[摘　要]　我國農民負擔沉重的根本原因在于不合理的制度安排，因此，農村稅費改革決不能僅僅停留在費改稅的層次上，而應該進行綜合性制度創(chuàng)新。農村稅費改革的根本出路在于建立長期穩(wěn)定且科學合理的農村稅費制度和地方公共財政體制。

　　[關鍵詞]　稅費改革；制度缺陷；地方公共財政

　　農村稅費改革是建國以來我國農村繼土地改革家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后的又一次重大變革和制度創(chuàng)新。它是在農民收入增長緩慢、農民負擔日益加重和農村社會矛盾日漸突出的宏觀背景下提出來的，其根本目的是解決農民負擔過重問題，規(guī)范農村分配關系從安徽省及全國其他試點地區(qū)情況看，本次農村稅費改革雖然在減輕農民負擔、規(guī)范稅費管理體制、穩(wěn)定稅負水平、簡化征稅方式等方面取得了初步成效，但是由于沒有從根本上消除加重農民負擔的舊體制因素政策設計存在嚴重的制度性缺陷，因此改革過程中引發(fā)了諸如農村基層政權機構運轉困難，農村中小學經(jīng)費得不到保障，農村公益事業(yè)難以為繼等方面的問題如果沒有配套措施和對當前改革方案進行適當調整農村稅費改革將很難持續(xù)，且農民負擔客觀上存在反彈的可能性。對此應高度重視，因為類似現(xiàn)象曾在中國歷史上多次重演，即每一次稅費改革在短暫減少稅費之后不久，各種稅費問題又回潮，并漲到一個比改革前更高的水平，從而導致所謂的“黃宗羲定律”。要從根本上減輕農民負擔，跳出“黃宗羲定律”，必須從源頭著手，改革原有的制度安排，實施制度創(chuàng)新。

　　一、農村稅費改革的制度性缺陷

　　農村稅費改革的基本內容可以大致歸納為三個方面：（1）通過取消三提五統(tǒng)、各種雜費、逐步取消勞動積累工、義務工，建立以稅率提高的農業(yè)稅以及農業(yè)稅附加為主體的農村稅制，可以簡稱為費改稅；（2）通過中央和各級政府配套財政轉移支付填補地方財政缺口；（3）村內興辦各種其他集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需要資金，采取“一事一議”的辦法，由村民大會討論決定。這一改革無疑具有積極與深遠的意義，稅改之后，農民負擔平均水平確實有所降低。但是，這并不能夠掩蓋其所存在的以下問題及制度設計上的缺陷：

　　1 稅費改革目的具有單一性和短期性。減輕農民負擔是此次稅改的根本目標，其他各種配套改革都是圍繞減輕農民負擔展開的。然而，農民收入低、負擔重只是問題的一種表現(xiàn)，并不是農村社會的根本問題。農村社會的根本問題是發(fā)展問題。目前，中國整體經(jīng)濟生產(chǎn)能力過剩，農村勞動力回流，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營狀況惡化，農民收入增長放緩，農業(yè)收入基本停滯，收入的地區(qū)差距十分巨大。稅費改革必須以當前的形勢為背景，不僅要減輕農民負擔，改變稅收累退性的格局，更要以轉換政府職能，提高農民收入，促進農村要素流動，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐作為基本目標。僅僅將“費”改為“稅”不可能真正解決農村的根本問題。

　　2 稅費改革政策設計缺乏系統(tǒng)性。農民負擔沉重的根本原因在于不合理的制度安排，即：城鄉(xiāng)二元結構下城市偏向的財政體制導致農村公共事業(yè)經(jīng)費嚴重短缺；政治體制改革滯后導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構行政管理費用膨脹；不完善的分稅制導致地方政府特別是縣以下政府財力入不敷出；城鄉(xiāng)分割的戶籍政策阻礙了城市化進程，使農業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不經(jīng)濟等等。因此，單純依靠財稅體制的行政性調整不可能最終解決農民負擔問題，農村稅費改革決不能僅僅是規(guī)范農民與農村基層政府之間的分配關系（費改稅）或基層組織的行為（制止亂收費），而必須從政治體制與經(jīng)濟體制的聯(lián)系上，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略上，改革原有的制度安排，進行土地制度、分配制度、糧食流通體制、勞動就業(yè)體制、財稅制度、社會保障制度及基層行政管理制度等方面的配套改革與制度創(chuàng)新。但現(xiàn)實則不然，本次農村稅費改革政策設計明顯滯后，缺乏系統(tǒng)性，經(jīng)常是出現(xiàn)問題后再去尋找解決方法，致使農村稅費改革進展緩慢，各種新問題層出不窮，效果不盡如人意。

