一

　　在經(jīng)濟(jì)行政學(xué)文獻(xiàn)中，政府一般是按層次劃分的。當(dāng)今世界任一國(guó)家，都是由多級(jí)政府組成的，而且，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、中央與地方政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的演進(jìn)，地方政府的職能表現(xiàn)為極為復(fù)雜的歷史動(dòng)態(tài)過程，其主要表現(xiàn)是：地方政府時(shí)而具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，時(shí)而僅僅是中央政府的行政派出機(jī)構(gòu)。因此，要全面考察地方政府舉債行為的動(dòng)機(jī)就顯得不是那么簡(jiǎn)單。

　　公共部門并不是一個(gè)單一的組織，而是由多級(jí)政府和個(gè)別主體所組成的一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。正如布坎南所指出的那樣：一方面，一切制度都包含公共選擇的因素，另一方面在于公眾有關(guān)的決策中，實(shí)際上并不存在“根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇”的過程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過程，“公共選擇”的結(jié)果如同和私人部門的結(jié)果一樣是各個(gè)利益主體“博養(yǎng)”的結(jié)果。根據(jù)制度學(xué)派的觀點(diǎn)，政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中三個(gè)基本的行為主體之一，地方政府是廣義政府的主要組成部分，當(dāng)?shù)胤秸�府成為相�?duì)獨(dú)立的主體后，其也有自己的行為目標(biāo)函數(shù)，這就是發(fā)展的最大化（經(jīng)濟(jì)發(fā)展是對(duì)政府的充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)三個(gè)目標(biāo)的概括）。而商量發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則是發(fā)展成本的高低，只有當(dāng)預(yù)期凈收益大于預(yù)期成本時(shí)，地方政府才會(huì)推動(dòng)直至最終實(shí)現(xiàn)制度變遷，從而導(dǎo)致一種新的制度安排。這時(shí)，制度就成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效的內(nèi)生變量。

　　200多年前，亞當(dāng)·斯密在其名著《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因研究》中，主張政府擔(dān)任一個(gè)“守夜人”的角色，認(rèn)為公債會(huì)侵蝕私人資本，以舉債替代當(dāng)前征稅會(huì)擴(kuò)大政府不平衡預(yù)算行為，引發(fā)不負(fù)責(zé)任的政府行為；還本付息增加公債融資的成本，還會(huì)引起通貨貶值等。20世紀(jì)30年代，應(yīng)對(duì)全球范圍的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，凱恩斯等人主張政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的積極干預(yù)，認(rèn)為政府實(shí)行擴(kuò)張的財(cái)政政策是有益的，公債是無害而有益的，就內(nèi)債而言，不存在公債負(fù)擔(dān)，也不是后代人負(fù)擔(dān)，政府的資產(chǎn)與負(fù)債可以相互抵消，只要公債經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率大于負(fù)擔(dān)率，公債可以不斷增加。然而，從20世紀(jì)7O年代后，伴隨西方經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的“滯脹”現(xiàn)象，又出現(xiàn)了自由經(jīng)濟(jì)模式的回歸，在公債有益還是有害這一問題上，持公債有負(fù)擔(dān)觀點(diǎn)的人認(rèn)為，公債既有利也有弊，公債對(duì)當(dāng)代人不是負(fù)擔(dān)，但轉(zhuǎn)移給了后代；公債應(yīng)用于生產(chǎn)性支出，公債與私債、外債基本相同等。

　　與西方主流理論比較，中國(guó)地方政府舉債行為蘊(yùn)藏著深刻的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)含義。對(duì)它的研究將會(huì)加深人們對(duì)地方政府舉債背景和偏好，對(duì)地方債務(wù)經(jīng)濟(jì)等問題的認(rèn)識(shí)。

　　二

　　縱觀我國(guó)地方政府舉債行為的歷史演變，大致分為三個(gè)階段：第一階段：即改革開放之前，一般以1978年為界。這一階段，地方政府從性質(zhì)上單純屬于中央政府的派出和代理機(jī)構(gòu)，被動(dòng)地履行中央一級(jí)政府所下達(dá)的各項(xiàng)使命，地方在公共選擇政策上幾乎沒有自主權(quán)，“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異不明顯，地方上的一些債務(wù)也基本上由中央統(tǒng)借統(tǒng)還�！凹葻o內(nèi)債又無外債”成了一種時(shí)尚，借債有害論占主導(dǎo)地位。這個(gè)時(shí)期，地方基本上沒有舉債。第二階段：即1978－1992年。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌前期階段，中央提出了“分級(jí)管理”及調(diào)動(dòng)地方積極性的指導(dǎo)思想，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制依然占主導(dǎo)地位，部分行政性分權(quán)開始實(shí)施，其標(biāo)志是下放由中央控制的物資和企業(yè)，地方有一定的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，“一放就亂，一收就死”成為這個(gè)時(shí)期處理中央與地方關(guān)系的難點(diǎn)，在相對(duì)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政政策下，地方舉債受到比較嚴(yán)格的控制。第三階段：1992一現(xiàn)在。以鄧小平的南方講話為契機(jī)，以及在其后的財(cái)政、計(jì)劃、物價(jià)等一系列市場(chǎng)化、分權(quán)化的改革，地方在經(jīng)濟(jì)、組織分權(quán)和趕超戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)下，開始自主地發(fā)揮資源配置的功能。在傳統(tǒng)的財(cái)政收入機(jī)制被打破而新的收入機(jī)制沒有相應(yīng)建立的情況下，地方面臨著如何發(fā)揮和保持社會(huì)穩(wěn)定的雙重壓力。這時(shí)，互相攀比以及追求政績(jī)成為地方領(lǐng)導(dǎo)人全面介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一種動(dòng)力。在預(yù)算內(nèi)財(cái)力無法滿足支出的情況下，地方政府開始運(yùn)用收費(fèi)工具補(bǔ)充建設(shè)資金的缺口。1996年中央全面清理預(yù)算外資金后，地方政府就開始大量地舉債進(jìn)行建設(shè)。舉債初期，在宏觀經(jīng)濟(jì)處在需求較旺的前提下，取得比較明顯的成效，培植了財(cái)源，改善了投資環(huán)境，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但在1997年亞洲金融危機(jī)以后，通貨緊縮、消費(fèi)不足成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙。由于舉債的慣性和中央積極財(cái)政政策的實(shí)施，地方公共債務(wù)問題開始突現(xiàn)出來，地方政府舉債是有益還是有害的問題成為各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

