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要在我國(guó)開征物業(yè)稅,最早是在2003年的中央文件中提出來的。開征物業(yè)稅的問題一直是學(xué)術(shù)界和政界關(guān)注的熱點(diǎn),研究論文頗多,見仁見智。本文從基礎(chǔ)理論的角度探討在我國(guó)開征物業(yè)稅的問題。
物業(yè)稅實(shí)際上和財(cái)產(chǎn)稅的含義是相同的,前者在東南亞國(guó)家和我國(guó)的香港地區(qū)使用;后者則是英語國(guó)家“Property Tax”的中文翻譯。因此,“物業(yè)稅”和“財(cái)產(chǎn)稅”是同一概念的不同表述。物業(yè)稅并不是一個(gè)具體的稅種名稱,而是稅收分類中的一個(gè)類別,其基本含義是對(duì)財(cái)產(chǎn)征稅。那么,什么是財(cái)產(chǎn)?凡是對(duì)人有用的東西都是財(cái)產(chǎn),包括可用于消費(fèi)或可用于取得收入。對(duì)財(cái)產(chǎn)征稅和對(duì)財(cái)產(chǎn)的收入征稅是兩個(gè)不同的概念:前者是對(duì)財(cái)產(chǎn)的價(jià)值存量征稅;后者是對(duì)財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生的價(jià)值流量征稅。財(cái)產(chǎn)稅不可能對(duì)所有財(cái)產(chǎn)普遍征收,而只能是選擇性征收,通??晒┻x擇的財(cái)產(chǎn)稅稅種有:房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和饋贈(zèng)稅。有些學(xué)者或政府官員認(rèn)為印花稅也屬于財(cái)產(chǎn)稅的一種,這是可以商榷的。從印花稅的制度安排來看,是對(duì)合法權(quán)利的征稅?!皺?quán)利”也是財(cái)產(chǎn),但印花稅中征稅對(duì)象的“權(quán)利”是由政府認(rèn)定的,因此印花稅雖然有“稅”的形式,實(shí)際上卻是政府對(duì)提供公共勞務(wù)收取的使用者費(fèi)。印花稅可以大大節(jié)約商品勞務(wù)交易稅和生產(chǎn)要素收入稅的征管成本,對(duì)減輕納稅人的稅收負(fù)擔(dān)是有利的。而財(cái)產(chǎn)稅的征管成本是很高的,也不存在降低納稅人稅收負(fù)擔(dān)的功能。
開征財(cái)產(chǎn)稅的目的是使稅收制度和財(cái)政體制更能體現(xiàn)效率和公平,理由如下:(1)房產(chǎn)稅有利于房產(chǎn)轉(zhuǎn)移到更能創(chuàng)造價(jià)值者的手里。物業(yè)稅屬于對(duì)物稅,并不考慮納稅人的納稅能力,因此當(dāng)納稅人缺乏負(fù)擔(dān)能力的時(shí)候,只能把房產(chǎn)轉(zhuǎn)移到更有納稅能力者的手里,有利于社會(huì)價(jià)值財(cái)富的增加,從而提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率;(2)遺產(chǎn)稅和饋贈(zèng)稅有利于實(shí)現(xiàn)“人”的公平。一個(gè)人一生中擁有的財(cái)產(chǎn)分兩種:一種是靠自己掙得的財(cái)產(chǎn);另一種是靠繼承遺產(chǎn)和饋贈(zèng)獲得的財(cái)產(chǎn)。因此對(duì)后者征稅更能體現(xiàn)“人”的公平;(3)房產(chǎn)稅有利于提高政府的資源配置效率。公共受益和公共成本負(fù)擔(dān)對(duì)稱原則是構(gòu)建效率財(cái)政體制的要求,房產(chǎn)稅通常是地方稅,以房產(chǎn)作為居民公共受益的成本分?jǐn)傄罁?jù)可以較好地貫徹對(duì)稱原則。這正如對(duì)高速公路的收費(fèi)可以由汽油稅和輪胎稅替代一樣,因?yàn)橐云秃洼喬サ南膩碛?jì)算使用高速公路的費(fèi)用是符合效率原則的。
當(dāng)然,財(cái)產(chǎn)稅也經(jīng)常遭到批評(píng)。因?yàn)榉慨a(chǎn)稅是對(duì)物稅,所以不符合稅收量能負(fù)擔(dān)的基本原則,有失公平,同時(shí)遺產(chǎn)被征稅卻會(huì)挫傷財(cái)產(chǎn)所有者創(chuàng)造價(jià)值的積極性。財(cái)產(chǎn)稅雖然有利有弊,而且也是一些實(shí)施國(guó)家爭(zhēng)論的熱點(diǎn)之一,但基本傾向是認(rèn)為利大于弊,也沒有更好的政府收入形式來替代財(cái)產(chǎn)稅。因此,房產(chǎn)稅一直是地方財(cái)政收入的重要來源。例如英國(guó),平均要占財(cái)政收入的30-40%,高的可達(dá)70-80%,低的也有10-15%。
