依據(jù)的收費合法化，這里主要存在的是農(nóng)民承受能力的問題。但對于村提留資金采取附加稅返還的做法，筆者感到有斟酌的必要?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第十九章明確規(guī)定，涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提交村民會議討論通過方可辦理：一是鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法，村提留的收繳和使用；二是本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼辦法；三是從村集體經(jīng)濟中所得利益的使用；四是村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案。因此，只有村民會議才可決定村級各項經(jīng)費的籌集、收繳和使用方式。

　　（二）按地取稅形成的政策錯位

　　需要指出的是，原來農(nóng)業(yè)稅是按地征收，“三提五統(tǒng)”是按人征收的，這次改革一律采取按地征收的辦法，這樣，農(nóng)民負(fù)擔(dān)由人口向土地轉(zhuǎn)移，由人均耕地少的地方向人均耕地多的地方轉(zhuǎn)移，必然加重耕地多而又相對貧困的種田大戶和純農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)。從產(chǎn)業(yè)上看，以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主要收入來源的農(nóng)民繼續(xù)承包土地，現(xiàn)行的制度安排會使高收入少負(fù)擔(dān)、低收入多負(fù)擔(dān)的逆反向調(diào)節(jié)加劇，實際負(fù)擔(dān)率與產(chǎn)業(yè)間的比較收益水平的反比程度擴大，使農(nóng)業(yè)的收益率進一步降低。同時，村民既是一個從事種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)、工商業(yè)等具體行業(yè)的勞動者，也是社區(qū)范圍的一個受益者。勞動者承包土地，創(chuàng)造效益，理應(yīng)有交納稅收的義務(wù)；受益者得到社區(qū)服務(wù)，同樣有承擔(dān)公益支出的義務(wù)。費改稅后，只要求從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低收入者承擔(dān)公益支出，顯失公平。農(nóng)民（特別是直接從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民）是相對貧窮的群體，且基本上被排斥在社會保障之外，同時，入世后農(nóng)業(yè)所面臨的國際競爭的壓力，迫切需要我們比以往任何時候都更要重視農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的保護扶持。因此，農(nóng)村稅費改革的最終成功，不能單純以農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕了多少來衡量，而應(yīng)以是否建立了與農(nóng)業(yè)扶持政策取向相一致的制度來體現(xiàn)。

　?。ㄈ┱n稅對象定位不當(dāng)導(dǎo)致的實際稅負(fù)過重

　　我們知道，工業(yè)企業(yè)的稅賦，一般是按其經(jīng)營活動的純收益或增加值計征的。但是，幾十年來，農(nóng)業(yè)稅的課稅對象一直是按土地的總產(chǎn)量而不是按土地的純收益征收的。這次農(nóng)村稅費改革沒有對此加以糾正，這就使得農(nóng)業(yè)和其它產(chǎn)業(yè)仍然處于明顯不平等的地位。

　　根據(jù)馬克思主義經(jīng)濟理論，社會總產(chǎn)品由補償物化勞動的耗費C、補償活勞動的耗費V和剩余產(chǎn)品M三部分組成。“商品價值的這個部分，即補償所消耗的生產(chǎn)資料價格和所使用的勞動力價值的部分，只是補償商品使資本家自身耗費的東西，所以對資本家來說，這就是商品的成本價格?！雹艿牵@個成本決不僅僅是資本主義特有的范疇，它也是一個商品經(jīng)濟的范疇?！吧唐返某杀緝r格也決不是一個僅僅存在于資本家賬簿上的項目。這個價值部門的獨立存在，在現(xiàn)實的商品生產(chǎn)中，會經(jīng)常發(fā)生實際的影響，因為這個價值部分會通過流通過程，由它的商品形式不斷地再轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)資本的形式，因而商品的成本價格必須不斷買回在商品生產(chǎn)上耗費的各種生產(chǎn)要素?！雹萦纱丝梢?，C和V是維持社會簡單再生產(chǎn)的必要條件，所以不能作為稅收分配的對象。農(nóng)民按照土地的總產(chǎn)量繳稅，也就是說，農(nóng)業(yè)稅是按不扣除物化勞動和活勞動消耗的總收入課稅，意味著農(nóng)民為生產(chǎn)而進行的各種農(nóng)業(yè)物質(zhì)投入、支出和活勞動投入也成了稅賦的計征對象，這無疑是荒謬的。理論界和決策層根據(jù)增產(chǎn)不增稅的農(nóng)業(yè)稅征稅原則，認(rèn)為我國農(nóng)業(yè)實行的是輕稅政策，這幾乎成為一致的看法。其實，我國的農(nóng)業(yè)稅率并不低。如果把我國按土地的常年總產(chǎn)量征收的農(nóng)業(yè)稅核算為按增加值征收，按一般估計，我國耕地生產(chǎn)的增加值率最高不會超過30%，即使按增加值率30%計算，我國農(nóng)業(yè)的稅率最高時達到50%，這次改革后也達到了28%.⑥這意味著按增值稅標(biāo)準(zhǔn)計算，我國農(nóng)業(yè)稅的稅率，顯著高于發(fā)達國家增值稅的基本稅率，更顯著高于發(fā)達國家農(nóng)業(yè)所實際負(fù)擔(dān)的稅率。