　　3 新的稅制設計沒有充分考慮、甚至是忽視了農民負擔的累退性越來越強是構成農民負擔問題的主要原因，卻把農民負擔問題看成是一個降低平均稅負水平的問題，造成新的稅負不平等。由于農村新稅制在取消各種收費的同時，提高了農業(yè)稅稅率，但收入較低者在收入結構方面以農業(yè)收入為主，因此這部分農戶更容易受新稅制提高農業(yè)稅率的負面影響。稅費改革前，“三提五統(tǒng)”基本上類似人頭稅，農民的負擔大體上是“人田各半”。改革后在一定程度上存在“攤丁入畝”的傾向，即稅費直接與土地相聯(lián)系，“稅隨地走”。這就使“離土離鄉(xiāng)”、“離土不離鄉(xiāng)”的那些從事非農產(chǎn)業(yè)的農村人口負擔明顯減輕，而“老實巴交”種地的農民，特別是種田大戶的負擔加重，即所謂“多種地、多負擔、多吃虧”。一些地方甚至還出現(xiàn)了改革后農民稅負比改革前增加的情況。農業(yè)稅費的負擔金額與農民個人收入高低完全無關，收入越低的人，農業(yè)承擔的稅費占收入的比重反而越高；越是貧窮地區(qū)，貧困的農民越能感受稅費負擔的沉重。新農稅設計方面的缺陷，加劇了農業(yè)稅費在實踐中具有的累退性質，成為農民間收入差距進一步擴大的重要制度原因。這在客觀上又鼓勵了農民從事非農產(chǎn)業(yè)的傾向，內在地推動了農民的“拋荒”現(xiàn)象。

　　4 稅改強調了減少稅負的絕對水平，卻沒有充分考慮建立健全地方公共財政體系，并為農村公共產(chǎn)品供給建立充足、高效的融資渠道。農村稅費改革在規(guī)范縣鄉(xiāng)財政收支結構、減輕農民負擔的同時，也給縣鄉(xiāng)財政套上了“緊箍咒”，使得縣鄉(xiāng)財政供給地方公共產(chǎn)品的能力大大減弱。從試點地區(qū)稅費改革的實踐結果看，本次稅改并沒有充分考慮基層政府的利益以及財政的可持續(xù)性，普遍存在農村義務教育經(jīng)費缺口反而加大，鄉(xiāng)村債務化解更加困難，縣鄉(xiāng)財政的收支矛盾趨于尖銳化，農村基層政權難以維持正常運轉等問題。這些問題的產(chǎn)生主要是因為所制定的改革政策和策略缺乏系統(tǒng)性，尤其是對如何確保農村公共產(chǎn)品的供給缺乏制度方面的可操作的保障措施。這也成為2001年稅費改革擴大試點不得不暫緩的重要原因之一。

　　二、解決農村稅費問題的出路：建立長期穩(wěn)定且科學合理的農村稅費制度和地方公共財政體制

　　在關于財稅體制與農民稅負關系的各種討論中，往往將財稅體制的缺陷當作一種既成事實，而沒有分析其形成的深層根源。目前中國的五級政府在財政職能分配上有一個明顯異于發(fā)達國家的特性，即越低級的政府所承擔的社會公共服務職能越沉重。分稅制改革以來，隨著財權的不斷上移和事權的不斷下移，縣鄉(xiāng)財政面臨越來越大的收支平衡壓力，并成為農村義務教育經(jīng)費短缺、地方公共產(chǎn)品供給能力弱化和農民負擔累年加重的重要制度原因。僅僅將“費”改為“稅”非但不能從根本上解決這一問題，反而使問題進一步凸顯和尖銳化。因此，農村稅費需要系統(tǒng)性的革新，其根本出路在于建立長期穩(wěn)定、科學合理的農村稅費制度和地方公共財政體制。

　　1 實現(xiàn)地方基層政府的職能轉換

　　目前稅費改革的最大矛盾是減輕農民負擔的同時也減少了政府的財政收入，使得地方政府機構的正常運轉面臨嚴重困難。從表面上看，地方基層政府正常運轉的困難似乎是農村稅費改革直接造成的，但從深層次上看，恰恰反映了基層政府機構臃腫、人浮于事的不合理狀況?？h鄉(xiāng)政府機構設置和人員安排上的弊端是導致其運轉困難的根本原因，也是農民負擔不斷加重的重要因素。解決這一問題的根本措施是將農村稅費改革與政府機構改革與行政體制改革結合起來，在積極推進稅費改革的同時，大力推進政府機構改革，轉換政府職能。因此，應結合農村稅費改革試行精簡政府級次，進一步轉換政府職能，譬如可以將鄉(xiāng)級政府轉為縣級政府的派出機構，將地級政府定位為省的派出機構，以求大量精簡非必要的機構和人員。這樣，我國政府級次能夠得到有效精簡，職責也較易廓清，有利于減少行政運轉經(jīng)費，減輕公眾負擔。

