1998年以來，以增發(fā)國債為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策對于拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)就業(yè)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了至關(guān)重要作用。但是同時(shí)，國債規(guī)模迅速擴(kuò)大，國債資金使用效率較低，存在一定的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。2003年下半年以后，我國的經(jīng)濟(jì)形勢明顯轉(zhuǎn)好，某些行業(yè)甚至出現(xiàn)了投資過熱的跡象。關(guān)于積極財(cái)政政策是否延續(xù)，國債政策何去何從，理論界存在著不同意見。有人認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)形勢開始轉(zhuǎn)熱，積極財(cái)政政策應(yīng)該適時(shí)而退，國債規(guī)模應(yīng)該消減；也有人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)形勢并未過熱，仍然偏冷，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持增發(fā)國債為主的積極財(cái)政政策。筆者認(rèn)為，我國轉(zhuǎn)型時(shí)期的財(cái)政政策和國債政策必須保持一定的連續(xù)性，在當(dāng)前形勢下，應(yīng)該在繼續(xù)實(shí)行積極財(cái)政政策的同時(shí)，注意防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，適度控制國債規(guī)模，適時(shí)調(diào)整國債投向。

　　一、我國國債規(guī)模的考察

　　國債規(guī)模管理是國債管理的首要內(nèi)容，適度的國債規(guī)模既是優(yōu)化國債結(jié)構(gòu)、提高國債使用效率的前提和基礎(chǔ)，也是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素。一個(gè)國家的國債規(guī)模，既要受認(rèn)購者負(fù)擔(dān)能力的制約，又要受政府償債能力的影響。因此，衡量國債規(guī)模的指標(biāo)體系包括應(yīng)債能力指標(biāo)和償債能力指標(biāo)兩大類，下面分別從這兩個(gè)方面對我國的國債規(guī)模進(jìn)行考察。

　�。ㄒ唬┪覈鴩�民經(jīng)濟(jì)的應(yīng)債能力

　　國債發(fā)行規(guī)模首先受到國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)債能力的制約。國債的應(yīng)債來源，從國民經(jīng)濟(jì)層面看，主要是本國的國內(nèi)生產(chǎn)總值（gdp）；從微觀應(yīng)債主體看，就是社會(huì)居民儲(chǔ)蓄存款。反映一個(gè)國家應(yīng)債能力的指標(biāo)主要有三個(gè)：即國債負(fù)擔(dān)率、國家借債率和居民應(yīng)債率。

　　1.國債負(fù)擔(dān)率。國債負(fù)擔(dān)率由國債余額與gdp的比率來衡量，是反映國民經(jīng)濟(jì)總體應(yīng)債能力和國債規(guī)模的最重要的指標(biāo)之一。國際上一般以歐洲貨幣聯(lián)盟《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60%作為該指標(biāo)的警戒水平。我國國債負(fù)擔(dān)率并不高，1990到1997年僅在4.8%-7.4%之間，即使1998年以后，也只有10%-17%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平和國際警戒線。以此而言，我國的國債發(fā)行規(guī)模仍有較大空間。但是需要指出，我國國債負(fù)擔(dān)率的增長速度過快，僅1991到2001十年間，就從4.79%增長到16.05%，增長了2倍多，而同期西方發(fā)達(dá)國家該指標(biāo)的增幅都在1倍以內(nèi)。再者，必須考慮到我國達(dá)到當(dāng)前的國債規(guī)模僅用了短短20多年，而西方發(fā)達(dá)國家的國債規(guī)模則是由上百年累積而成。

　　2.國家借債率。國家借債率由當(dāng)年國債發(fā)行量與gdp的比率來衡量。我國的借債率僅5%左右，與美、日等發(fā)達(dá)國家相比還比較低，年度國債發(fā)行量還有一定上升空間。但是，由于年度國債發(fā)行量的增速明顯超過了gdp的增速，導(dǎo)致我國借債率呈快速增長態(tài)勢。反觀大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，國債發(fā)行的增速與gdp增速較為接近，借債率基本呈較穩(wěn)定態(tài)勢。

　　3.居民應(yīng)債率。居民應(yīng)債率由當(dāng)年國內(nèi)債務(wù)發(fā)行量與城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額的比率來表示。我國在國債發(fā)行規(guī)模迅速增長的同時(shí)，城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額也保持了較高的增長，因此居民應(yīng)債率增長相對平緩。1994年以來，居民應(yīng)債率保持在5%-6.5%之間，這一比率并不算高，居民購買國債仍有較大潛力。