　　農(nóng)村稅費制度存在問題的深層原因

　　近年來，雖然中央三令五申要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)為什么減不下來呢？看來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重只是稅費制度存在問題的一種表面現(xiàn)象，其深層次的原因是制度、體制因素，它是行政、經(jīng)濟、社會制度不完善的必然結(jié)果?，F(xiàn)行農(nóng)村稅費制度存在問題的深層原因有以下方面。

　?。ㄒ唬┏青l(xiāng)隔離的二元稅制結(jié)構(gòu)

　　這是與我國重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略相伴而生的。這種稅制結(jié)構(gòu)的實質(zhì)是通過過度提取農(nóng)業(yè)剩余，為工業(yè)積累資本和對城市補貼的偏向城市的分配政策。在改革開放前的1950～1978年的29年中，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”（暗稅）大約取得了5100億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅（明稅）978億元，財政支農(nóng)支出1577億元，國家通過農(nóng)村征收制度提取農(nóng)業(yè)剩余凈額4500億元。改革開放后的1979～1994年的16年間，這種狀況并未有多少改變，政府仍通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”取得了大約15000億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅1755億元，財政支農(nóng)支出3769億元，國家提取農(nóng)業(yè)剩余凈額12986億元，平均每年從農(nóng)業(yè)部門流向城市部門的資金高達811億元。⑦

　　這次農(nóng)村稅費制度改革實際上仍維持了以往城鄉(xiāng)隔離的二元稅制結(jié)構(gòu)。這一稅制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了在城鄉(xiāng)居民收入存在著較大差距的情況下，農(nóng)民還承擔(dān)著比城市居民要重得多的負(fù)擔(dān)，這是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的一個突出表現(xiàn)。二元稅制的嚴(yán)重不公平性還在于：城市居民從事工商業(yè)繳納的增值稅，有月銷售額600～2000元的起征點⑧，折合年銷售起征點為7000～25000元，工薪階層所得稅也有月收入為800元的免征額，按年收入有9600元可以不納稅。而農(nóng)業(yè)稅沒有起征點，不論農(nóng)民生產(chǎn)的產(chǎn)量多少、是自用還是銷售都要納稅。與之極具有可比性的是繳納增值稅的小額納稅人和繳納所得稅的個體工商戶。繳增值稅的小額納稅人的運用稅率：商業(yè)企業(yè)為4%，商業(yè)以外企業(yè)6%，⑨僅為農(nóng)業(yè)實際稅率的14 3%和21 4%（折合增值稅率，農(nóng)業(yè)實際稅率為28%）。而小規(guī)模的納稅人還有每次（日）的銷售額50～80元的起征點。⑩個體工商戶所得稅實行五級超額累進稅率，年應(yīng)稅所得不超過5000元的適用稅率為5%.

