[摘要]農(nóng)村稅費改革是在現(xiàn)行的分稅制框架下進(jìn)行的，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，出現(xiàn)了縣鄉(xiāng)財政的普遍困難，無論是現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制還是“一事一議”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度都明顯存在著設(shè)計上的不夠合理和難以操作的問題，如不妥善解決，勢必影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

　　[關(guān)鍵詞]稅費改革　縣鄉(xiāng)財政　公共產(chǎn)品

　　我國農(nóng)村稅費改革從開始在安徽省試點算起，己歷時3年，試點范圍已從局部向全國鋪開。農(nóng)村稅費改革的根本目的是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入、緩和農(nóng)村矛盾、穩(wěn)定農(nóng)村、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。從安徽的試點看，農(nóng)村稅費改革的總體思路是：第一，通過取消三提五統(tǒng)、各種雜費，逐步取消勞動積累工、義務(wù)工，提高稅率，建立農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加為主體的農(nóng)村稅制。第二，農(nóng)村稅費改革造成的縣鄉(xiāng)財政資金不足，通過中央和省級地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付填補地方財政缺口。第三，村內(nèi)興辦各種集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需要的資金，采取“一事一議”的辦法，由村民大會討論決定。很明顯，農(nóng)村稅費改革的目的，主要是通過調(diào)整稅率，取消村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌來規(guī)范政府行為，理順農(nóng)村公益事業(yè)的決策機制，堵住基層政府向農(nóng)民亂集資、亂攤派、亂收費的“口子”。

　　由于農(nóng)村稅費改革制度總體上的合理性、務(wù)實性、易懂性以及操作上的簡便性，已達(dá)到了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)了增加農(nóng)民收入的政策目標(biāo)。大部份試點地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的絕對額較改革前下降了30%～50%，有的地方高達(dá)60%.但是，由于與農(nóng)村稅費改革相聯(lián)系的一系列配套改革措施，如基層政府的職能定位、基層政府機構(gòu)改革、地方政府與省級以上政府的事權(quán)和財權(quán)劃分等政策改革與調(diào)整未能及時跟進(jìn)，國家通過轉(zhuǎn)移支付給地方政府的財政支持難以彌補縣鄉(xiāng)財政因農(nóng)村稅費改革后出現(xiàn)的財政資金缺口，造成農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的進(jìn)一步運轉(zhuǎn)困難。一般地說，在沒有更多的資金來源的情況下，基層政府要么少提供公共產(chǎn)品，要么將提供公共產(chǎn)品的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民承擔(dān)。結(jié)果是農(nóng)村稅費改革雖然堵住了基層政府向農(nóng)民增加負(fù)擔(dān)的渠道，但地方政府在別無他法的情況下也只有暫時犧牲農(nóng)民的利益，即減少農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。

　　一、農(nóng)村稅費改革后，縣鄉(xiāng)財政相對困難，加之地方政府行政體制改革滯后，明顯制約著農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給

　　我國農(nóng)村稅費改革政策是在1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政管理體制框架內(nèi)進(jìn)行的。其深層次目標(biāo)是希望通過控制資金來源，推動基層政府改革，達(dá)到精簡機構(gòu)、減少財政供養(yǎng)人員、規(guī)范政府行為的目的。由此可見，農(nóng)村稅費改革內(nèi)含著雙重目標(biāo)，既要減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，又要改革基層政府機構(gòu)，而這兩者之間互為因果關(guān)系。目前，我國財政劃分模式向上級政府集中的制度邏輯的現(xiàn)實反映是各省財政向中央集中，各地財政向省政府集中，而事權(quán)劃分脫離于財權(quán)劃分，基層政府承擔(dān)了與其財力極不相稱的事權(quán)，財權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式的不對稱成為基層政府財政困難的體制性誘因。農(nóng)村稅費改革后，地方政府通過提高農(nóng)業(yè)稅的稅率而增加的財政收入難以彌補改革前制度外的地方政府財政收入，且資金缺口較大，上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付也不能從根本上解決地方政府財政困難的問題。

　　在市場經(jīng)濟條件下，就農(nóng)村地方政府而言，其基本職能是提供更多、更好的地方公共產(chǎn)品，包括維持農(nóng)村社會治安，制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)提供咨詢、培訓(xùn)等服務(wù)。市場經(jīng)濟條件下的基層政府的職能定位要求農(nóng)村地方政府轉(zhuǎn)變職能以適應(yīng)市場經(jīng)濟體制。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革明顯滯后于經(jīng)濟的發(fā)展，滯后于省級以上政府機構(gòu)改革，具體表現(xiàn)為：一方面，行政職能轉(zhuǎn)變緩慢，經(jīng)濟管理色彩依舊較濃，習(xí)慣于直接介入微觀經(jīng)濟活動；另一方面，農(nóng)村地方政府組織結(jié)構(gòu)依舊維持計劃經(jīng)濟體制下的“大政府”模式，除黨、政、人大和政協(xié)四套班子外，還有“七所八站”和一些常設(shè)的辦公機構(gòu)行使經(jīng)濟管理職能，且干部人事制度不規(guī)范，各部門片面地強調(diào)上下對口，盲目增加機構(gòu)與人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹，“吃飯財政”擠占了大量的公共經(jīng)濟資源。因此，如果縣鄉(xiāng)行政體制不改，機構(gòu)、人員不精簡，希望通過控制資金來源，推動基層政府改革，達(dá)到減少財政供養(yǎng)人員的農(nóng)村稅費改革的深層次目標(biāo)就難以實現(xiàn)。同時，農(nóng)村稅費改革的這一深層次目標(biāo)的實現(xiàn)涉及到個人利益的調(diào)整，其難度也是可想而知的。在一定的財政收入規(guī)模約束條件下，“吃飯財政”現(xiàn)狀不解決，勢必導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府“越位”現(xiàn)象難以得到有效的抑制，而財政“缺位”現(xiàn)象也會更加嚴(yán)重，其農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)有的財政支出規(guī)模也必然讓位于吃飯財政，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給匱乏狀況很有可能成為一句空話。

