[摘要]農(nóng)村稅費(fèi)改革是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和深化農(nóng)村改革的重大舉措，其主要內(nèi)容包括：合并、簡化稅費(fèi)，取消農(nóng)村教育集資政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策。要保證農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行，還需要有其他方面的配套改革，如對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，建立新的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制，增加對部分經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付等。

　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)村稅費(fèi)改革；農(nóng)業(yè)稅；農(nóng)民負(fù)擔(dān)

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革是最近幾年中國經(jīng)濟(jì)改革的一項重要內(nèi)容。2000年，這項改革首先在安徽省進(jìn)行試點并取得了初步的成功，之后又在其他省份逐步推開，目前已經(jīng)在全國范圍內(nèi)全面進(jìn)行。中共十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出：“農(nóng)村稅費(fèi)改革是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和深化農(nóng)村改革的重大舉措。完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點的各項政策，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，加快縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)和農(nóng)村義務(wù)教育體制等綜合配套改革。在完成試點工作的基礎(chǔ)上，逐步降低農(nóng)業(yè)稅率，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?！边@就進(jìn)一步明確了今后農(nóng)村稅費(fèi)改革的方向和具體任務(wù)。

　　本文擬從三個方面對中國農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)行回顧與評價。

　　一、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的背景

　?。ㄒ唬┺r(nóng)村稅費(fèi)制度的變化和現(xiàn)狀

　　要研究農(nóng)村稅費(fèi)改革問題，首先必須了解我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和國民收入分配制度的變化。從1979年開始，我國在對糧食、棉花、油料、畜產(chǎn)品等主要農(nóng)產(chǎn)品的價格政策進(jìn)行調(diào)整和改革的同時，對原來的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)制度也開始進(jìn)行改革，實行了家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，即“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”（Contract responsibility system based on the householdand with remuneration linkedto output），取消了人民公社以及生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊等集體農(nóng)業(yè)制度，并依照憲法建立了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府和村民委員會。

　　農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和政治制度的改革，使農(nóng)村的分配關(guān)系相應(yīng)地發(fā)生了根本性的變化。在原來的集體經(jīng)營制度下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民參與集體勞動，從集體中得到分配。農(nóng)民并不是獨(dú)立的生產(chǎn)者，而是集體農(nóng)業(yè)單位的勞動者，單個農(nóng)戶對于生產(chǎn)成果或收入的分配并沒有獨(dú)立處置的權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織按照政府的生產(chǎn)計劃安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并向政府交納農(nóng)業(yè)稅（糧食實物稅），按照政府規(guī)定的收購價格（長期偏低）把農(nóng)產(chǎn)品銷售給政府經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品收購機(jī)構(gòu)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（一般是生產(chǎn)隊）按照一定的政策或規(guī)定，把農(nóng)產(chǎn)品及其貨幣收入分配給各個農(nóng)戶，并用集體經(jīng)濟(jì)的收入支持農(nóng)村的公益事業(yè)，如教育、醫(yī)療等，維持農(nóng)村社會的管理。在這種制度下，農(nóng)戶并不直接交納農(nóng)業(yè)稅，也不直接負(fù)擔(dān)各種管理費(fèi)用。

　　實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度后，農(nóng)村土地依然是屬于農(nóng)民集體所有，在集體所有的前提下，將土地按人口或按勞動力平均承包給每個農(nóng)戶，以戶為單位獨(dú)立經(jīng)營。農(nóng)戶家庭替代了原來的生產(chǎn)隊作為土地的經(jīng)營主體，每個農(nóng)戶可以根據(jù)法律和法規(guī)規(guī)定，獲得一定面積的土地，并獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)營，農(nóng)戶成為獨(dú)立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或經(jīng)營者。農(nóng)戶對土地?fù)碛虚L期的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)（目前規(guī)定最少為30年），并要直接負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅和向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體交納各種行政性收費(fèi)。在完成稅費(fèi)后，農(nóng)戶對自己的經(jīng)營成果和收入擁有獨(dú)立的處置權(quán)利。具體內(nèi)容包括：（1）農(nóng)戶要根據(jù)自己經(jīng)營的土地面積多少，交納農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其教育附加稅；（2）農(nóng)戶要向村民委員會交納三種費(fèi)用，稱作“提留費(fèi)”，包括公積金、公益金和管理費(fèi)，主要用于農(nóng)田水利建設(shè)、植樹造林、對孤寡老人和殘疾人的供養(yǎng)、對困難家庭的幫助、合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)和集體福利設(shè)施建設(shè)、村民委員會的管理費(fèi)用以及村干部的工資等；（3）農(nóng)戶要向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府交納五種費(fèi)用，稱作“統(tǒng)籌費(fèi)”，主要用于鄉(xiāng)村公路建設(shè)、防汛、義務(wù)教育、計劃生育等方面的開支；（4）農(nóng)戶要為鄉(xiāng)村道路建設(shè)、防汛、植樹造林等提供一定時間的義務(wù)勞動投入。

