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對(duì)我國(guó)非營(yíng)利組織稅制改革的理性思考

來(lái)源: 陳小安 李代江 編輯: 2006/12/28 14:50:37  字體:

  非營(yíng)利組織是隨著我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)不斷深化而發(fā)展的。非營(yíng)利組織的規(guī)模和數(shù)量在近年得到了迅猛的發(fā)展。如何對(duì)非盈利組織進(jìn)行管理和規(guī)范是理論界與實(shí)務(wù)界面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

  一、我國(guó)現(xiàn)行對(duì)非營(yíng)利組織的稅收政策

  我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)非營(yíng)利組織的稅收法律和規(guī)章制度,而是通過(guò)各稅種實(shí)體法分散體現(xiàn)出對(duì)非營(yíng)利組織的稅收政策。慨括起來(lái)有如下:

  1.流轉(zhuǎn)稅類(lèi)。主要體現(xiàn)在增值稅、營(yíng)業(yè)稅和關(guān)稅的免稅上。增值稅暫行條例規(guī)定,校辦企業(yè)生產(chǎn)的應(yīng)稅貨物,凡用于本校教學(xué)、科研方面的;用于科研、科學(xué)實(shí)驗(yàn)和教學(xué)的進(jìn)口儀器、設(shè)備和由殘疾人組織直接進(jìn)口供殘疾人專(zhuān)用的物品;非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)自產(chǎn)自用的制劑;血站供應(yīng)給醫(yī)療機(jī)構(gòu)臨床用血等項(xiàng)目免征增值稅。營(yíng)業(yè)稅條例規(guī)定的對(duì)非營(yíng)利組織稅收優(yōu)惠較多,免稅項(xiàng)目主要有:福利機(jī)構(gòu)提供的育養(yǎng)服務(wù);殘疾人員提供的勞務(wù);醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供的醫(yī)療服務(wù);教育機(jī)構(gòu)提供的教育服務(wù)、學(xué)生勤工儉學(xué)勞務(wù);農(nóng)業(yè)機(jī)耕、病蟲(chóng)防治及相關(guān)技術(shù)培訓(xùn);文化部門(mén)組織的文化活動(dòng)的門(mén)票收入;科研單位的技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入等。

  2.所得稅。個(gè)人所得稅的稅收優(yōu)惠主要是對(duì)捐贈(zèng)行為規(guī)定的,如個(gè)人向慈善公益機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)在個(gè)人年應(yīng)納稅額 30% 以?xún)?nèi)的部分,準(zhǔn)于稅前扣除。企業(yè)所得稅規(guī)定了大量的針對(duì)非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠政策。一是對(duì)科研機(jī)構(gòu)、高校及中小學(xué)校的從事技術(shù)性服務(wù),校辦工廠,教育培訓(xùn)取得收入免稅的一般性規(guī)定;二是1997年國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體征收企業(yè)所得稅有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定的,對(duì)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體非應(yīng)稅收入的免稅。主要有(1)經(jīng)國(guó)務(wù)院及財(cái)政部批準(zhǔn)設(shè)立和收取,并納入財(cái)政預(yù)算管理或財(cái)政預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)管理的政府性基金、資金、附加收入等:(2)省級(jí)以上政府批準(zhǔn)的,或經(jīng)省財(cái)政、計(jì)劃部門(mén)共同批準(zhǔn),并納入財(cái)政預(yù)算管理或財(cái)政預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)管理的行政事業(yè)性收費(fèi):(3)經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)不上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理的預(yù)算外資金:(4)事業(yè)單位從主管部門(mén)取得的用于事業(yè)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助收入:(5)社會(huì)團(tuán)體取得的各級(jí)政府資助:(6)按省級(jí)以上民政部門(mén)規(guī)定收取的會(huì)費(fèi):(7)社會(huì)各界捐贈(zèng)收入:(8)事業(yè)單位從其所屬獨(dú)立核算經(jīng)營(yíng)單位的稅后利潤(rùn)取得的收入(9)國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他項(xiàng)目。三是對(duì)企業(yè)捐贈(zèng)的稅前扣除。國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)合乎規(guī)定的非營(yíng)利組織的捐贈(zèng)在年應(yīng)稅所得30%以?xún)?nèi)的準(zhǔn)許稅前扣除:外資企業(yè)可以當(dāng)期全額稅前扣除。

  3.其他稅種。除流轉(zhuǎn)稅和所得稅外,財(cái)產(chǎn)稅和行為稅也有針對(duì)非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠,主要是對(duì)社會(huì)團(tuán)體、財(cái)政撥款的事業(yè)單位、宗教寺院、公園、名勝古跡等非營(yíng)利組織的自用房產(chǎn)、土地、車(chē)船使用及其他經(jīng)濟(jì)行為免征的房產(chǎn)稅、車(chē)船使用稅和契稅。