　　二、農(nóng)業(yè)稅制本身難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的巨大需求

　　建國后，我國農(nóng)業(yè)稅一直采取輕稅政策，農(nóng)業(yè)稅的征稅對象是農(nóng)業(yè)收入，但計稅依據(jù)是常年產(chǎn)量，這使農(nóng)業(yè)稅收入與農(nóng)業(yè)收入增長嚴(yán)重脫節(jié)，無法同步增長。農(nóng)村稅費改革在取消各種收費的同時，提高了農(nóng)業(yè)稅率，卻忽視了農(nóng)民負(fù)擔(dān)累退性，一方面，造成以農(nóng)業(yè)收入為主要收入的農(nóng)民家庭的負(fù)擔(dān)加重，而這一部分農(nóng)民往往又是農(nóng)村的低收入群體，稅收負(fù)擔(dān)能力較弱，而以工資性收入為主的高收入群體雖然具有較強的稅收承受能力，但新稅制對其影響卻很??；另一方面，新的農(nóng)業(yè)稅率忽視了根據(jù)納稅能力征稅的原則，沒有考慮到不同地區(qū)不同的經(jīng)濟基礎(chǔ)，特別是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主體經(jīng)濟的地區(qū)的稅收將會大幅度地降低，使財政缺口加大。新稅制實施的結(jié)果是縣鄉(xiāng)財政特別是廣大的西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政的進(jìn)一步困難，而這些地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求量又是最大的，供給任務(wù)相當(dāng)繁重。

　　至1978年實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民生活都有了較大的提高。在新的歷史條件下，城鄉(xiāng)差距過大、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題已成為制約我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和全面實現(xiàn)小康社會的因素，這一制約因素的消除涉及到縮小差距和加快發(fā)展兩個方面?？s小差距要求國家提供均等化的公共產(chǎn)品，而加快發(fā)展要求國家必須加大對農(nóng)業(yè)的投入，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。上述目標(biāo)的實現(xiàn)必然是以一定的資金投入為前提條件的，是以穩(wěn)定增長的財政收入為基礎(chǔ)保證的。農(nóng)村稅費改革所形成的新的稅制直接影響到縣鄉(xiāng)財政收入。在沒有富裕財政收入的條件下，加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入是不現(xiàn)實的，缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)支撐。雖然農(nóng)村稅費改革后，國家相應(yīng)地增加了財政轉(zhuǎn)移支付的力度，但將幾百億的轉(zhuǎn)移支付分?jǐn)偟綇V大的農(nóng)村地區(qū)是難以緩解基層政府財政拮據(jù)的局面，難以改變農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀。

　　三、“一事一議”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度存在著不夠合理和操作上的困難

　　從公共分配理論看，無論是城市居民還是農(nóng)村居民只要向政府繳納稅收后，政府就有義務(wù)向納稅人提供公共產(chǎn)品，而無需再繳費。只有在政府為某些特殊群體提供特定服務(wù)時，才能額外收費。稅費改革前，鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是農(nóng)民向政府繳納農(nóng)業(yè)稅后，再向集體經(jīng)濟組織繳納的費用，理應(yīng)得到特殊的額外服務(wù)，然而客觀事實是隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，與土地相對應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在絕大部分地區(qū)已經(jīng)不存在了，村民委員會名義上為自治組織，實際上也成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)，鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留本是屬于政府的社會公共費用，應(yīng)由國家財政支出負(fù)擔(dān)。稅費改革后，鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加，這本身就存在不合理的因素。同時，農(nóng)村公共產(chǎn)品采取“一事一議”的制度設(shè)計也是值得商議的。鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村電網(wǎng)改造、有線電視網(wǎng)絡(luò)等屬于地方性公共產(chǎn)品范疇，其受益主體是區(qū)域內(nèi)農(nóng)民，按公平原則提供公共產(chǎn)品的成本應(yīng)由受益主體承擔(dān)。從理論上講，在農(nóng)民向國家上繳了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)附加稅后，地方性公共產(chǎn)品的供給應(yīng)由政府通過財政手段加以解決，而不能再向農(nóng)民伸手，供給量的多少是由地方的財政收入決定的。“一事一議”制度的本質(zhì)維持了歷史形成的城市與農(nóng)村不同的公共產(chǎn)品供給體制，即農(nóng)村公共產(chǎn)品仍然由農(nóng)民自己承擔(dān)。

　　農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，原來的集體經(jīng)濟組織被家庭經(jīng)濟組織所替代。這一變化意味著同一公共產(chǎn)品對同一地域的農(nóng)民家庭單位卻因不同的土地承包數(shù)量、人口等因素而具有不同的收益，這決定了在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策過程中，公眾意愿整合的難度和復(fù)雜性。農(nóng)民家庭對公共產(chǎn)品的需求如何表達(dá)，誰來整合不同家庭的意愿都是“一事一議”在實際操作過程中必須面對的現(xiàn)實問題。如果由農(nóng)民自己決策顯然是不現(xiàn)實的。在現(xiàn)行行政體制下，如果繼續(xù)由基層政府替農(nóng)民決策，那么“一事一議”將有可能演變成基層政府向農(nóng)民集資攤派的政策依據(jù)，在基層政府財政越位的內(nèi)在沖動沒有徹底得到有效抑制的情況下，將會助長各級政府設(shè)立新的各種政績工程，從而重新加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)事與愿違的現(xiàn)象。

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