但我國(guó)卻有另一種觀點(diǎn),認(rèn)為開征物業(yè)稅的主要目的是理順房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格,或者說有利于改善房產(chǎn)價(jià)格過高的態(tài)勢(shì)。由于這種觀點(diǎn)開始是由官方人員說出來的,因此影響很大,以致于對(duì)物業(yè)稅的研究主要集中在房產(chǎn)稅,甚至使居民產(chǎn)生要通過增加稅收的辦法來降低房產(chǎn)價(jià)格的印象。這無論是在理論上還是在實(shí)踐上都是有問題的。從理論上看,房產(chǎn)稅和房產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格是兩個(gè)不同領(lǐng)域的問題。前者屬于公共勞務(wù)的成本分?jǐn)倖栴};后者則屬于私人商品的資源配置問題。因此,前者屬于公共財(cái)政的范疇;后者則屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的范疇。把不同性質(zhì)的問題相混不利于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。從實(shí)踐上看,將會(huì)產(chǎn)生“劫貧濟(jì)富”的不良效果。因?yàn)樵谖覈?guó)購(gòu)買得起房產(chǎn)的只是極少數(shù)人,但人人都要有房居住,因此人人都成為降低房?jī)r(jià)的負(fù)擔(dān)者。這顯然是極不公平的。應(yīng)該說,房產(chǎn)價(jià)格過高與土地非農(nóng)業(yè)利用的政府壟斷和其他政府壟斷有關(guān),和房產(chǎn)稅并沒有直接的關(guān)系。而前者的問題是公有制國(guó)家建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一,是全局性的問題,不是靠房產(chǎn)稅可以解決得了的。
如果要開征物業(yè)稅,那么要了解中國(guó)的現(xiàn)狀,然后再考慮如何通過物業(yè)稅來改善我國(guó)的稅收制度和財(cái)政體制。在我國(guó)的稅收制度中,物業(yè)稅安排了房產(chǎn)稅,但沒有遺產(chǎn)稅和饋贈(zèng)稅。
我國(guó)的“房產(chǎn)稅”究竟是不是真正意義上的財(cái)產(chǎn)稅這個(gè)問題是需要進(jìn)一步研究的。我國(guó)的房產(chǎn)稅只是對(duì)盈利性企業(yè)的房產(chǎn)和出租的房產(chǎn)征稅,而對(duì)非盈利組織、政府公共部門、居民自有住房的房產(chǎn)都是免稅的。在征稅房產(chǎn)中,計(jì)稅依據(jù)也是不統(tǒng)一的,盈利性企業(yè)房產(chǎn)的計(jì)稅依據(jù)是房產(chǎn)的原值而對(duì)出租的房產(chǎn)則采用租金。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,房產(chǎn)價(jià)值是被不斷折現(xiàn)的過程,因此從效率的角度看應(yīng)該對(duì)房產(chǎn)的現(xiàn)值征稅而不是對(duì)房產(chǎn)的原值征稅。對(duì)原值征稅失去了財(cái)產(chǎn)稅的性質(zhì),更有點(diǎn)象投資方向調(diào)節(jié)稅。以租金為計(jì)稅依據(jù)雖然是對(duì)房產(chǎn)現(xiàn)值征稅的一種方法,但我國(guó)的計(jì)量辦法卻失去了房產(chǎn)估值的特征。房產(chǎn)的租金是房產(chǎn)的利率回報(bào),要使其反映房產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格,就必須是市場(chǎng)利率而不是個(gè)別利率。但我國(guó)的計(jì)稅辦法是房產(chǎn)的實(shí)際租金而不是市場(chǎng)租金。這樣,對(duì)出租房產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)租金征稅實(shí)際上成了“營(yíng)業(yè)稅”而不是財(cái)產(chǎn)稅。因此,我國(guó)稅收制度中雖然有房產(chǎn)稅名稱的稅種,實(shí)際上卻并不是真正的財(cái)產(chǎn)稅。
在我國(guó)的稅制安排中,征稅對(duì)象涉及到“土地”財(cái)產(chǎn)的稅種有三個(gè)城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和土地增值稅。它們是不是屬于財(cái)產(chǎn)稅的問題需要研究。