  二、非營(yíng)利組織現(xiàn)行稅收政策存在的問(wèn)題

  1.我國(guó)現(xiàn)行對(duì)非營(yíng)利組織的稅收制度不能對(duì)非營(yíng)利組織發(fā)展形成有效的激勵(lì)。主要表現(xiàn)在,不利于鼓勵(lì)多元化、多層次的非營(yíng)利組織的發(fā)展;不利于鼓勵(lì)社會(huì)各界積極參與非營(yíng)利組織的慈善活動(dòng)。(1)我國(guó)的稅收優(yōu)惠保留了較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征,經(jīng)濟(jì)成份和官辦民辦享受不同的優(yōu)惠政策,不利于多元的非營(yíng)利組織的發(fā)展。例如,按財(cái)政撥款和是否是國(guó)有機(jī)構(gòu)改制決定是否享受稅收優(yōu)惠的方法不利于民間性非營(yíng)利組織的發(fā)展。(2)非營(yíng)利組織本身是有層次的,它的活動(dòng)范圍、受益范圍有一定的區(qū)域性,有的是全國(guó)性的非營(yíng)利組織,有的是地區(qū)性和社區(qū)性的非營(yíng)利組織。而我國(guó)的稅法規(guī)定,只有向國(guó)務(wù)院、民政部門(mén)規(guī)定的少數(shù)幾家全國(guó)性的非營(yíng)利組織的捐贈(zèng)才能享受稅前扣除的稅收優(yōu)惠。而大量的社區(qū)性的、區(qū)域性的不能享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠,難以得到相應(yīng)的捐贈(zèng)。(3)國(guó)內(nèi)企業(yè) 30% 的捐贈(zèng)稅前扣除和個(gè)人30%的年收入捐贈(zèng)稅前扣除不利于鼓勵(lì)本國(guó)企業(yè)和國(guó)民積極參與慈善活動(dòng)。

  2.我國(guó)現(xiàn)行對(duì)非營(yíng)利組織的稅收制度不能對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行有效的規(guī)制。主要是,不能區(qū)分非盈利組織和營(yíng)利性的事業(yè)單位,從而區(qū)別對(duì)待;對(duì)非營(yíng)利組織從事的的競(jìng)爭(zhēng)性活動(dòng)不能有效地管理。(1)在現(xiàn)行的稅收法規(guī)中也都是以事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等概念出現(xiàn),不能對(duì)非營(yíng)利組織的性質(zhì)和特征進(jìn)行慨括。例如事業(yè)單位是我國(guó)目前非營(yíng)利組織的主要組成部分,但我國(guó)的事業(yè)單位并不等同于非營(yíng)利組織。我國(guó)目前的事業(yè)單位至少包括監(jiān)督管理、社會(huì)公益、中介服務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)4大類(lèi)事業(yè)單位。而我國(guó)目前的稅收政策主要以是否是財(cái)政撥款來(lái)劃分應(yīng)否享受相應(yīng)優(yōu)惠的辦法實(shí)際是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的殘留,不能適應(yīng)現(xiàn)在的情況。(2)稅收優(yōu)惠過(guò)寬、過(guò)多。我國(guó)的非營(yíng)利組織稅收優(yōu)惠涉及到主要的10大稅種,在尚不能對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行有效的甄別的情況下,我國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)行較為寬松的優(yōu)惠政策& 導(dǎo)致稅收優(yōu)惠政策的濫用,使非營(yíng)利組織成為逃、避稅的手段。(3)沒(méi)有對(duì)非營(yíng)利組織從事競(jìng)爭(zhēng)性的營(yíng)利活動(dòng)進(jìn)行有效的限制。我國(guó)的許多事業(yè)單位從事贏利性的商業(yè)活動(dòng),所獲得的利潤(rùn)可以分配(或變相分配),但仍可享受免稅,這既違背了非營(yíng)利組織的公益性宗旨,又不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。

  三、我國(guó)非營(yíng)利組織稅制的激勵(lì)和規(guī)制性改革

  非營(yíng)利組織在我國(guó)還處于起步階段,作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家,我國(guó)宜采取更富于激勵(lì)性的稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)非營(yíng)利組織的發(fā)展。但由于我國(guó)的非營(yíng)利組織有營(yíng)利性和非營(yíng)利性、公益性與非公益性混合交織的特點(diǎn),非營(yíng)利組織與營(yíng)利組織的競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象嚴(yán)重,因此,稅制還應(yīng)對(duì)非營(yíng)利組織發(fā)揮規(guī)范的作用。

  1.構(gòu)建我國(guó)非營(yíng)利組織的稅收法律體系,確立非營(yíng)利組織的法律地位及稅收基本政策。完整的非營(yíng)利組織的法律體系應(yīng)包括民法、組織法、稅法等系列法律規(guī)章的綜合。鑒于我國(guó)非營(yíng)利組織出現(xiàn)較晚,正式的文件中還沒(méi)有相應(yīng)的概念,啟動(dòng)正式的法律制定程序還不成熟,從便于稅收管理的角度和我國(guó)稅收制度特點(diǎn)看,可預(yù)先在稅法中對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行規(guī)制。非營(yíng)利組織的概念應(yīng)體現(xiàn)公益性宗旨、非營(yíng)利性和不分配利潤(rùn)等特征??紤]到我國(guó)非營(yíng)利組織的公益性和非公益性、盈利性和非營(yíng)利性的混亂性,應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的有關(guān)非營(yíng)利組織的免稅政策進(jìn)行修改,使之界限更加具體、清晰,既有利于非營(yíng)利組織的發(fā)展,又有利于防止產(chǎn)生稅收漏洞。