　　（二）我國政府財(cái)政的償債能力

　　國債發(fā)行必須由國家財(cái)政進(jìn)行償還，因此國債發(fā)行規(guī)模必然要受到財(cái)政償債能力的約束。反映政府按期償本付息能力的指標(biāo)，主要包括國債依存度和國債償債率。

　　1.國債依存度。國債依存度由當(dāng)年國債發(fā)行量與當(dāng)年財(cái)政支出的比率來表示，表明財(cái)政支出對債務(wù)收入的依存程度，國際通行的標(biāo)準(zhǔn)是一般不超過25%.按照全國的財(cái)政支出計(jì)算，1997年以后，我國的國債依存度已經(jīng)超過了25%.由于在我國，迄今只有中央政府能夠依靠國債發(fā)行滿足財(cái)政支出，地方政府無此權(quán)力，所以只有按中央財(cái)政支出計(jì)算的國債依存度才有意義。我國的中央財(cái)政債務(wù)依存度非常之高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國際警戒水平，20世紀(jì)90年代以來一直在40%以上，1998年甚至超過了100%，此后雖有所下降，但是仍然保持在80%左右。當(dāng)然，由于計(jì)算中沒有考慮（估計(jì)與預(yù)算支出大體相當(dāng)?shù)模┲醒胴?cái)政預(yù)算外支出，使得分母被縮小，指標(biāo)存在高估，但即便其考慮在內(nèi)，這一指標(biāo)也仍然偏高，對此必須保持高度警惕。

　　2.國債償還率。國債償還率指當(dāng)年到期國債的償本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入的比重。該指標(biāo)反映由于國債而引起的財(cái)政負(fù)擔(dān)，數(shù)值越高，表明償債能力越差，發(fā)達(dá)國家該指標(biāo)一般低于10%.1995年以來，由于國債還本付息額猛增，我國的國債償債率迅速提高，超過了10%安全線，在1997和1998年，甚至超過20%.1999年以后，隨著財(cái)政收入的增長，該指標(biāo)數(shù)值雖明顯回落，但是仍處于10%以上。

　　（三）我國國債規(guī)模的綜合評價(jià)

　　從應(yīng)債能力指標(biāo)看，我國的國債規(guī)模并不太高，仍有進(jìn)一步增發(fā)的空間，而從償債能力指標(biāo)看來，我國的國債規(guī)模已經(jīng)過高，必須及時(shí)壓縮，以防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。不同指標(biāo)之間存在矛盾的原因主要有：

　　1.我國現(xiàn)階段存在著大量以政府財(cái)政信用潛在擔(dān)保、最終必須由政府償還的隱性債務(wù)。主要包括：國有銀行不良貸款、地方財(cái)政無力消化的債務(wù)、國家財(cái)政對社會(huì)保障資金的欠賬、以及其他公共部門債務(wù)。其中僅國家政策性銀行發(fā)行的金融債券一項(xiàng)，2001年底就已達(dá)到8534億元。因此，計(jì)算國債負(fù)擔(dān)率時(shí)如果考慮隱性債務(wù)，我國的“綜合負(fù)債率”將會(huì)大大提高，實(shí)際應(yīng)債能力需要向下調(diào)整。

　　2.我國財(cái)政收入占gdp的比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重都明顯偏低。前一比重1990年以來平均只有13.6%，2002年最高也只有18.04%，不但遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家45%的水平，也低于發(fā)展中國家平均25%的水平。后一比重1990年以來的平均為44.62%，2002年最高為54.96%，低于世界多數(shù)國家60%以上的水平。這是導(dǎo)致我國國債依存度和國債償債率偏高、債務(wù)承受能力相對弱小的一個(gè)十分重要的原因。

　　由以上分析可見，我國國債規(guī)模的總體水平仍在可以接受的范圍內(nèi)，但是其增長速度過快，需要加以控制。為了防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，緩解債務(wù)依存度和國債償債率過高的壓力，應(yīng)該逐步提高財(cái)政收入占gdp的比重和中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重，同時(shí)嚴(yán)格清理各種預(yù)算外收入，優(yōu)化國債結(jié)構(gòu)、緩解近期償債壓力。

　　二、國債資金使用效率的考察

　　國債規(guī)模固然重要，而國債資金的使用效率也同樣重要，如能得到合理利用，取得合理的回報(bào)率，則較高的國債規(guī)模也不會(huì)導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)；反之，即使國債規(guī)模不高，但是國債資金的使用效率低下，不能提供償還自身本息的資金來源，則財(cái)政負(fù)擔(dān)也會(huì)大大加重，容易引發(fā)償債危機(jī)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須重視我國國債資金使用中存在的問題。