　　可以看出，在這種制度下，農(nóng)民不僅要為政府提供稅收，還要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村提供各種費(fèi)用或基金，一般通稱為收費(fèi)。實際上，農(nóng)民所交納的這些收費(fèi)相當(dāng)于稅收，是鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品服務(wù)的主要資金來源。

　?。ǘ┺r(nóng)村稅費(fèi)制度存在的主要問題

　　上述農(nóng)村稅費(fèi)制度是從1984年開始實行的。在最初的幾年，由于農(nóng)民收入增長較快，農(nóng)民對稅費(fèi)負(fù)擔(dān)還是能夠接受的。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和政治條件的變化，這種制度的弊端逐步暴露出來，特別是1997年以來，農(nóng)民收入增長相當(dāng)緩慢，農(nóng)民財政負(fù)擔(dān)重的問題越來越突出。

　　其一，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大，政府機(jī)構(gòu)工作人員不斷增多，政府機(jī)構(gòu)工作人員的工資以及辦公經(jīng)費(fèi)不斷增加，而可用的財政收入?yún)s是有限的。由于稅法的限制，農(nóng)業(yè)稅收增加并不多。為了滿足不斷擴(kuò)張的經(jīng)費(fèi)需要，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始增加對農(nóng)民的收費(fèi)和集資項目。

　　其二，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)干部不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，通過向農(nóng)民收費(fèi)或集資，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和公共工程。其中有不少企業(yè)因為產(chǎn)品沒有市場或質(zhì)量不好，而陷入停產(chǎn)或破產(chǎn)狀態(tài)。有的公共工程純粹是一種“形象工程”，毫無用處，這樣必然加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

　　其三，特殊的農(nóng)村義務(wù)教育財務(wù)制度也是農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的重要原因。在20世紀(jì)80年代中期，中央政府把基礎(chǔ)教育的管理權(quán)限下放，建立起基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、地方管理的體制。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由地方政府負(fù)擔(dān)，尤其是由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府負(fù)擔(dān)。這種體制對于鼓勵地方政府發(fā)展教育事業(yè)具有積極作用，但在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，由于縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政能力不足，直接影響了農(nóng)村義務(wù)教育的實施。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，縣財政收入的60%～70%、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政收入的70%～80%都用于義務(wù)教育，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于教育的經(jīng)費(fèi)來源主要靠教育費(fèi)附加和教育集資。此外，教師的增加和教師工資的提高以及校舍的修建和更新，也在一定程度上加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

　　（三）農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的狀況

　　1990年前后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的問題引起了學(xué)者和政府的注意。1993年，中央政府專門制定了法規(guī)，對農(nóng)民的收費(fèi)和集資作出了具體的規(guī)定。其中最重要的一條是，農(nóng)民所上繳的各種費(fèi)用總額不能超過當(dāng)?shù)剞r(nóng)民上一年人均純收入的5%.但是，由于造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加的主要制度和政策沒有進(jìn)行根本性調(diào)整，因而農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重的問題并沒有得到真正的解決，而且越來越嚴(yán)重。

　　為了更清楚地說明問題，筆者在此提供一些分析數(shù)據(jù)。根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，1998年農(nóng)民的稅費(fèi)總額為1224億元，其中農(nóng)業(yè)稅300億元，鄉(xiāng)村收費(fèi)（鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留）約為600億元，其他收費(fèi)300多億元。根據(jù)一位知名學(xué)者的資料，2000年農(nóng)民的負(fù)擔(dān)總額約為1700多億元，其中農(nóng)業(yè)稅收和教育集資約為480億元，鄉(xiāng)村收費(fèi)約為700多億元，另外還有500多億元是法律和政策不允許收的，屬于非法收費(fèi)，就是各種亂收費(fèi)、亂集資和亂攤派等。