　?。ǘ┕伯a(chǎn)品供給體制的農(nóng)村歧視政策

　　在城市，居民基本上不必納稅，或者拿出個人收入的很小一部分納稅。當(dāng)城市提供公共服務(wù)（如教育、醫(yī)療、圖書館、公用交通、綠化）時，一般不會要求居民負(fù)擔(dān)其全部費用，當(dāng)城市興建公共設(shè)施（如道路、橋梁、學(xué)校、公園）時，居民不必交納任何費用。城市的各機關(guān)、事業(yè)單位的各項經(jīng)費支出都納入了國家的財政預(yù)算之中。但在農(nóng)村，即使是最必要的服務(wù)和最簡陋的設(shè)施，也都需要當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)（村級組織）自行解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其各部門的開支只有一部分包含在國家的財政預(yù)算體系內(nèi)，另外一部分長期以來都是在農(nóng)民交納農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等等的前提下，再以“五統(tǒng)”的收費方式，向農(nóng)民籌集。按照公共產(chǎn)品理論，“公共產(chǎn)品是指那些為整個社會共同消費的產(chǎn)品，它在消費過程中具有非競爭性和非排他性的特點，任何一個人對該產(chǎn)品的消費不減少別人對它進行同樣消費的物品的勞務(wù)。”   公共品的公共消費性決定它不能通過市場價值、競爭機制的方式來配置。顯然，農(nóng)民在承受極大的稅收負(fù)擔(dān)的前提下，另外承擔(dān)的農(nóng)村教育、修橋鋪路、計劃生育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等方面的“責(zé)任”，是典型的公共產(chǎn)品范疇，應(yīng)該由政府來承擔(dān)。比如農(nóng)村教育，在我國大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村教育支出主要用于基礎(chǔ)教育，即中小學(xué)教育。不同層次的教育其效益的外溢程度是不同的，基礎(chǔ)教育的外溢性最強，是全國性公共產(chǎn)品。在農(nóng)村接受基礎(chǔ)教育并不代表今后就在農(nóng)村就業(yè)，現(xiàn)實情況是許多農(nóng)家子弟通過升學(xué)進入城市，不再服務(wù)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，農(nóng)村基本上得不到回報。這就是說，農(nóng)村承擔(dān)了城市勞動力的教育成本。因此，幾十年來，農(nóng)村義務(wù)教育實質(zhì)由農(nóng)民盡義務(wù)，把承擔(dān)教育經(jīng)費的壓力轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)戶的做法，于理于法都是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

　　（三）農(nóng)村公共資源的使用過程監(jiān)督不力

　　對農(nóng)民上繳的統(tǒng)籌費用的使用過程監(jiān)督不力，其主要原因在于：第一，農(nóng)民上交的各種費用屬于預(yù)算外資金，大部分分散在各行政事業(yè)單位。各單位作為被監(jiān)督者對本單位的收支掌握完全信息，而審計部門作為監(jiān)督者對各單位的預(yù)算外資金的收支只掌握非常有限的信息；農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管部門監(jiān)督的觸角所及重點在“收”一頭，即主要是根據(jù)“農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡”檢查是否存在卡外收費和超標(biāo)準(zhǔn)收費現(xiàn)象，而對統(tǒng)籌資金的使用監(jiān)督則往往鞭長莫及。這樣，監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間往往存在信息不對稱，且具體實施監(jiān)督的成本很高。第二，預(yù)算外資金的收支往往不向同級人民代表大會報告，更不向支付者即村民報告，沒有形成有效的社會監(jiān)督。普遍的情況是，農(nóng)村預(yù)算外資金使用中存在的問題不是沒有人“知情”，但是，單個社會成員去監(jiān)督，監(jiān)督的成本由自己承擔(dān)，監(jiān)督的收益卻由區(qū)域內(nèi)全體成員分享，因此，多數(shù)成員因激勵不足，往往采取視而不見的態(tài)度而不去監(jiān)督。

　　多年來，許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)機構(gòu)急劇膨脹，嚴(yán)重超編，如果預(yù)算內(nèi)財力不足就巧立名目向農(nóng)民收費。這樣，農(nóng)民出錢沒有買來公共產(chǎn)品，而是買來公共產(chǎn)品提供機構(gòu)本身。部分統(tǒng)籌費被揮霍浪費、貪污挪用，部分統(tǒng)籌費被用于與農(nóng)民無關(guān)或并非農(nóng)民享用的“實事”上。

