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促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的稅收政策研究

來源: 胡海 羅一帆 彭友山 編輯: 2006/08/24 11:20:02  字體:

  黨的十五大報告中明確指出:“非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”,這一論述還寫進了憲法。黨的十六大更是強調:“必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展。個體、私營等各種形式的非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分,對充分調動社會各方面的積極性、加快生產(chǎn)力發(fā)展具有重要作用?!?/p>

  這些論斷對于非公有制經(jīng)濟的地位及其存在和發(fā)展給予了充分的肯定。改革開放以來,我國中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與東部沿海地區(qū)的差距不但未縮小,反而在擴大,其中一個重要的因素就是非公有制經(jīng)濟的發(fā)展水平不高。因此,筆者認為,只有將非公有制經(jīng)濟的發(fā)展納入宏觀調控的范圍,充分利用信貸、稅收等經(jīng)濟杠桿發(fā)揮調控作用,才能正確地引導非公有制經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構調整的方向。那么我國的非公有制經(jīng)濟究竟處于怎樣的現(xiàn)狀,在稅收政策上存在哪些制約非公有制經(jīng)濟發(fā)展的因素等等,本文就此作一分析。

  一、我國非公有制經(jīng)濟的現(xiàn)狀

  按照我國現(xiàn)行統(tǒng)計標準,非公有制經(jīng)濟是指除國有、集體經(jīng)濟以及混合所有制經(jīng)濟中的國有、集體成分以外的經(jīng)濟,它是相對于公有制經(jīng)濟而言的,具體包括有限責任公司、股份有限公司中的非國有部分、私營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟、港澳臺投資經(jīng)濟、外商投資經(jīng)濟等。非公有制經(jīng)濟是依據(jù)在工商部門登記注冊的經(jīng)濟類型進行界定和計算的,但由于存在混合制經(jīng)濟類型的現(xiàn)象,一般按照注冊資本金或實收資本中各種經(jīng)濟類型的比重來計算。本文主要按照經(jīng)濟類型的劃分直接計算。

  改革開放以來,尤其是20世紀90年代以后,我國非公有制經(jīng)濟發(fā)展引人注目。無論在經(jīng)濟增長速度、經(jīng)濟規(guī)模,還是容納就業(yè)人員、出口貿易等方面都對國民經(jīng)濟做出了貢獻。從經(jīng)濟總量看,目前非公有制經(jīng)濟占經(jīng)濟總量的比重約為50%左右,其中民營經(jīng)濟約占經(jīng)濟總量的近20%左右。從稅收收入構成看,2002年國有經(jīng)濟占全部稅收收入總量(不含農(nóng)業(yè)稅與關稅收入)下降為32.2%,而私營企業(yè)、股份制企業(yè)和“三資”企業(yè)(含港澳臺投資企業(yè))等三類企業(yè)的稅收收入占到稅收收入總量的52.9%。從開業(yè)戶數(shù)和從業(yè)人員看,根據(jù)國家工商總局的統(tǒng)計,2002年底,我國有個體工商戶2377萬戶,從業(yè)人員4742萬人;私營企業(yè)243萬戶,從業(yè)人員3409萬人。但上述的私營企業(yè)只是按工商部門頒布的私營企業(yè)登記條例注冊的由私人投資的公司以及帶“紅帽子”的企業(yè)。所以,廣義的私營企業(yè)的戶數(shù)和從業(yè)人員要顯著超過狹義的私營企業(yè)。從對經(jīng)濟增長和增加就業(yè)的重要作用看,改革開放以來,非公有制經(jīng)濟的產(chǎn)出的平均增長速度遠遠超過國有經(jīng)濟,成為國民經(jīng)濟增長的重要動力。個體私營經(jīng)濟在增加就業(yè)方面更是功不可沒,目前狹義的個體私營經(jīng)濟的從業(yè)人員就超過了8000萬人,而國有企業(yè)的在崗職工人數(shù)只有5000多萬人。現(xiàn)在國有企業(yè)的下崗分流人員許多被個體私營部門所吸收。

  二、目前非公有制經(jīng)濟適用稅收政策存在的問題

  在現(xiàn)階段,社會上對非公有制經(jīng)濟特別是對個體私營經(jīng)濟的認識仍然存在誤區(qū)。有人認為個體戶是“暴發(fā)戶”、奸商,和國營、集體企業(yè)不能相提并論;有的看不到個體、私營經(jīng)濟的重要地位和作用,認為它在社會主義經(jīng)濟建設中無足輕重;有的甚至擔心它會動搖公有制的主體地位,拉大貧富差距,導致兩極分化以至出現(xiàn)“私有化”。