　　2 重新建構農村稅費體系

　?。?）調整稅費改革的目標，建立稅費改革的前期、中期和遠期三級目標體系。減輕農民負擔作為稅費改革的前期目標或當前目標，從各地稅費改革的實踐看已初步實現(xiàn)；稅費改革的中期目標是對前期改革的成果進行鞏固，對改革措施進行完善，對改革經(jīng)驗進行總結，建立稅改向遠期目標過渡的機制，這一目標大約需要2-3年；稅費改革的遠期目標即最高目標是在我國最終建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費制度，這一制度應與我國社會經(jīng)濟發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標具有一致性，到2010年這種城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費制度應初步建立起來。建立稅費改革的中長期動態(tài)目標體系，一方面可以避免政策實施的短期效應，從根本上規(guī)范基層政府行為，另一方面不至于使稅費改革游離于整個國家市場經(jīng)濟制度建設的系統(tǒng)之外，使之成為規(guī)范農村利益分配關系的長期穩(wěn)定的制度。

　?。?）逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。農村稅費改革，其根本問題應是農村適宜征收什么樣的稅，以怎樣的方式征收。這需考慮效率、公平以及征稅成本等多方面因素。西方財政理論認為，地方最適合的稅種首先是受益稅或使用稅，其次是對不流動的要素征稅。我國現(xiàn)行的農業(yè)稅沒有體現(xiàn)稅收與受益的對等，不具有收益稅的性質。它對農業(yè)產(chǎn)出征稅，導致農業(yè)部門和農業(yè)從業(yè)人員的邊際稅率遠遠高于非農業(yè)部門，成為農民在社會中不平等負擔的根源，激勵農業(yè)生產(chǎn)要素流向稅負更輕的非農產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)行費改稅改變的僅僅是原有費的征收數(shù)量和方式，并沒有改變農業(yè)稅收的性質，甚至在數(shù)量上還有加大農業(yè)稅的趨勢，因而也就不可能消除農業(yè)稅原有的不公平和扭曲效應。農村最適合的征稅對象應是土地本身和一些不具有流動性的財產(chǎn)。西方典型的地方稅種是財產(chǎn)稅。如何設計對效率影響最小的并具有公平性的農村稅費體系，均等化農業(yè)和非農業(yè)的稅收負擔，既是稅費改革的一個重要課題，也是稅費改革的方向。

　　（3）完善征管措施，規(guī)范征管行為?，F(xiàn)行農村稅費體系需要的是一次根本的革新。但就目前現(xiàn)實而言，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制、均等化稅負的設想在短期內難以實現(xiàn)。當前應著重從以下幾個方面加強征管，鞏固稅費改革的成果，建立稅改向遠期目標過渡的機制。一是對稅改中所造成的計稅土地不實、計稅常產(chǎn)過高、計稅價格過高等問題積極加以糾正。二是建立規(guī)范的征管制度，實行納稅通知制度、納稅登記制度、納稅公示制度、納稅期限制度、完稅憑證制度等，對違反制度的事和人應建立懲罰機制。三是應規(guī)范征管行為，建立社會監(jiān)督機制，對所征稅費應實行歸口管理，杜絕一切變相損害農民利益的行為。

　　3 建立和完善政府間轉移支付制度

　　當前地方基層政府的收入問題已成為農村稅費改革的最大阻礙。稅費改革通過利益關系的重新調整，在使農民較大幅度減輕負擔的同時，必然會導致其他利益主體受損。一方面，縣鄉(xiāng)財政增長無望，平衡困難。另一方面，縣鄉(xiāng)財政支出卻呈剛性增長的態(tài)勢。近幾年，國家關于財政支付人員的工資增長和福利改善的政策不斷出臺，客觀上加大了財政平衡的難度。這一矛盾如果不能得到及時有效的解決，農民負擔反彈的可能性就會存在，減輕農民負擔就會成為一句空話。

　　我國農村稅費改革面臨的財政缺口，客觀上需要通過建立和完善政府間轉移支付制度來解決。要求轉移支付的最重要理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共產(chǎn)品具有很大的正外部性，如果沒有相應的補償，這些產(chǎn)品的供給就會陷入不足的境地。例如義務教育的外溢性極強，很多在農村接受教育的孩子，目的就是為了擺脫農村貧困落后的環(huán)境背景，進入發(fā)達省市就業(yè)生活，使得地方政府承擔了義務教育的成本卻無法獲取相應的教育收益。而農村稅費改革后，由于取消了教育費附加和教育集資，切斷了縣鄉(xiāng)政府教育經(jīng)費的籌資渠道，財政壓力劇增，使得本已脆弱的義務教育更是難以為繼。因此，中央和省級政府對農村義務教育負有極大的責任，加強中央和省級政府對義務教育財政轉移支付是解決農村教育經(jīng)費短缺問題的根本途徑。同時，轉移支付還可以調節(jié)地區(qū)間發(fā)展的不平衡，實現(xiàn)地區(qū)間的均等化。農村稅費問題涉及公平和效率。農民稅費負擔沉重源于不合理的制度安排及由此引起的農村稅費制度的不公平。農村稅費改革下一步工作的重點，應以建立農村地方公共財政為目標，以效率和公平為標準，完善相應的配套制度，革新整個農村稅費體系，以促進我國農村經(jīng)濟的繁榮和農業(yè)的發(fā)展。

　　[參考文獻]

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