　?。ㄋ模┘w產(chǎn)權(quán)模糊造成農(nóng)民利益邊界不清

　　按照現(xiàn)行法律制度規(guī)定，包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)屬農(nóng)村社區(qū)集體公有。農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)至少存在兩方面的問題，一是集體資產(chǎn)究竟屬于哪一級集體所有，實質(zhì)上是模糊的；二是集體資產(chǎn)所有權(quán)的代表不明確。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的代表人物科斯指出，“合法權(quán)利的初始界定會對經(jīng)濟制度運行的效率產(chǎn)生影響。權(quán)利的一種調(diào)整會比其它安排產(chǎn)生更多的產(chǎn)值?！?nbsp;  德姆塞茨也十分重視產(chǎn)權(quán)明晰的問題，他認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)是界定人們?nèi)绾问芤婧腿绾问軗p，因而誰必須向誰提供補償以致使他修正所采取的行動?！?nbsp;  以農(nóng)村土地為代表的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的不清晰，必然造成以下后果：一是自上而下的侵權(quán)行為。一方面，集體資產(chǎn)所有權(quán)出現(xiàn)上移的趨勢。據(jù)調(diào)查，自農(nóng)村改革以來，土地所有權(quán)在事實上屬于村民小組的比例不斷下降，而屬于行政村及屬于行政村與村民小組共有的比例不斷上升，縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對土地?fù)碛泻軓姷奶幹脵?quán)，而農(nóng)民的談判地位很低。另一方面，農(nóng)民承包經(jīng)營集體資產(chǎn)的收益成為一種界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益區(qū)間”，并誘使各種利益主體、尤其是擁有壟斷行政權(quán)力的基層政府和部門致力于獲取這一塊“公共利益”，最后形成對各權(quán)力主體比較有利的利益分配結(jié)構(gòu)。因此，農(nóng)民不僅要無條件地承擔(dān)各權(quán)力組織自上而下強制性分?jǐn)偟墓伯a(chǎn)品成本，而且要超社區(qū)范圍向鄉(xiāng)村集體組織交納各種費用，還要向國家納稅。

　?。ㄎ澹┺r(nóng)村基層組織管理出現(xiàn)“過度組織化”傾向

　　農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村基層政權(quán)組織和管理體制的不斷強化，使政府參與農(nóng)業(yè)剩余分配的力度不斷加大。這種制度安排主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是按照原有的農(nóng)村基層組織框架，繼續(xù)實行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組三級管理體制；二是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織合一，不斷擴張其內(nèi)設(shè)機構(gòu)和干部隊伍；三是逐步建立、健全上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，并不斷通過擴張權(quán)力，代表上級部門完成各種部門職權(quán)內(nèi)的工作，獲取部門利益；四是通過行政手段將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)性工作向村級組織分解下達，不斷使村級組織的村務(wù)工作政務(wù)化；五是采取嚴(yán)格的組織管理規(guī)則和政績考核制度，逐步形成了一套由政府綜合管理、由部門分散管理的多元目標(biāo)管理格局和政績考核體系。這樣一種農(nóng)村基層組織和管理的制度安排，雖然加強了農(nóng)村基層組織的管理程度，但同時也產(chǎn)生了農(nóng)村基層“過度組織化”的問題：一是農(nóng)村基層組織機構(gòu)林立，干部隊伍龐大，人浮于事；二是農(nóng)村基層出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的政企不分、政經(jīng)不分；三是農(nóng)村基層各組織之間財權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一；四是在政府與農(nóng)民的交易過程中，農(nóng)村基層組織的運行成本大幅度提高，在本級財政和上級財政轉(zhuǎn)移支付不足于支撐農(nóng)村基層組織的管理費用時，向農(nóng)民分?jǐn)傔@種成本就在所難免；五是在自上而下的“政績觀”的驅(qū)使下，農(nóng)村基層組織很容易采取弄虛作假、虛報收入的做法，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基數(shù)不斷提高。

　　農(nóng)村稅費制度改革重構(gòu)的原則和對策

　　我國農(nóng)村稅費制度改革重構(gòu)的基本目標(biāo)是否可以確定為：從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的高度出發(fā)，調(diào)整國民收入分配格局，建立一個能適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的，符合國際慣例準(zhǔn)則，有助于對農(nóng)業(yè)進行扶持保護，統(tǒng)一、公平、規(guī)范、高效的現(xiàn)代公共分配制度。根據(jù)這一目標(biāo)定位，本人對農(nóng)村稅費制度改革重構(gòu)的原則和對策提出如下設(shè)想。