為什么叫“城鎮(zhèn)土地使用稅”而不叫“城鎮(zhèn)土地稅”或“城鎮(zhèn)地產(chǎn)稅”?主要原因可能是:我國(guó)的城鎮(zhèn)土地都是國(guó)有(公有)的,國(guó)家征稅也是代表國(guó)家的,因此不存在國(guó)家對(duì)國(guó)有土地征稅的問題。但我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)重要指導(dǎo)思想是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,因此對(duì)“分離”出去的“土地使用權(quán)”而不是所有權(quán)進(jìn)行征稅。土地使用權(quán)是國(guó)家認(rèn)定的,從這個(gè)意義上說屬于政府對(duì)公共勞務(wù)收取使用者費(fèi)。但城鎮(zhèn)土地使用稅是按土地面積定額征收的,因此還具有國(guó)有土地租金的性質(zhì)。因此,現(xiàn)有的城鎮(zhèn)土地稅并不是財(cái)產(chǎn)稅。
耕地占用稅是對(duì)農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)利用的一次性征稅。在我國(guó)的稅制安排中,對(duì)農(nóng)用土地形式上是免稅的,但土地使用方式的轉(zhuǎn)變可以看作是一種“交易”,因此實(shí)際上是對(duì)土地交易設(shè)置的一種特別稅,屬于商品交易稅范疇。農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)利用是政府壟斷的,最初改變使用方向的是政府,因此政府似乎應(yīng)該是納稅人。然而,政府只是土地非農(nóng)利用的“批租人”,因?yàn)樽罱K非農(nóng)利用的是社會(huì)其他組織和個(gè)人,所以后者是真正的納稅人。由此,政府可以獲得大量的“批租”凈收入。土地批租凈收入由兩部分構(gòu)成:一是政府批租土地使用權(quán)的價(jià)格和政府征用農(nóng)用土地的價(jià)格之間的差額;二是政府利用土地這一特殊商品的交易獲得的稅收收入。因此,土地批租收入實(shí)際上是政府土地經(jīng)營(yíng)收入和土地交易的稅收收入集于一身的收入,并沒有財(cái)產(chǎn)稅的性質(zhì)。這種處理方式在邏輯上似乎是有疑問的,原因就在于土地所有權(quán)、國(guó)家征稅權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)等一些基礎(chǔ)理論問題并沒有完全搞清楚。
土地增值稅是按土地使用權(quán)可以交易的原則設(shè)置的稅種,因此屬于商品交易稅的特殊稅種。政府認(rèn)定使用權(quán)的費(fèi)用一般說來不會(huì)有很大的增加,增加的實(shí)際上是土地的價(jià)格。土地價(jià)格為什么會(huì)上升,一般說來和該地方段的投資密集度和消費(fèi)密集度有正相關(guān)。這是政府和市場(chǎng)共同作用的結(jié)果。按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的方式思維,那么屬于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的增值收入應(yīng)該屬于經(jīng)營(yíng)者;屬于政府投入引起的增值額應(yīng)該由真正意-義上的房產(chǎn)稅解決。但該稅的設(shè)置可能是從所有權(quán)角度考慮的,認(rèn)為土地所有權(quán)是國(guó)家的,因此應(yīng)該把土地增值的一部分收歸國(guó)有。因此這也不屬于財(cái)產(chǎn)稅。
上述分析表明,我國(guó)確實(shí)沒有真正意義上的物業(yè)稅。在我國(guó)開征物業(yè)稅的問題應(yīng)該提上議事日程。上述分析也同樣表明,應(yīng)該從完善稅制和財(cái)政體制的角度研究物業(yè)稅的開征問題。當(dāng)然,國(guó)有資產(chǎn)(包括土地)市場(chǎng)化的制度安排是必要的前提條件。
在我國(guó)開征物業(yè)稅的討論,主要集中在如何開征房產(chǎn)稅的問題,因此下文主要討論與此相關(guān)的理論問題。由于我國(guó)目前存在房產(chǎn)稅名稱的稅種,為了區(qū)別新開征的具有財(cái)產(chǎn)稅性質(zhì)的房產(chǎn)稅,因此把后者稱為“物業(yè)房產(chǎn)稅”。上述分析表明,我國(guó)現(xiàn)行的房產(chǎn)稅并不是真正意義上的財(cái)產(chǎn)稅。要把我國(guó)的房產(chǎn)稅改造為物業(yè)房產(chǎn)稅需要進(jìn)行三個(gè)方面的改造:以房產(chǎn)現(xiàn)值為稅基、對(duì)房產(chǎn)普遍征稅,以及房產(chǎn)稅的優(yōu)惠設(shè)置。