  2.實(shí)行對(duì)非營(yíng)利組織免稅資格的稅務(wù)認(rèn)定制。各國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的免稅資格的認(rèn)定一般采取稅務(wù)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)認(rèn)定和登記后自動(dòng)獲取的兩種方法。由于我國(guó)目前關(guān)于非營(yíng)利組織的登記、管理機(jī)關(guān)和稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的信息溝通有制度性的障礙,采取稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)定的方法更有利于征管。應(yīng)規(guī)定凡是依我國(guó)法律成立的非營(yíng)利性組織都是法定的納稅人,相應(yīng)的登記管理機(jī)關(guān)必須在一定期限內(nèi)向稅務(wù)機(jī)關(guān)通報(bào)成立或撤銷(xiāo)的情況,非營(yíng)利組織也應(yīng)及時(shí)向當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行納稅登記,并申請(qǐng)免稅資格。稅務(wù)機(jī)關(guān)經(jīng)審核后決定申請(qǐng)單位是否具有免稅資格。免稅資格的獲得應(yīng)至少符合以下條件:(1)宗旨應(yīng)是公益性的,而非互惠性或贏利性的:(2)具有公益法人資格:(3)全部資產(chǎn)及其增值為公益法人所有,而非個(gè)人所有:(4)不分配利潤(rùn):(5)終止或解散時(shí)的剩余財(cái)產(chǎn)只能用于公益事業(yè)。對(duì)于獲得非營(yíng)利組織免稅資格的組織即認(rèn)為享有免稅的權(quán)利,但需定期進(jìn)行稅 收申報(bào),對(duì)非免稅項(xiàng)目應(yīng)依法納稅。

  3.對(duì)非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠政策。對(duì)非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠應(yīng)堅(jiān)持非營(yíng)利性和公益性宗旨的要求。具體有兩條原則:一是對(duì)其為實(shí)現(xiàn)其公益性宗旨而進(jìn)行的非經(jīng)營(yíng)性的活動(dòng)及所得免稅;二是對(duì)其為實(shí)現(xiàn)宗旨而進(jìn)行的商業(yè)性活動(dòng)及其所得優(yōu)惠征收。

  為了防止非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠政策被濫用,應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定非營(yíng)利組織原則上不能從事非公益性目的的活動(dòng)。如果非營(yíng)利組織從事公益性和非公益性目的的活動(dòng),在稅務(wù)上視為兼營(yíng)業(yè)務(wù),要是其財(cái)務(wù)能分開(kāi),可以分別按適用的稅法征稅,否則一概按經(jīng)營(yíng)性組織的稅法征稅。

  為了防止非營(yíng)利組織的控制人利用非營(yíng)利組織逃、避稅和瓜分非營(yíng)利組織的利潤(rùn),應(yīng)從幾方面進(jìn)行規(guī)制:(1)防止非營(yíng)利組織與營(yíng)利企業(yè)的關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移利潤(rùn)行為:(2)限制非營(yíng)利組織的管理人員的收入水平,防止管理人員瓜分利潤(rùn):(3)規(guī)定非營(yíng)利組織的慈善支出比例,保證其公益性的宗旨不被偏離:(4)限制非營(yíng)利組織從事高風(fēng)險(xiǎn)商業(yè)活動(dòng),保證非盈利組織財(cái)務(wù)安全。

  4.突出對(duì)捐贈(zèng)者的稅收優(yōu)惠,鼓勵(lì)、支持捐贈(zèng)行為。首先,應(yīng)擴(kuò)大享受捐贈(zèng)稅收扣除優(yōu)惠的范圍和捐贈(zèng)渠道。只要是向稅務(wù)機(jī)關(guān)所認(rèn)可非營(yíng)利組織所作的捐贈(zèng),就可享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。采取“認(rèn)證”和“限額”的方式,發(fā)展地區(qū)性的非營(yíng)利組織,對(duì)其資格進(jìn)行管理。在擴(kuò)大范圍的同時(shí)應(yīng)進(jìn)行規(guī)范,明確對(duì)互惠性的非營(yíng)利組織捐贈(zèng)不予減免稅,只對(duì)公益性非營(yíng)利組織的捐贈(zèng)減免稅,保證各項(xiàng)捐贈(zèng)為公眾服務(wù)。其次,統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠政策,應(yīng)統(tǒng)一對(duì)內(nèi)外資企業(yè)的捐贈(zèng)政策,提高捐贈(zèng)稅收抵扣限額,創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境。由于我國(guó)公民社會(huì)意識(shí)較弱、非營(yíng)利組織及捐贈(zèng)剛剛起步的現(xiàn)實(shí),從鼓勵(lì)社會(huì)各界關(guān)心和支持社會(huì)公益事業(yè)的健康發(fā)展角度看,可以實(shí)行實(shí)捐實(shí)扣的辦法。

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