　?。ㄒ唬└母镏貥?gòu)應(yīng)遵循的原則

　　1.社會公平原則。

　　稅法的基本原則是“公平主義”，即實施普遍征稅、量能負(fù)擔(dān)、社會公平和受益的原則。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢越來越明顯，特別是在加入WTO的形勢下，我國稅制體系盡快與國際慣例接軌，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的要求顯得越來越迫切。而今，工業(yè)發(fā)展已取得相當(dāng)大的成就，城市建設(shè)日新月異，此時，國家不僅不應(yīng)該再向農(nóng)業(yè)過多地索取剩余，反而應(yīng)該利用工業(yè)和城市發(fā)展所創(chuàng)造的國民收入盡可能多地支持農(nóng)業(yè)，以彌補農(nóng)業(yè)當(dāng)初因支持工業(yè)和城市建設(shè)的巨大付出。不僅要讓農(nóng)民真正在利益分配上享受平等的國民待遇，而且要根據(jù)農(nóng)民群體和農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的特點，給予農(nóng)業(yè)更多的扶持，這既符合國際通行的做法，也體現(xiàn)了利益分配公平公正性的要義。

　　2.利益兼顧原則。

　　兼顧國家利益和農(nóng)民利益，是處理好國家與農(nóng)民利益關(guān)系的重要原則。國家利益包括國家政治、社會、經(jīng)濟各個方面，農(nóng)民利益也是國家整體利益的組成部分。當(dāng)國家需要農(nóng)民作出一些利益犧牲時，農(nóng)民利益理所當(dāng)然地要服從國家利益。長期以來，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”把農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的價值大量轉(zhuǎn)移給工業(yè)和城市，在如此長的時間內(nèi)農(nóng)民都擔(dān)負(fù)著扶持工業(yè)發(fā)展的重任，卻又享受不到國家對城鎮(zhèn)居民的各種福利，幾乎沒有能力對農(nóng)業(yè)進行再投入，已經(jīng)為農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展埋下了隱患。但這一過程不是長久不變的，農(nóng)民利益不能一直犧牲不去，當(dāng)國家政治穩(wěn)定，社會經(jīng)濟得到全面快速發(fā)展時，國家也需要重視農(nóng)民利益，努力增加農(nóng)民收入，提高他們的生活水平。

　　3.制度優(yōu)先原則。

　　制度優(yōu)先，是指在農(nóng)村稅費改革重構(gòu)的過程中，不僅要按照社會公平原則處理國家、集體、農(nóng)民之間的利益關(guān)系，更要把制度建設(shè)作為一個重要的目標(biāo)優(yōu)先考慮。理順國家、集體、農(nóng)民之間的利益分配關(guān)系，既是保證國家、集體利益及時獲得的需要，又是保證農(nóng)民利益不受侵犯的需要；既是一個操作層面的問題，更是一個法制建設(shè)和完善的過程。規(guī)范參與農(nóng)民收入分配的主體和內(nèi)容，即誰有資格向農(nóng)民“取”，“取”的項目和數(shù)額是多少。同時，通過制定嚴(yán)格的違法違規(guī)懲處條例，使分配關(guān)系建立在完善的法律基礎(chǔ)之上。

　　4.效率取向原則。

　　國家向農(nóng)民“取”的數(shù)量取決于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，“竭澤而漁”的掠奪式取得，只會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展的停滯、倒退和長期落后。農(nóng)村稅費制度的改革重構(gòu)必須以促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟和社會健康發(fā)展為目的。從宏觀上講，農(nóng)業(yè)的發(fā)展更有利于國家政治穩(wěn)定、社會安定和國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。要根據(jù)國家經(jīng)濟政策和財政需要、產(chǎn)業(yè)的盈利水平和生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)狀，以促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，重構(gòu)富有效率的農(nóng)村公共分配制度。

