摘要：我國土地財(cái)政的形成與分稅制改革和以GDP及財(cái)政收入為核心的政績考核體制有關(guān)。土地財(cái)政具有不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性，是導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量減少的重要因素，土地財(cái)政嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，還會(huì)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。為此，應(yīng)加大公共財(cái)政體制改革，完善土地稅制，嚴(yán)格土地管理制度，加強(qiáng)土地規(guī)劃管理，改變地方政府對土地財(cái)政的依賴關(guān)系。

　　關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；風(fēng)險(xiǎn)；政策建議

　　當(dāng)前，失地農(nóng)民的生存、發(fā)展問題以及城市高房價(jià)、房地產(chǎn)泡沫等問題是社會(huì)廣泛關(guān)注的民生問題，這些都與地方政府普遍推行的土地財(cái)政政策有關(guān)。地方政府對土地財(cái)政的依賴性越大，其存在風(fēng)險(xiǎn)的可能性也就越大。因此，研究土地財(cái)政隱藏的風(fēng)險(xiǎn)及治理對策，有利于地方財(cái)政安全，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　一、土地財(cái)政的成因分析

　　“土地財(cái)政”是對當(dāng)前地方政府在面臨財(cái)政困境時(shí)利用土地?fù)Q取財(cái)政收入這種短期行為的一種形象比喻，包括地方政府通過土地稅收、土地使用權(quán)出讓、土地融資、土地金融等方式獲得收益來直接或間接增加財(cái)政支出能力的行為。土地出讓收入和土地抵押的銀行貸款，已經(jīng)成為城市和其他基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來源。

　　自2002年國有土地使用權(quán)出讓實(shí)施“招拍掛”以來，我國的土地價(jià)格每年以8.9％的速度快速上漲，高地價(jià)給地方政府帶來了可觀的財(cái)政收入。資料表明，2001～2003年間，土地出讓金收入為9100億元，約占同期地方財(cái)政收入的35％；2004年，全國土地出讓金高達(dá)5894億元，占地方財(cái)政收入的49.5％；2005年，國家開始緊縮“地根”，土地出讓金收入為5505億元；2006年為7677億元，2007年高達(dá)1.2萬億元。2008年，盡管有近50％的土地出讓以底價(jià)收場，有10％的土地流標(biāo)，導(dǎo)致地方政府地價(jià)款收入有所下降，但仍獲得了9000多億元不菲的收入。土地收入已名副其實(shí)地成為地方政府的“第二財(cái)政”。

　　我國土地財(cái)政的形成與分稅制改革和以GDP及財(cái)政收入為核心的政績考核體制有關(guān)。1994年分稅制改革以后，中央上收了大量財(cái)權(quán)，特別是將增值稅的75％歸為中央政府，2002年以后又將地方稅種中增長較快的所得稅改為中央、地方共享稅。但在財(cái)權(quán)向上集中的同時(shí)，地方財(cái)政支出責(zé)任不僅沒有相應(yīng)減少，反而有所增加。地方政府不僅需要承擔(dān)建設(shè)性支出以及為重大工程配套資金、非公益性事業(yè)單位各種非公益性支出、行政性支出，而且還要承擔(dān)由于國有企業(yè)乃至一般公共部門改革所帶來的各種社會(huì)保障支出，以及各種企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼，等等。在這種財(cái)權(quán)向中央集中，事權(quán)向地方政府下放的非對稱財(cái)政體制下，財(cái)權(quán)上收后地方政府缺乏足夠的能穩(wěn)定增長的地方稅種（如財(cái)產(chǎn)稅），于是地方政府的財(cái)政收支平衡很容易被打破，從而誘導(dǎo)地方政府以土地出讓相關(guān)收入作為補(bǔ)充財(cái)政收入的重要來源。

　　在財(cái)政分權(quán)、政治集中的體制下，地方政府官員具有通過做大GDP和上繳財(cái)政收入來顯示政績，以此獲得晉升（或保住職位）的激勵(lì)，這種以GDP和財(cái)政收入為核心的政績考核體制便成為地方政府追求土地財(cái)政的內(nèi)在動(dòng)力。

　　二、土地財(cái)政隱藏著巨大的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)

　　首先，土地財(cái)政具有不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性。在現(xiàn)行的土地批租制下，地方政府無論以何種方式出讓土地使用權(quán)，賣一塊土地，政府就一次性地收取50～70年土地收益，這為地方政府“以地生財(cái)”提供了便利。即使我們不考慮13億人口的吃飯問題，也不考慮可征用農(nóng)地、不可再生資源的有限性，但市場有冷暖，房地產(chǎn)市場也有周期性變動(dòng)，這意味著土地價(jià)格不可能天天都有“面粉比面包貴”的火爆行情，當(dāng)市場發(fā)生變化，原來的供不應(yīng)求就會(huì)轉(zhuǎn)化為供過于求，土地流拍、降價(jià)就不可避免，土地生財(cái)難以為繼。