  少數(shù)行政管理和執(zhí)法部門甚至借助權力對個體、私營經(jīng)濟吃、拿、卡、要,強攤硬派,使個體、私營企業(yè)的合法權益得不到公正的對待和法律保護,嚴重地制約了個體、私營經(jīng)濟的發(fā)展。在外部環(huán)境中,稅費問題也表現(xiàn)得較為突出,雖然許多非公有制企業(yè)對于國家的稅收政策比較認同,認為稅收是非公有制經(jīng)濟應該為國家作出的貢獻,但仍有不少稅費征收不合理,對其實行稅收優(yōu)惠的空間依然存在。

 ?。ㄒ唬^(qū)域稅負格局與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局、所有制格局不對稱

  東低西高的區(qū)域稅負格局與東高西低的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局形成明顯反差,東部地區(qū)承擔的納稅義務與其經(jīng)濟能力不相稱。從橫向看,1995年,僅占全國三分之一?。ㄊ校┑臇|部地區(qū)卻占全國58.09%的GDP和74.3%的非公有制工業(yè)總產(chǎn)值,應該說整體稅收負擔能力較強,而其工商稅收的實際負擔水平只有7.93%,比經(jīng)濟實力弱、國有經(jīng)濟占主體地位的西部地區(qū)低1.8個百分點。

  作為對80年代“梯度發(fā)展戰(zhàn)略”的回應,稅收實行向東部地區(qū)減稅引資的傾斜政策,減輕了東部地區(qū)的稅收負擔,促進了東部地區(qū)經(jīng)濟的騰飛。稅制改革后,繼續(xù)保留的涉外所得稅優(yōu)惠政策,使涉外經(jīng)濟密集的東部地區(qū)獲益不淺:“生產(chǎn)型”增值稅的實施,加重了基礎產(chǎn)業(yè)和國有大中型企業(yè)密集的中西部地區(qū)的稅收負擔,形成了區(qū)域稅負的累退性;現(xiàn)行資源稅擴大課稅范圍及改變征稅方式而增加的稅收負擔,由于受到資源開發(fā)企業(yè)自身消化能力和資源產(chǎn)品價格改革滯后的制約而難以轉嫁出去,從而增大了資源富集的中西部地區(qū)的稅收負擔。區(qū)域稅負差距過大,加劇了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性,強化了區(qū)域非均衡發(fā)展的副作用。

 ?。ǘ《愂諈^(qū)別待遇政策明顯不公

  改革開放以來,作為對全面改革開放這一經(jīng)濟政策的回應,稅收領域實行了全方位的區(qū)別待遇政策,也確實起到了促進國民經(jīng)濟全面發(fā)展的積極效應,但其帶來的稅負結構嚴重失衡的問題同樣不能回避。特別是當稅收區(qū)別待遇政策激活出新的經(jīng)濟增長點之后,稅負結構如果不適時作出調整,將使國家錯過經(jīng)濟發(fā)展的良機。

  配合國家的產(chǎn)業(yè)政策,所得稅制歷來對國家扶持的第一產(chǎn)業(yè)實行低稅政策,對國家鼓勵加快發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)實行輕稅政策。即便是1994年的稅制改革,這種政策意圖也十分明顯。在第二產(chǎn)業(yè)部門,適用17%的增值稅基本稅率,并實行“生產(chǎn)型”增值稅,這必須加重資本性投入比重較高的第二產(chǎn)業(yè)部門的稅收負擔;第一產(chǎn)業(yè)部門執(zhí)行的是13%的增值稅低稅率或免稅政策;第三產(chǎn)業(yè)部門則執(zhí)行3%或5%的營業(yè)稅政策,稅率低;個體經(jīng)營者的稅收大都實行實額征收辦法,估定的稅額一般都低于應納稅額。產(chǎn)業(yè)稅負結構畸高畸低,不僅造成國家稅收不必要的流失,而且無論對第二產(chǎn)業(yè)內部傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造、升級,第三產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展,還是整體產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化,都會產(chǎn)生不利影響。稅制改革后,第三產(chǎn)業(yè)稅負水平的較大降幅并沒有帶來第三產(chǎn)業(yè)相應的增長速度就是佐證。