　　可見，在農(nóng)民所交納的各種稅費(fèi)中，由法律規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加稅并不是主要的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會各種合法與不合法的收費(fèi)和集資項目是農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的主要原因。這也說明，原有農(nóng)村稅費(fèi)制度很不規(guī)范，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供了條件。

　?。ㄋ模┺r(nóng)村稅費(fèi)制度不規(guī)范和農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重的經(jīng)濟(jì)和社會影響

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，嚴(yán)重地制約了農(nóng)民生活水平的提高，特別是最近幾年，農(nóng)民收入增長比較緩慢，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大，城市和農(nóng)村的生活水平差距也逐漸拉大。從一些反映家庭消費(fèi)水平的指標(biāo)來看，如恩格爾系數(shù)、食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)和耐用消費(fèi)品的擁有量、公共基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療、教育條件等，城鄉(xiāng)生活水平的差距是相當(dāng)大的。另外，不規(guī)范的稅費(fèi)制度為部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會向農(nóng)民亂收費(fèi)、侵犯農(nóng)民利益提供了便利條件，這也是導(dǎo)致農(nóng)村社會秩序不穩(wěn)定的重要因素。

　　二、農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容

　　根據(jù)最近幾年部分省份試點的情況和中央有關(guān)改革的規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革主要有五項內(nèi)容。

　　（一）稅費(fèi)合并、簡化

　　合并、簡化稅費(fèi)，就是把農(nóng)民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會交納的各種收費(fèi)或集資項目取消，合并到農(nóng)業(yè)稅中，即“費(fèi)改稅”。同時，提高農(nóng)業(yè)稅的稅率，將農(nóng)業(yè)稅率從原來的占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的3%提高到最高7%.為了維持村民委員會的正常運(yùn)行和村級公共服務(wù)，規(guī)定對農(nóng)業(yè)稅征收20%的附加稅，即最高相當(dāng)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的1.4%.也就是說，農(nóng)民交納的稅收最高為農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的8.4%.

　?。ǘ┤∠瓉淼霓r(nóng)村教育集資政策

　　農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)將由縣級政府承擔(dān)。對于經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，中央和省級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助。

　?。ㄈr(nóng)業(yè)稅政策進(jìn)行調(diào)整

　　其一，盡快取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。目前有的省份，如安徽省，已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，只征收農(nóng)業(yè)稅。其二，根據(jù)農(nóng)民承包土地面積的變化，計算和核定每個農(nóng)戶應(yīng)交納的農(nóng)業(yè)稅，并使農(nóng)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)在今后若干年保持穩(wěn)定不變。同時，還要解決不同地區(qū)農(nóng)戶之間稅收負(fù)擔(dān)不公平的問題。

　?。ㄋ模┤∠r(nóng)民承擔(dān)義務(wù)勞動投入的政策

　　在農(nóng)村進(jìn)行鄉(xiāng)村道路或其他公共工程建設(shè)時，要按照一定標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)民支付勞動報酬。

　　（五）建立規(guī)范的村級公共事務(wù)民主決策制度

　　村民委員會在決定修建道路、興建公共福利設(shè)施而需要向農(nóng)戶籌集資金時，必須經(jīng)過村民委員會大會進(jìn)行討論和決定，在取得多數(shù)農(nóng)戶同意后，才能進(jìn)行。

　　可以看到，上述這些改革實際上是把過去的不規(guī)范收費(fèi)項目合并到農(nóng)業(yè)稅中，并提高了農(nóng)業(yè)稅的稅率。這樣做，不僅使得農(nóng)村的稅收制度趨于規(guī)范和統(tǒng)一，而且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會不再承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)用和其他一些行政管理費(fèi)用，使得農(nóng)民的財政負(fù)擔(dān)減少了。據(jù)一些實際調(diào)查和案例研究估計，經(jīng)過稅費(fèi)改革，農(nóng)民的財政負(fù)擔(dān)將減少30%～40%.