　?。ǘ└母镏貥?gòu)的對策思路

　　1.順應(yīng)潮流，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅制體系。

　　我國農(nóng)村稅收制度的改革方向是取消單獨設(shè)立的農(nóng)業(yè)稅制，將其并入國家整個稅制體系之中。一方面，在加入WTO和經(jīng)濟全球化的大趨勢下，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和國際經(jīng)濟聯(lián)系越來越密切，對各國稅制均產(chǎn)生不同程度的趨同化影響，我國農(nóng)業(yè)稅制的設(shè)計也要全方位地適應(yīng)開放型經(jīng)濟環(huán)境的要求，與國際接軌。另一方面，從我國國民經(jīng)濟總體發(fā)展趨勢看，全國統(tǒng)一大市場的建立，不同行業(yè)之間的相互滲透，越來越要求在全國范圍內(nèi)面向整個國民經(jīng)濟領(lǐng)域，建立一個統(tǒng)一的、公平的稅制體系。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的具體設(shè)想是由農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅向行為稅（土地使用稅）和流轉(zhuǎn)稅（增值稅）轉(zhuǎn)變，最終過渡到以所得稅為主體的稅制體系。一是征收土地收益稅或土地使用稅。根據(jù)農(nóng)村土地集體所有屬性，國家向土地所有者———集體經(jīng)濟組織征收土地收益稅，而土地承包者只要向集體經(jīng)濟組織就其租用行為繳納土地承包費或租金；二是將農(nóng)業(yè)稅統(tǒng)一設(shè)為增值稅。農(nóng)戶是獨立的商品生產(chǎn)者。應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶銷售產(chǎn)品的收入狀況征收流轉(zhuǎn)稅———增值稅。稅率可以從低確定，而且比照城市個體工商戶繳納增值稅的做法，規(guī)定起征點，在市場上銷售時由稅務(wù)部門直接征收。顯然，一般收入低的農(nóng)戶都達不到起征點，無需繳納增值稅。再加上個人所得稅對高收入農(nóng)戶適當(dāng)調(diào)整規(guī)范，就使我國的稅制完全與國際接軌，同時又達到公平稅負(fù)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的目的。

　　2.規(guī)范有序，重建合理的農(nóng)村收費制度。

　　農(nóng)村稅費改革不是簡單的以稅統(tǒng)費，取締收費。從近期看，企望財政轉(zhuǎn)移支付解決全部的農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)的缺口，這是不現(xiàn)實的。所以在改革農(nóng)村稅制的同時，應(yīng)重新構(gòu)建合理的農(nóng)村收費制度，規(guī)范操作，讓稅、費各歸其位。

　　合理的農(nóng)村收費制度主要包括兩個層面：一是合法的村籌資制度?，F(xiàn)在問題的癥結(jié)在于：村級事務(wù)的民主決策程序存在無序化，農(nóng)民的民主參與程度低。但村委會的客觀存在，特別是事實上作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的延伸，更多地發(fā)揮著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行功能，這無疑強化和固化了村委會的強制執(zhí)行的能力，農(nóng)民拒交不合理負(fù)擔(dān)的能力相對削弱。政府對此應(yīng)做的事是，規(guī)定一套村民公決的規(guī)范程序和監(jiān)督機制，督促其做到程序合法民主，資金使用正當(dāng)合理，財務(wù)管理公開透明，并對籌資上限進行控制。同時強化法律建設(shè)和執(zhí)法力度，切實賦予農(nóng)民自我保護的權(quán)利和手段。二是規(guī)范的經(jīng)營服務(wù)性收費制度。對于農(nóng)村中的經(jīng)營服務(wù)性收費和農(nóng)民建房、婚姻登記、子女上學(xué)、報刊發(fā)行等服務(wù)管理性收費，應(yīng)由各級政府組織物價、農(nóng)業(yè)、財政、教育、宣傳等部門加強監(jiān)管，建立規(guī)范的經(jīng)營服務(wù)性收費管理制度。在操作上應(yīng)強調(diào)自愿原則，切忌把經(jīng)濟行為轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓袨椤?/p>

　　3.循序漸進，逐步構(gòu)建新型的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制。

　　由于基層政府事權(quán)和財權(quán)的分離，加之各級紛紛下放事權(quán)，使處于權(quán)力“金字塔”底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度內(nèi)財政無力提供必需的公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給長期不納入制度視野，農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)加重的問題便不可能最終解決。