 ?。ㄈ┒愂照咴谥С址枪兄破髽I(yè)發(fā)展方面還不夠到位

  一是關于免征新辦民營企業(yè)所得稅問題,在旅游業(yè)方面,地稅有此項政策而國稅沒有。二是非公有制經(jīng)濟在參與國有企業(yè)改制過程中,有些優(yōu)惠政策沒有享受到。如某省某企業(yè)從1998年開始參與國有企業(yè)改制,到目前已兼并重組27家,接納22900人,接納職工投入18億元,投入各項技改費用38億元。接納了這么多的國有企業(yè)職工,卻享受不到安排下崗再就業(yè)的優(yōu)惠政策。該企業(yè)兼并的這些企業(yè),多數(shù)處在虧損狀態(tài),職工多數(shù)停崗、下崗、待崗,但大多數(shù)沒有拿到待崗證或下崗證。

  三是有關流轉稅問題。上述該企業(yè)兼并國企后,有很多不良資產(chǎn),比如積壓產(chǎn)品,都是以低于原產(chǎn)值的價格處理的,但繳納稅收還是按原來的產(chǎn)品上交增值稅;如果企業(yè)改名,又享受不到新辦企業(yè)免稅的優(yōu)惠政策,如某省某拖拉機廠,產(chǎn)品已不存在,已經(jīng)全面改產(chǎn),但涉及增值稅560萬元。因此,稅務部門應考慮企業(yè)實際,在不良資產(chǎn)的流轉稅等方面是否免繳或緩交。

 ?。ㄋ模┒愂照鞴艹霈F(xiàn)漏洞

  目前稅務管理機構對非公有制經(jīng)濟的調節(jié)手段和力度不夠,缺乏有效的征管手段,使非公有制經(jīng)濟成為最大的稅收“黑洞”。稅收有輕視非公有制經(jīng)濟稅收的傾向,投入的征管力量與龐大的個體私營經(jīng)濟隊伍不相稱,稅收管理不到位;征管方法單一,雖然強調對個體私營經(jīng)濟實行建帳建制,但收效甚微;定額核定征收方法缺乏科學依據(jù),彈性過大,在有效的監(jiān)控機制缺位的背景下,往往成為滋生權錢交易的溫床;征管隊伍整體素質不高,征管手段比較落后,納稅人不遵從稅法行為被發(fā)現(xiàn)的概率低,對不遵從稅法行為處罰的比率不高,刺激了不遵從稅法行為的發(fā)生。

  二、鼓勵非公有制經(jīng)濟發(fā)展的幾點稅收政策建議

  (三) 加大稅收優(yōu)惠力度,強化政策導向

  根據(jù)我國經(jīng)濟的特點,可將非公有制經(jīng)濟的發(fā)展納入宏觀調控的范圍,充分利用稅收、信貸等經(jīng)濟杠桿,正確地引導非公有制經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構調整的方向。筆者認為,其主要調整方向為:一是對于高科技企業(yè)、環(huán)保性企業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)和出口創(chuàng)匯企業(yè)適當減免稅額,重點扶持,鼓勵發(fā)展,使非公有制企業(yè)成為技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的重要力量;二是對城市公用事業(yè)、市政建設采取鼓勵性政策,利用稅收優(yōu)惠政策,鼓勵非公有制經(jīng)濟向這些行業(yè)進行投資,使非公有制經(jīng)濟參與到城市的經(jīng)營中;三是對于污染環(huán)境、技術落后、產(chǎn)品供大于求的產(chǎn)品和行業(yè)通過增稅進行限制,淘汰落后的技術和設備,促進企業(yè)向發(fā)展前景好的產(chǎn)業(yè)投資。四是提高個體、私營企業(yè)的稅后收益率。與國有大中型企業(yè)相比,個體私營企業(yè)缺乏吸引外部投資的能力和進行股權融資的機會,融資渠道受到限制,所以內部融資對個體、私營企業(yè)來講意義重大??煽紤]設計以下具體政策措施,以提高個體、私營企業(yè)的稅后收益率。⑴改企業(yè)所得稅,現(xiàn)行的三檔全額累進稅率為超額累進稅率。即企業(yè)利潤在3萬元以下的部分,按18%稅率計征,3萬元以上10萬元以下部分按27%的稅率計征,超過10萬元的部分按33%計征。這樣不會妨礙中小私營企業(yè)利潤在臨界點附近的跳躍增長及企業(yè)規(guī)模的擴大。⑵加速折舊。對中小私營企業(yè),可以允許其采用加速折舊法對固定資產(chǎn)計提折舊,從而推遲企業(yè)的納稅時間,相當于政府給該企業(yè)提供了一筆無息貸款。⑶稅種選擇。允許個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)在個人所得稅和企業(yè)所得稅之間自主選擇。五是鼓勵個體、私營企業(yè)擴大投資。個體、私營企業(yè)自有資金有限,經(jīng)營規(guī)模小,投資面臨的風險更大,因此促進個體、私營經(jīng)濟發(fā)展要求建立一種風險分擔機制??煽紤]設計以下政策措施:⑴投資損失扣除。現(xiàn)行稅法規(guī)定,被投資企業(yè)發(fā)生的經(jīng)營虧損,投資方企業(yè)不得調整減低其投資成本,也不得確認投資損失。這樣規(guī)定不利于私營企業(yè)對外投資,建議允許私營企業(yè)扣除從受資公司分攤的損失,但扣除數(shù)額不能超過投資帳面價值,從而降低私營企業(yè)的投資風險。⑵附加折舊。對中小私營企業(yè)購置的共同使用的機械設備給予20%的附加折舊,即允許中小私營企業(yè)對共同使用的機械設備以所購價款的120%作為計提折舊的基數(shù)。⑶再投資退稅。可參照外商投資企業(yè)的外商投資者的再投資退稅政策進行操作。⑷投資準備金的稅前扣除。即私營企業(yè)在提取投資減值準備金時,可允許按提取數(shù)的50%在稅前扣除;待沖銷準備金時,再將沖銷額的50%計入應納稅所得額,從而體現(xiàn)政府與私營企業(yè)共擔投資風險的原則。