　　（一）國債資金使用中存在的問題

　　1.備選項(xiàng)目儲(chǔ)備不足，而且缺乏必要的前期投入，影響國債資金的安排。由于國債資金被看作免費(fèi)午餐，許多地方在前期準(zhǔn)備不足，缺乏配套資金的情況下，盲目爭奪國債投資，出現(xiàn)了大量超概嚴(yán)重的“三邊”工程，極大地妨礙了國債項(xiàng)目效應(yīng)的發(fā)揮。同時(shí)，國債資金使用過于分散，不利于“集中力量辦大事”，一旦配套資金無法及時(shí)跟上，必然影響項(xiàng)目投資效益的實(shí)現(xiàn)。

　　2.項(xiàng)目布局有待改善，應(yīng)盡量避免盲目重復(fù)建設(shè)。由于地方利益驅(qū)動(dòng)，在國債資金的使用中，仍然存在著比較突出的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，項(xiàng)目布局不盡合理。在我國各項(xiàng)建設(shè)資金都很緊缺的時(shí)候，這些重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致了相當(dāng)程度的閑置與浪費(fèi)。

　　3.違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象普遍存在，管理亟待規(guī)范。隨意擠占挪用或違規(guī)使用國債資金的項(xiàng)目屢禁不止，部分建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理薄弱，資金賬目混亂。此外，國債資金使用過于分散也增加了對資金進(jìn)行監(jiān)管的難度。

　�。ǘ�）改善國債使用效率的舉措

　　1.科學(xué)制定投資規(guī)劃，嚴(yán)格選擇國債項(xiàng)目。逐步采用公開招標(biāo)的辦法，由政府部門組織專門機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的評審，取消所有制性質(zhì)的限制和地域限制，在全社會(huì)范圍內(nèi)公平選擇，以調(diào)動(dòng)社會(huì)資金進(jìn)行項(xiàng)目前期投資的積極性。在資金安排使用上，力爭作到科學(xué)統(tǒng)籌、充分論證，杜絕“三邊”工程和重復(fù)建設(shè)�？梢钥紤]適當(dāng)下放一些國債項(xiàng)目的決策權(quán)，充分調(diào)動(dòng)地方政府在項(xiàng)目安排上的積極性，激勵(lì)地方政府用好國債資金。

　　2.調(diào)整國債資金布局，提高資金使用效益。要克服盲目布點(diǎn)的問題，把重點(diǎn)轉(zhuǎn)到與投資環(huán)境改善相關(guān)的設(shè)施建設(shè)上。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，圍繞結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級，繼續(xù)有重點(diǎn)地支持企業(yè)技術(shù)改造，加大相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的投資力度。

　　3.加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)格國債使用管理。財(cái)政部門要積極參與國債投資項(xiàng)目的審核，實(shí)現(xiàn)對國債投資的全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，加強(qiáng)對項(xiàng)目概預(yù)算編制、年度財(cái)務(wù)決算和竣工決算的審查，加強(qiáng)對重大項(xiàng)目建成投產(chǎn)后運(yùn)營情況的跟蹤和評估。嚴(yán)肅查處擠占挪用建設(shè)資金、違規(guī)審批、違法招投標(biāo)等行為，保證有限的國債資金發(fā)揮應(yīng)有的作用，同時(shí)加強(qiáng)對建設(shè)單位財(cái)務(wù)工作的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。

　　三、適度控制國債規(guī)模，適時(shí)調(diào)整國債投向

　　（一）必須保持積極財(cái)政政策的連續(xù)性

　　我國的財(cái)政政策和國債政策不同于凱恩斯理論，其不僅僅是旨在熨平短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的逆經(jīng)濟(jì)風(fēng)向而動(dòng)，從實(shí)質(zhì)上講，其是轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊背景之下保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速發(fā)展的一項(xiàng)長期政策。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)中存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等大量的結(jié)構(gòu)性和體制性矛盾，嚴(yán)重影響宏觀經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。增加國債發(fā)行力度不僅是擴(kuò)大內(nèi)需的需要，更是結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革的需要。因此在今后一段時(shí)期內(nèi)，保持積極財(cái)政政策的連續(xù)性，維持一定數(shù)量的國債發(fā)行，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須承擔(dān)的代價(jià)。