　　借鑒公共產(chǎn)品理論，筆者對三類農(nóng)村公共產(chǎn)品分別提出生產(chǎn)或供給的思路。首先，農(nóng)村純公共產(chǎn)品由政府公共提供。農(nóng)民作為國家的居民，理應(yīng)享受到城市居民同等的待遇。政府應(yīng)本著公平的原則，按經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r通過轉(zhuǎn)移支付的形式對大型骨干水利工程、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、種子培育、水土保持、農(nóng)村教育、計劃生育、農(nóng)村道路建設(shè)等純公共產(chǎn)品提供資金投入，不應(yīng)再向農(nóng)民征收額外的費用。其次，農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品按政府補貼和私人投資相結(jié)合的方式，由政府和農(nóng)民私人混合提供。如地區(qū)性的中小型水利、農(nóng)業(yè)科技教育、農(nóng)技推廣和農(nóng)業(yè)機械推廣、農(nóng)村電力等，通常既有社會效益，又有生產(chǎn)者個人受益的特點，可以在政府補貼的基礎(chǔ)上，按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”和量力而行的原則組織生產(chǎn)。這類產(chǎn)品也可以先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相應(yīng)的使用費。第三，小范圍受益的公共產(chǎn)品，如灌溉、具體農(nóng)業(yè)技術(shù)提供、農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)供銷聯(lián)合體、農(nóng)產(chǎn)品加工和流通等，由于其外溢較小，其受益群體相對固定，屬于俱樂部產(chǎn)品的范疇。對這一類產(chǎn)品，由政府提供顯然是不合理的，而對農(nóng)民個人來說，由于外部性的存在，私人提供也容易造成效率損失，因而理想的方式是將農(nóng)民組織起來，成立合作性的團體，通過合作方式將外部收益內(nèi)部化，提高供給效率。

　　4.統(tǒng)籌兼顧，積極推進農(nóng)村綜合配套改革。

　　改革重構(gòu)農(nóng)村稅費制度，其直接成效是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但是，農(nóng)民減負(fù)意味著政府收入的減少。在財政轉(zhuǎn)移支付制度不健全的情況下，面對財政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有兩個選擇：一是削減財政開支，減少公共產(chǎn)品供給數(shù)量；二是采取其他更加隱蔽的方式，重新加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。因此，緩解政府財政支出的內(nèi)在壓力，推進農(nóng)村綜合配套改革，是農(nóng)村稅費制度改革重構(gòu)的邏輯后果。

　　農(nóng)村綜合配套改革要體現(xiàn)整體實施、系統(tǒng)安排的要求。第一，理順縣、鄉(xiāng)財政體制。建議采取通過調(diào)整事權(quán)的方式，將應(yīng)該由上級乃至中央財政負(fù)擔(dān)的而目前由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)的事轉(zhuǎn)由上級財政負(fù)擔(dān)，從而減輕地方財政的壓力。要明確各級財政的支出范圍，并以此為依據(jù)劃分能夠滿足其履行職責(zé)的收入來源。規(guī)范中央、省、市、縣轉(zhuǎn)移支付制度，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付力度，財力分配適度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政傾斜，從根本上解決農(nóng)村公共開支不足的問題。第二，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革力度。按照市場經(jīng)濟“小政府、大社會”的模式，將過去職能分散的機構(gòu)簡并為主管社會事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟管理的綜合部門。大力度推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并工作，精簡分流機關(guān)人員。第三，合理調(diào)整教育布局。根據(jù)地理狀況、人口居住疏密、交通條件差異和經(jīng)濟發(fā)展水平高低等因素，合理利用、整合農(nóng)村教育資源。第四，加快農(nóng)村政治體制創(chuàng)新步伐。實行村務(wù)公開、政務(wù)公開，建立公共產(chǎn)品的需求表達機制和決策監(jiān)督機制，增加公共資源使用的透明度，定期向農(nóng)民公布收支情況。

　　5.積極穩(wěn)妥，全面推進農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。

　　農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是涉及農(nóng)民利益和農(nóng)村長期穩(wěn)定發(fā)展的基本問題。土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是農(nóng)村稅費制度改革重構(gòu)的基本部分，也是進行稅費分流的基礎(chǔ)。土地是農(nóng)民生活的重要物質(zhì)保障，必須加快土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，使一個權(quán)能明晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)基線更加牢固，給予農(nóng)民對土地一個長期的較好的預(yù)期展望。當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有的一種最真實的實現(xiàn)形式，就是要實現(xiàn)在歷史條件下各個有限集體范圍內(nèi)的土地股權(quán)初始平均化，同時獲得對應(yīng)份額面積土地的最終經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。農(nóng)民真正擁有了股權(quán)，就與整個集體土地捆綁在一起，有利于集體土地的整體保護，也有利于土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)由土地超小規(guī)模經(jīng)營向規(guī)模經(jīng)營的過渡，并不斷刺激和提升土地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟交易價值，促進土地產(chǎn)權(quán)中各種權(quán)能的清晰分割和有效率的流轉(zhuǎn)。

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