  (四) 改革與完善財稅制度,實施公平合理的財稅政策

  首先,在稅收政策上要消除所有制歧視。包括要對與民間投資有關的稅費科目進行清理和規(guī)范,調整不公平的稅負;要對現(xiàn)行稅制進行改革與完善,逐步統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅,解決個體私營企業(yè)雙重征稅問題,同時按“合理分權”原則,加快地方稅改革步伐;對于國家有些“暫行規(guī)定”之類的過渡性稅收辦法,凡不利鼓勵、吸收民間投資的,要認真研究其政策空間,并向國家稅務部門提出完善建議,把過高或不合理的稅率降下來;對于非公有制企業(yè)用稅后利潤增加資本金或項目再投資的,或在本地進行投資的,或投向國有企業(yè)的,其投資分紅繼續(xù)留在所投資企業(yè)的,國家可實行免交個人所得稅;對于尚處于創(chuàng)業(yè)階段的民間投資者可以給予一定的減免稅支持。繼續(xù)推行對私營企業(yè)建帳建制,查帳征收,加強城區(qū)雙定戶征管,制定統(tǒng)一的稅收核定標準,既保證負擔公平,又減少稅收流失。

  其次,均衡第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的稅負。積極開拓第三產(chǎn)業(yè)特別是私營和個體經(jīng)濟的稅源,開征證券交易稅和房產(chǎn)稅,將增值稅的征稅范圍擴大至第三產(chǎn)業(yè),均衡國有經(jīng)濟密集的第二產(chǎn)業(yè)與私營、個體經(jīng)濟密集的第三產(chǎn)業(yè)的稅負。

  再次,均衡內、外資經(jīng)濟的稅負。要改區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策為產(chǎn)業(yè)性優(yōu)惠政策,為內、外資企業(yè)的重組創(chuàng)造一個公平的稅收環(huán)境,從制度上防范內、外資企業(yè)以避稅為動機重組行為的發(fā)生,促使內外資企業(yè)的重組行為步入以效率為目標的市場化軌道,均衡內、外資經(jīng)濟稅負。

  最后,均衡區(qū)域稅負??s小中西部地區(qū)與東部地區(qū)的稅負差距,包括通過稅收政策鼓勵中西部地區(qū)放手發(fā)展非公有制經(jīng)濟;配合當前國家實施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略,鼓勵中西部地區(qū)擴大對外開放,制定相應的稅收措施,重點引導資源加工型和勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉移;引導外資投向中西部的農(nóng)業(yè)、水利、交通、能源、原材料和環(huán)保等基礎產(chǎn)業(yè)。