　　三、稅費(fèi)改革的配套措施和相關(guān)政策

　　前面我們已經(jīng)討論過，農(nóng)民的財政負(fù)擔(dān)不斷加重的原因是多方面的，既有稅費(fèi)制度不規(guī)范、不合理的因素，也有農(nóng)村基層政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)張和人員增加過多的原因，還有義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度不合理的因素。因此，要想保證農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利完成，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)不再反彈，還需要有其他方面的配套改革。

　?。ㄒ唬︵l(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，即“精簡機(jī)構(gòu)”和“合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”

　　在前兩年的試點改革中，許多地方已經(jīng)進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，通過合并，減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量。同時，要減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的干部和人員總數(shù)，也就是要大幅度減少財政供養(yǎng)的人員，村民委員會的干部人數(shù)也要減少。只有這樣，才能真正把農(nóng)民的負(fù)擔(dān)減下來。但是，這也是難度最大的改革，因為它直接涉及到一部分既得利益群體的利益，所以必須慎重進(jìn)行。目前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)為4萬多個，村民委員會約71萬個，財政供養(yǎng)的人員約1280萬人，其中約200萬人為退休人員；在職人員中，政府機(jī)構(gòu)官員約140萬人，平均每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)近35人；鄉(xiāng)村中小學(xué)教師近700萬人，占人員總數(shù)的65%以上。

　?。ǘ┙⑿碌霓r(nóng)村義務(wù)教育財政體制

　　農(nóng)村義務(wù)教育的資金來源制度發(fā)生變化后，中央和省級政府對部分貧困縣的轉(zhuǎn)移支付必須保證，否則，農(nóng)村義務(wù)教育就會陷入困境。在過去的體制下，實際上是農(nóng)民直接承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的大部分資金。稅費(fèi)改革后，則是由縣政府承擔(dān)。在我國西部的許多地區(qū)，縣級政府的財政收入非常有限，很難為義務(wù)教育提供必要的經(jīng)費(fèi)。因此，如何保證貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的正常發(fā)展，就成為農(nóng)村稅費(fèi)改革的關(guān)鍵問題。在通過財政轉(zhuǎn)移支付解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的同時，對農(nóng)村義務(wù)教育體系也要進(jìn)行調(diào)整。目前的政策是，提高教師的素質(zhì)，精簡教師數(shù)量，在有些地區(qū)，還要合并學(xué)校。

　?。ㄈ┲醒牒褪〖壵黾訉Σ糠纸?jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付

　　根據(jù)有關(guān)資料，2000年和2001年安徽省進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點工作，兩年得到了中央財政轉(zhuǎn)移支付28億元。據(jù)專家測算，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，中央財政每年需要向有關(guān)省份增加轉(zhuǎn)移支付300億元。在某些省內(nèi)，省級財政向縣級財政的轉(zhuǎn)移支付也必須相應(yīng)增加。可見，農(nóng)村稅費(fèi)改革實際上是對原來的財政體系進(jìn)行了重大調(diào)整，涉及到了政府與農(nóng)民收入分配關(guān)系的變化。如果得不到中央財政的支持，許多地區(qū)的農(nóng)村稅費(fèi)改革是無法繼續(xù)下去的。當(dāng)然，在東部地區(qū)，如浙江和廣東等省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，并不需要中央政府的財政支持，進(jìn)行的是“自費(fèi)改革”。但對于中部和西部地區(qū)的許多省份，特別是農(nóng)業(yè)比重較大的省份，中央財政的支持是非常必要的。

　?。ㄋ模┰跍p輕農(nóng)民財政負(fù)擔(dān)的同時，還要重視農(nóng)民收入的提高

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)程度的高低，在很大程度上是與農(nóng)民的收入水平相聯(lián)系的。在收入不增加的情況下，負(fù)擔(dān)水平的下降是十分有限的，而且很容易反彈。如果收入水平不斷提高，農(nóng)民的財政負(fù)擔(dān)就自然減輕了。目前，農(nóng)民增加收入的主要途徑已經(jīng)不再是農(nóng)產(chǎn)品價格的提高，因為加入世界貿(mào)易組織后，我國主要農(nóng)產(chǎn)品價格的上升更加困難，而且不可能像發(fā)達(dá)國家那樣通過價格支持政策來提高農(nóng)民收入。目前，學(xué)術(shù)界比較一致的看法是，應(yīng)通過加快工業(yè)和服務(wù)業(yè)的改革與發(fā)展，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的非農(nóng)業(yè)工作崗位，推進(jìn)農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)的流動。同時，要增加政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財政投入。

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