以房產(chǎn)現(xiàn)值為稅基是物業(yè)稅特征的關(guān)鍵,對(duì)房產(chǎn)現(xiàn)值的評(píng)估有兩種方式:按房產(chǎn)市場(chǎng)交易的效率價(jià)格估值;或按房產(chǎn)的效率租金估值。前者稱之為房產(chǎn)交易法;后者稱之為房產(chǎn)收入法。理論上說,如果能正確認(rèn)定房產(chǎn)市場(chǎng)交易的效率價(jià)格或房產(chǎn)出租的效率租金,那么兩者的現(xiàn)值評(píng)估應(yīng)該是一致的。但房產(chǎn)的市場(chǎng)交易頻率和出租頻率都不是很高的,而且市場(chǎng)制度總是有缺陷的,因此評(píng)估方法的選擇對(duì)房產(chǎn)現(xiàn)值的評(píng)估會(huì)產(chǎn)生很大的差異。由于房產(chǎn)稅是地方稅種,國(guó)外通常的作法是由地方政府確定評(píng)估方法,原則是使評(píng)估更接近市場(chǎng)的效率價(jià)格。
在我國(guó)開征物業(yè)房產(chǎn)稅,盡管效率價(jià)格和效率租金價(jià)格的市場(chǎng)條件都不具備,但筆者認(rèn)為采用房產(chǎn)收入法評(píng)估稅基有利于稅負(fù)的設(shè)計(jì)。我國(guó)的房產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)行了私有化改革,但這一政策只適用于199g年底以前參加工作的國(guó)有職工,享受了按工齡和職級(jí)為計(jì)算依據(jù)的房?jī)r(jià)補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼可以理解為以往的工資中不含住房費(fèi)用,因此相當(dāng)于專用于房產(chǎn)投資的工資補(bǔ)發(fā)。也可理解為房產(chǎn)投資的收益補(bǔ)助,因?yàn)槁毠べ?gòu)房的房產(chǎn)價(jià)格即使按銀行貸款利率計(jì)算也大大超過了改革前支付的租金。開征物業(yè)房產(chǎn)稅意味著減少補(bǔ)貼,因此以收入法評(píng)估稅基有利于稅負(fù)設(shè)計(jì)。1999年底以后參加工作的國(guó)有職工,按政策應(yīng)享受房租補(bǔ)貼,但至今并未真正落實(shí),以收入法評(píng)估稅基也有利于房租補(bǔ)貼額的確定;同時(shí)也有利于1999年底以前參加工作但房改政策沒有落實(shí)到位者的補(bǔ)助。如果按上述思路設(shè)計(jì)物業(yè)房產(chǎn)稅的稅負(fù),意味著和工薪制度的改革是聯(lián)動(dòng)的。
另一個(gè)方面應(yīng)該考慮的是稅率,即開征物業(yè)房產(chǎn)稅以后,居民總稅負(fù)有所增加還是保持目前的水平?如果是前者,那么意味著將增加納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。如果是后者,那么意味著將調(diào)整我國(guó)的政府收入制度,包括稅收制度和非稅收入制度。筆者主張后者。目前我國(guó)的預(yù)算支出占GDP的比例在23%左右;預(yù)算外和制度外支出占GDP的比例估計(jì)不會(huì)少于預(yù)算內(nèi)的50%,兩者合計(jì)占GDP的比例高達(dá)35%左右。這個(gè)總負(fù)擔(dān)率是很高的,按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求以及歷史的經(jīng)驗(yàn)來看,總負(fù)擔(dān)率的水平是不宜再提高的。但開征物業(yè)房產(chǎn)稅需要對(duì)房產(chǎn)進(jìn)行全面的重估,征管成本是非常之高的。如果總負(fù)擔(dān)相對(duì)穩(wěn)定,那么意味著將會(huì)減少政府的可支配財(cái)力。這是靜態(tài)地看問題,從完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的態(tài)勢(shì)來看,將有利于效率、公平原則的貫徹。但這需要思想觀念上的轉(zhuǎn)變,即效率和公平原則的貫徹并不意味著一定要提高政府收入的比例。減少政府的收入比例,意味著增加市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用的空間。因此,非但不會(huì)增加財(cái)政困難,還能促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