 ?。ㄈ┕膭钔馍掏顿Y,繼續(xù)給予外商稅收優(yōu)惠政策

  為了進一步吸引外資,對我國投資環(huán)境相對欠佳進行適當補償,筆者認為,我國目前及今后一段時間里仍需保留或給予以下涉外稅收優(yōu)惠政策:一是2010年底前,所有外商投資企業(yè)均按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。二是投資于符合國家《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中鼓勵類和限制乙類項目的外商投資企業(yè),前兩年免征企業(yè)所得稅。生產(chǎn)性外商投資企業(yè),在2010年底前同時免征3%的地方所得稅。三是外商投資興辦的高新技術企業(yè),經(jīng)有關部門認定后,前兩年免征企業(yè)所得稅。四是被確認為產(chǎn)品出口企業(yè)且當年出口產(chǎn)值達到總產(chǎn)值70%以上的,經(jīng)省級國稅主管部門批準,可減按10%稅率征收企業(yè)所得稅。五是投資于符合國家《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中鼓勵類和限制乙類項目的外商投資企業(yè)和研究開發(fā)中心,進口除《外商投資項目不予免稅的進口商品目錄》外的自用設備及其配套的技術、配件、備件,免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。六是外商投資取得的稅后利潤(包括利息、紅利),可自由匯出境外。企業(yè)為履行產(chǎn)品出口合同所進口的原材料、元器件、零部件、輔料及其包裝物料等,享受加工貿易保稅優(yōu)惠。七是民營科技企業(yè)生產(chǎn)列入《國家高新技術產(chǎn)品目錄》的產(chǎn)品,經(jīng)有關部門批準,其進口國內不能生產(chǎn)或性能不能滿足需要的自用設備及其配套的技術、配件、備件,免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。民間性質的科技風險投資公司從獲利年度起,其繳納的企業(yè)所得稅,經(jīng)批準在5年內由受益級財政給予補助。八是投資建設國道及省道公路、鐵路、民航機場用地,免征耕地占用稅。九是按國務院《關于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》規(guī)定,對西部地區(qū)和投資基礎設施建設以及鼓勵類產(chǎn)業(yè)的將享受所得稅優(yōu)惠,投資總額內進口自用先進技術設備,除國家規(guī)定外,免征關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。

  以上這些優(yōu)惠措施無疑會吸引外資的投入,促進我國的經(jīng)濟發(fā)展,最終使稅收收入隨之增加。

 ?。ㄋ模〖訌妼Ψ枪兄平?jīng)濟的稅收管理,保證稅基的完整。

  作為稅務機關,要堅持依法治稅,嚴格按照國家的稅收法律規(guī)范組織收入,堅決不收“過頭稅”。對非公有制企業(yè)與公有制企業(yè)實行“同環(huán)境、同政策、同待遇”,“不加碼、不歧視、不干擾”的“三同”、“三不”政策,真正建立公平、公正的稅收征管秩序。

  其一,稅務機關要重視對非公有制經(jīng)濟的征收管理工作,重新布局征管力量,加強對國民經(jīng)濟最具活力部分的稅基的監(jiān)控,把全部非公有制經(jīng)濟納稅人置于稅務管理監(jiān)控之下。

  其二,借鑒國際經(jīng)驗,將建帳建制、提高財會核算水平作為發(fā)展非公有制經(jīng)濟的戰(zhàn)略措施。

  其三,清理各種假集體、假福利、假民政企業(yè)。對由于歷史原因已登記為集體形式的私營企業(yè),要明確性質,恢復其本來面目,規(guī)范納稅秩序,減少稅收流失。

  其四,改進征收方式,區(qū)別不同納稅人實施靈活的征收辦法。對個體、私營納稅大戶,堅持建帳建制,查帳征收;對財務制度不健全的個體、私營企業(yè)實行“核定”與“查帳”相結合的征管方式;對同行業(yè)、同地段、不同規(guī)模的企業(yè)按不同級距標準核定稅款,以達到平衡稅負的目的。

  其五,強化依法治稅,對逃稅者予以重罰。

 ?。ㄎ澹⊥茝V稅務代理,實施稅務援助政策

  目前中國的許多非公有制企業(yè)人才匱乏,對稅收法規(guī)不能及時掌握,有意無意中造成大量違背稅法的事情發(fā)生。如果我們能夠提供稅務援助,將會使廣大納稅人加深對稅務代理的了解和信任,在全社會增強依法納稅意識。我國應制定有關法規(guī),明確規(guī)定稅務援助的條件、對象、范圍、受理程序等等,在我國稅務代理領域開展稅務援助業(yè)務。適時運用多種形式向社會各界做宣傳,使稅務援助象目前的司法救助一樣廣為人知。

  「作者簡介」

  胡海,湖南行政學院副教授。

  羅一帆,湖南稅務高等??茖W校副教授。

  彭友山,湖南省地方稅務局政策法規(guī)處處長。

  「注釋」

  1、姜竹:《淺議促進我國中小企業(yè)發(fā)展的稅收政策》(《稅務研究》 2003年第7期)。

  2、張培森:《中國民營經(jīng)濟發(fā)展中的法律與稅收政策問題》(《稅收研究資料》2003年第7期)。

  3、山西省國家稅務局課題組:《關于中小企業(yè)稅收政策問題的幾點思考》(《稅收研究資料》2003年第2期)。

  4、劉文魁:《完善社會主義市場經(jīng)濟體制研究報告之五》(《中國經(jīng)濟時報》2003年7月18日)。

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