　　在過去6年中，積極財(cái)政政策每年平均拉動(dòng)2個(gè)以上的經(jīng)濟(jì)增長率，并且對于增加就業(yè)發(fā)揮了重大作用，一旦貿(mào)然放棄該政策，經(jīng)濟(jì)增長速度必然會(huì)出現(xiàn)較大下降，失業(yè)問題會(huì)更加嚴(yán)重，各種社會(huì)矛盾將會(huì)迅速凸顯，這是難以承受的。而且，近年來全國各地利用國債資金興建了大批工程項(xiàng)目，其中不少仍在建設(shè)之中，完成現(xiàn)有這些工程所需的后續(xù)資金規(guī)模在5000-6000億元，沒有積極財(cái)政政策和國債資金的進(jìn)一步支撐，很可能成為爛尾工程。

　　因此，在短期內(nèi)，積極財(cái)政政策非但不能完全退出，必須繼續(xù)實(shí)施，而且還要大力完善其有效實(shí)現(xiàn)形式，適當(dāng)調(diào)整長期建設(shè)國債的力度和結(jié)構(gòu)。即使隨著經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展，財(cái)政政策確實(shí)需要進(jìn)行調(diào)整，也要有步驟、有重點(diǎn)的漸進(jìn)退出，力求安全、穩(wěn)妥。

　　（二）適度控制國債規(guī)模，適時(shí)調(diào)整國債投向

　　由前面分析可見，我國的國債已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，需要注意防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)危機(jī)。但是其還遠(yuǎn)未達(dá)到不可接受的過高水平，今后一段時(shí)期，必須保持必要的國債發(fā)行規(guī)模。當(dāng)然，在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢趨好、企業(yè)效益改善、民間投資日趨活躍的前提下，應(yīng)該考慮逐步調(diào)減年發(fā)行量，控制國債規(guī)模的增長速度。同時(shí)注意加強(qiáng)管理，提高國債資金的使用效率和自我清償能力，減輕實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)，確保國債資金在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

　　與此同時(shí)，尤其要注意適時(shí)調(diào)整國債投向，把目標(biāo)從防止經(jīng)濟(jì)下滑、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長向調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。將發(fā)行國債的收入由過去主要用于重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，轉(zhuǎn)向在建工程的后續(xù)投入，公共事業(yè)項(xiàng)目的欠債填補(bǔ)和支持啟動(dòng)擬議進(jìn)行的重大改革事項(xiàng)。主要包括：

　�。�1）繼續(xù)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，大力支持節(jié)水灌溉、人畜飲水、農(nóng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電、草場圍欄等農(nóng)村“六小”工程，支持縣城電網(wǎng)改造等。

　�。�2）積極支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。繼續(xù)向西部大開發(fā)傾斜，支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地調(diào)整改造，促進(jìn)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級。

　�。�3）堅(jiān)決支持稅費(fèi)改革。雖然我國名義稅率較低，但是考慮各種制度外的收費(fèi)，實(shí)際稅率則偏高。稅費(fèi)改革刻不容緩，其資金缺口需要靠國家財(cái)政彌補(bǔ)。

　�。�4）大力支持社會(huì)保障制度建設(shè)。加大對公共醫(yī)療衛(wèi)生體系、基礎(chǔ)教育、基層政權(quán)以及公檢法司設(shè)施建設(shè)的投入。通過國債資金支持社會(huì)保障制度，穩(wěn)定居民的收入預(yù)期，促進(jìn)居民消費(fèi)。

　�。�5）支持重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的技術(shù)改造。認(rèn)真落實(shí)國家支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)財(cái)稅政策，提高企業(yè)技術(shù)裝備水平和科技創(chuàng)新能力。

　�。�6）確保大型續(xù)建國債項(xiàng)目的順利進(jìn)行。特別是青藏鐵路、南水北調(diào)、西電東送等重大項(xiàng)目建設(shè)，加快淮河治理等重大水利設(shè)施建設(shè)。

　　總之，對于處在轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國而言，由于經(jīng)濟(jì)水平相對落后，國家財(cái)力不很充足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)急需調(diào)整，需要堅(jiān)持積極財(cái)政政策的連續(xù)性，將國債作為一種長期財(cái)政政策工具。在注意保持適度的國債規(guī)模、防范債務(wù)危機(jī)的同時(shí)，加強(qiáng)國債使用管理，大力提高利用效率，并適時(shí)調(diào)整國債投向，將寶貴的國債資金用在最為關(guān)鍵的領(lǐng)域。