對(duì)房產(chǎn)普遍征稅,意味著所有房產(chǎn)都是征稅對(duì)象。對(duì)非盈利組織和政府公共部門房產(chǎn)征稅的依據(jù)是什么?這主要涉及國(guó)家征稅權(quán)和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的關(guān)系問題。在國(guó)家征稅權(quán)中,“國(guó)家”是公眾(全民)的代表;在我國(guó)的公有制中,“國(guó)家”又是“全民所有制”的代表。因此,似乎不存在“國(guó)家”對(duì)自身征稅的問題。我國(guó)房產(chǎn)稅中的免稅制度可能是出于這種考慮。盡管“利改稅”突破了這一思路,但仍然在其他領(lǐng)域頑強(qiáng)地表現(xiàn)出來。
其實(shí),國(guó)家征稅權(quán)應(yīng)該高于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。“國(guó)家”是“市民社會(huì)”和“政權(quán)社會(huì)”的統(tǒng)一體。市民社會(huì)由家庭、企業(yè)和非盈利組織構(gòu)成;政權(quán)社會(huì)是凌駕于市民社會(huì)之上的組織。市民社會(huì)從事物質(zhì)財(cái)富或貨幣表達(dá)的價(jià)值財(cái)富的再生產(chǎn),政權(quán)社會(huì)從事精神財(cái)富或非貨幣表達(dá)的價(jià)值財(cái)富的再生產(chǎn)。兩類社會(huì)中的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)雖然是由政權(quán)社會(huì)界定的,但目的是為了規(guī)范市民社會(huì)和政權(quán)社會(huì)的行為。國(guó)家征稅權(quán)雖然也表現(xiàn)為政權(quán)的行為,但卻是為了維護(hù)市民社會(huì)和政權(quán)社會(huì)的存在而設(shè)定的,因此高于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。這表明,不論是市民社會(huì)的財(cái)產(chǎn),還是政權(quán)社會(huì)的財(cái)產(chǎn)都在國(guó)家征稅權(quán)的覆蓋之下。
我國(guó)現(xiàn)有的房產(chǎn)稅對(duì)非盈利組織和政權(quán)組織占用的房產(chǎn)免稅,相當(dāng)于對(duì)這些組織的運(yùn)行費(fèi)用的補(bǔ)助。這會(huì)扭曲資源配置效率。因此,如果我國(guó)開征物業(yè)房產(chǎn)稅,對(duì)“國(guó)家”內(nèi)部的所有房產(chǎn)征稅是符合效率原則的。但這需要重新核定上述組織的經(jīng)常費(fèi)用和政府預(yù)算的支出額,這涉及到預(yù)算制度和財(cái)政體制的改革。
在物業(yè)房產(chǎn)稅的優(yōu)惠問題上涉及到納稅人的負(fù)擔(dān)能力和房產(chǎn)的性質(zhì)問題。物業(yè)房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象是房產(chǎn),并沒有考慮納稅人的負(fù)擔(dān)能力,因此從負(fù)擔(dān)能力方面考慮優(yōu)惠是必要的。有一種觀點(diǎn)主張對(duì)居民住房?jī)?yōu)惠一定的面積,即把一定面積作為物業(yè)房產(chǎn)稅的免征額或起征點(diǎn)。這種觀點(diǎn)是可以商榷的。以面積為免征額或起征點(diǎn)形式上似乎很公平,實(shí)際上是有利于富人的。一般說來,富人房產(chǎn)的單位面積的租金較高,窮人房產(chǎn)的單位面積的租金較低,這意味著對(duì)富人的優(yōu)惠高于窮人。因此,這種優(yōu)惠政策是不可取的。筆者主張?jiān)O(shè)立包括住房租金在內(nèi)的最低生活標(biāo)準(zhǔn),家庭收入達(dá)不到的應(yīng)予免稅,差額部分還應(yīng)該得到政府的社會(huì)救濟(jì)或房租補(bǔ)助,后者相當(dāng)于物業(yè)房產(chǎn)稅應(yīng)設(shè)置負(fù)稅率。
家庭住房形式上是消費(fèi)品,但從人的再生產(chǎn)角度看應(yīng)該屬于投資品。而且,住房建筑是納入城市建設(shè)規(guī)劃的,從社會(huì)發(fā)展的角度看也屬于投資品。對(duì)于社會(huì)價(jià)值財(cái)富的增長(zhǎng)來說,投資是應(yīng)該受到鼓勵(lì)的。因此,如果住房出售收入用于住房再投資的話,相應(yīng)的交易稅應(yīng)該返回,即只對(duì)改變用途的交易收入部分征稅,這表明優(yōu)惠還涉及到其他稅種之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。
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