　　其次，土地財(cái)政是導(dǎo)致我國耕地?cái)?shù)量減少的重要因素。杜雪君、黃忠華（2009）的實(shí)證分析表明，土地財(cái)政對耕地?cái)?shù)量存在負(fù)影響，其影響的彈性系數(shù)為－0.01，即土地財(cái)政每增加1個(gè)百分點(diǎn)，耕地?cái)?shù)量將減少0.01個(gè)百分點(diǎn)。2009年，我國耕地總量為18.26億畝，已經(jīng)接近18億畝的“紅線”。根據(jù)國土資源部的有關(guān)數(shù)據(jù)，僅在2001～2008年的8年問，我國耕地?cái)?shù)量就減少了1.25億畝。如果不加以控制，按照每年平均減少的數(shù)字，2年就會(huì)突破“紅線”。

　　第三，土地財(cái)政嚴(yán)重?fù)p害了國民的利益。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國實(shí)行土地公有制，按理土地出讓收益的分配和使用應(yīng)代表全民的利益。然而資料表明，全國多數(shù)地方征地款的分配比例為：農(nóng)民僅能拿到10％～15％，集體拿25％～30％，政府及其他機(jī)構(gòu)拿60％～65％。征地中各產(chǎn)權(quán)主體地位不平等、交易不公平使得農(nóng)民失去了分享土地增值收益的權(quán)利，越來越多的農(nóng)民成為失地又失業(yè)的弱勢群體。不解決5億多農(nóng)民的問題，不解決全體國民的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本社會(huì)保障問題，中國這個(gè)全球少有的消費(fèi)市場就難以啟動(dòng)，中國的現(xiàn)代化就難以實(shí)現(xiàn)。

　　第四，土地財(cái)政還可能會(huì)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。在土地財(cái)政中，有相當(dāng)一部分城市建設(shè)資金是以政府信用為擔(dān)保取得銀行貸款的間接財(cái)政。這些貸款一般不超過2年，如果土地出讓順利且價(jià)格較高，地方政府可以通過豐厚的土地出讓金收入來償還貸款，但如果土地出讓價(jià)格不高，用于償還貸款的能力有限，地方政府就必須用其他方式取得財(cái)政收入來還款。實(shí)際上，以政府信用為依托的貸款規(guī)模往往會(huì)超過地方政府財(cái)政收入規(guī)模，金融風(fēng)險(xiǎn)也就出現(xiàn)了。

　　第五，長遠(yuǎn)來看，土地財(cái)政有違科學(xué)發(fā)展，必然會(huì)導(dǎo)致地方政府屆際之間的不公平，進(jìn)而導(dǎo)致土地資源利用的代際不公平。土地出讓金一次性收取，最長以70年為限，實(shí)際上一次性預(yù)收了未來很多年的土地收益。而城市的基礎(chǔ)設(shè)施支出卻由歷任各屆政府負(fù)擔(dān)。一旦城市化速度放慢，前人賣地、后人維護(hù)的模式將難以為繼。

　　三、土地財(cái)政改革的政策建議

　　地方政府必須放棄土地財(cái)政，必須放棄對土地一級市場的控制。沒有任何一個(gè)大國是靠土地財(cái)政來支撐政府支出、提供公共物品的，唯一的辦法是通過產(chǎn)業(yè)振興、通過光明正大的稅收進(jìn)行公共財(cái)政運(yùn)作。地方政府必須擺脫對土地財(cái)政和房地產(chǎn)市場的依賴。

　　1.通過綜合性的配套改革，降低地方政府經(jīng)營土地財(cái)政的激勵(lì)。財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放以及“政績逼人”是造成地方政府依賴土地財(cái)政的一個(gè)重要原因。要降低地方政府謀求預(yù)算外收入的動(dòng)機(jī)，就必須建立多元化的公共投資機(jī)制，地方政府不能再作為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主導(dǎo)者，而應(yīng)該成為地方公共物品和服務(wù)的提供者。在財(cái)政負(fù)擔(dān)上，中央政府要適當(dāng)增加事權(quán)，如義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由中央政府承擔(dān)，這樣既減輕了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能減少因經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異帶來的教育投入差異。

　　在政績考核上要改變GDP和財(cái)政收入至上的 考核體制，建立一個(gè)以人為本，綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長率、資源消耗強(qiáng)度、社會(huì)保障率、居民收入增長率、社會(huì)治安破案率、人口自然增長率等諸多指標(biāo)在內(nèi)的政績考核體系。

　　2.建立國有土地收益基金制度。國有土地出讓收入實(shí)質(zhì)上是未來50～70年地租的資本化形態(tài)，政府當(dāng)期獲得的土地出讓收入實(shí)際上是讓渡未來若干年土地使用權(quán)的收益。因此，應(yīng)當(dāng)從土地出讓收入中預(yù)留一部分資金，以保障城市建設(shè)和發(fā)展的可持續(xù)性。基本設(shè)想是從每年的土地出讓收入中劃出30％的比例，建立中央、省和縣（市）三級國有土地收益基金，實(shí)行分賬核算。通過建立國有土地收益基金，可以遏制地方政府片面追求土地收益的短期行為，建立良性的土地收益管理機(jī)制，保證農(nóng)地征收、城市建設(shè)和發(fā)展有穩(wěn)定的資金來源。同時(shí)，應(yīng)建立完善的國有土地收益基金投資制度，以保障國有土地收益基金保值增值。

　　3.完善土地稅制，形成科學(xué)合理的土地稅收體系。（1）提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率，適時(shí)開征物業(yè)稅。應(yīng)將所有的城鎮(zhèn)建設(shè)用地者納入征收范圍，同時(shí)提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率。待條件成熟時(shí)，與房產(chǎn)稅合并，開征統(tǒng)一的物業(yè)稅。（2）完善土地增值稅。一是擴(kuò)大土地增值稅征收范圍，采取“普遍征收”的辦法，在征收范圍上要能覆蓋引起土地增值的所有對象。二是應(yīng)設(shè)置“土地轉(zhuǎn)移增值稅”、“土地租賃增值稅”和“土地保有增值稅”三個(gè)稅目。（3）增設(shè)空地稅。即以閑置未用的土地為征收對象，對空地的實(shí)際持有人課稅。開征空地稅，可以抑制土地浪費(fèi)現(xiàn)象，提高土地利用效率。（4）提高耕地占用稅稅率，通過稅收杠桿促進(jìn)節(jié)約和集約用地，保護(hù)耕地。

　　4.嚴(yán)格土地管理制度，積極防范土地融資風(fēng)險(xiǎn)。地方政府通過政府性公司以土地為抵押，貸款進(jìn)行城市發(fā)展建設(shè)，抵押的土地往往是政府儲(chǔ)備的土地，這樣容易帶來政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，無論是地方政府還是中央政府都應(yīng)該采取積極的防范措施：嚴(yán)格將政府儲(chǔ)備土地限定為存量土地，禁止將征用的農(nóng)村集體土地納入土地儲(chǔ)備范圍；對抵押的土地進(jìn)行評估，放款數(shù)量依據(jù)土地的價(jià)值而非政府信用。

　　5.加強(qiáng)土地規(guī)劃管理，確保建設(shè)用地的后備資源。為了追求土地收益最大化，地方政府往往具有修改土地利用規(guī)劃的動(dòng)機(jī)。修改規(guī)劃隨意性大，有時(shí)還會(huì)采取欺上瞞下的做法來增加用于創(chuàng)收的土地面積，也可能出現(xiàn)土地征而不用、出而不用的現(xiàn)象，造成土地資源的極大浪費(fèi)。要減少這種土地違規(guī)行為，就必須嚴(yán)格土地利用規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃，將規(guī)劃的修改上升到法律程序，要經(jīng)立法機(jī)構(gòu)通過才能進(jìn)行調(diào)整；要提高規(guī)劃的透明度和公眾參與性；對有違規(guī)行為的地方政府，不但要追究行政責(zé)任，而且要按照司法規(guī)定追究法律責(zé)任。

　　目前土地供應(yīng)中，低價(jià)工業(yè)用地所占比重較高，不少地方都提出要建園林式開發(fā)區(qū)，明顯存在著土地資源浪費(fèi)問題。與此同時(shí)，房地產(chǎn)地價(jià)卻很高，這對房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和改善民生都不利。因此，應(yīng)當(dāng)在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制工業(yè)用地，增加房地產(chǎn)用地，同時(shí)通過市場供求關(guān)系提高工業(yè)用地的價(jià)格。

　　6.尊重公民權(quán)利，保障失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。（1）完善社會(huì)保障制度，保障失地農(nóng)民的生存權(quán)。應(yīng)將失地農(nóng)民納入城市社會(huì)保障體系，從土地出讓金中劃撥資金，建立起對失地農(nóng)民的基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等基本民生需要的防護(hù)網(wǎng)，保障失地農(nóng)民的基本生存需要。（2）保障失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。首先，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專項(xiàng)基金，用于失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的就業(yè)能力；其次，保證失地農(nóng)民子女享受到公平的教育。（3）在土地收益分配中，做好土地征用中農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)問題，既要體現(xiàn)農(nóng)地的農(nóng)民生存權(quán)，又要體現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)、國家糧食安全戰(zhàn)略權(quán)、農(nóng)民在農(nóng)地所有權(quán)中的成員權(quán)等。

　　7.合理利用土地資源，減少對土地資源的浪費(fèi)。（1）向“空間”要土地資源，如城市住宅的高層化、構(gòu)建立體化的城市交通網(wǎng)絡(luò)。（2）向“時(shí)間”要土地資源，通過科技創(chuàng)新，增加我國北方地區(qū)耕地種植經(jīng)濟(jì)作物的季次，如兩季稻、三季稻等。（3）向“地下”要土地資源，如建地下商場、地下停車場、地鐵等。（4）向“水下”（海洋、江河等）要土地資源，如填海造地、海（江）底隧道，等等。