　　爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)實(shí)際上是關(guān)于地方政府的邊界問題。地方經(jīng)濟(jì)的非均衡和效率與公平的非協(xié)調(diào)運(yùn)行狀態(tài)，要求一個(gè)有限且有效的地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀管理和間接調(diào)控。依據(jù)“熊彼特一�？怂姑�題”，財(cái)政困難固然是推動(dòng)地方政府舉債的直接原因，但是，為了追求義理性的最大化，最大限度地組織公共品生產(chǎn)，提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，在中央與地方財(cái)政分權(quán)的框架內(nèi)，地方政府有舉債的共同偏好。

　　政府舉債是對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理或調(diào)節(jié)的一種手段。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的變遷中，地方舉債行為特征，主要表現(xiàn)在：（1）彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。薩繆爾森指出，現(xiàn)實(shí)生活中還存在著這樣一種現(xiàn)象，“即使在市場(chǎng)體系完美地起作用時(shí)，它仍然還能導(dǎo)致一個(gè)有缺陷的后果�！边@種內(nèi)在于市場(chǎng)機(jī)制的缺陷包括公共產(chǎn)品的提供問題、壟斷、外部性、社會(huì)分配不公、宏觀經(jīng)濟(jì)失衡等。1992年以后，中央對(duì)地方實(shí)行了行政性分權(quán)，社會(huì)固定資產(chǎn)投資來源由中央主導(dǎo)型向地方主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，地方公共部門成為微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重要的投資主體，特別是那些經(jīng)濟(jì)效益小、社會(huì)效益大的具有正外部性的基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)事業(yè)、環(huán)境保護(hù)等。事權(quán)下放，成為這一時(shí)期政策變遷最突出的特征。而且，地方政府在貫徹中央政府的短期宏觀經(jīng)濟(jì)政策、收入分配政策以及中長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域布局政策上，需要投人大量的資金。這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，大部分資金是由上而下安排，坦在分稅制財(cái)政體制下，除中央專款補(bǔ)助外，大部分由地方自籌。（2）促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育。區(qū)域制度創(chuàng)新的時(shí)機(jī)與水平?jīng)Q定著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契機(jī)與水平。我國(guó)部分地區(qū)快速發(fā)展的模式，如蘇南模式、溫州模式、珠江三角洲模式以及晉江模式，從理論與實(shí)踐上證明了制度變遷或制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)效益。所謂制度創(chuàng)新，其實(shí)質(zhì)是著力培育市場(chǎng)機(jī)制和所有制結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用。基于這一點(diǎn)，我國(guó)相對(duì)于西方國(guó)家，政府要承擔(dān)的職責(zé)更加繁重。雖然我國(guó)的改革是漸進(jìn)式的，但在考慮社會(huì)與個(gè)人的承受能力上，地方政府不得不付出改革成本。因此，地方政府既要培植微觀市場(chǎng)主體，規(guī)范市場(chǎng)秩序，完善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，又要扶持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的改組改制。（3）推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了實(shí)施趕超戰(zhàn)略，一個(gè)地方如果僅依靠市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)性和企業(yè)制度的不斷創(chuàng)新去實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升格是一個(gè)不確定的緩慢過程。這時(shí)，就需要地方政府在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的框架內(nèi)，引導(dǎo)并制定出具有前瞻性、連續(xù)性、競(jìng)爭(zhēng)性的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，地方政府雖然會(huì)逐步地退出對(duì)一般性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的投入，但在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和壟斷性行業(yè)等涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)布局改進(jìn)領(lǐng)域仍需投入大量的資金。

　　可見，我國(guó)地方政府的舉債行為雖有歷史的承繼性，但主要是由市場(chǎng)機(jī)制的制度缺陷所引起的，這反映了古典的市場(chǎng)機(jī)制的制度傳統(tǒng)與不斷變化的社會(huì)制度需求之間的矛盾。在實(shí)踐中表現(xiàn)為地方政府的經(jīng)濟(jì)職能有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。盡管不同的國(guó)家、同一國(guó)家不同地區(qū)以及同一地區(qū)不同時(shí)期，地方政府具有不同的舉債方式，如西方國(guó)家發(fā)行的地方債券，我國(guó)的“政府一國(guó)有企業(yè)一銀行”的王位一體的融資方式，但總體來說，伴隨地方債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的趨勢(shì)，綜合反映國(guó)家支出占當(dāng)年全部國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重的“國(guó)家支出率”呈現(xiàn)出不斷上升（至少未下降）的趨勢(shì)。1994年以來分稅制的實(shí)施，使得中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重由1993年的22％上升到2001年的5l％。但在2001年，地方預(yù)算外收入仍占預(yù)算內(nèi)收入5O％以上，如果加上大量的制度外收入和中央的稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助等財(cái)力轉(zhuǎn)移，地方在財(cái)政支出中所占的比重多于70％。因此，地方政府的總財(cái)力為其舉債提供了信用保障。瓦格納（1958年）指出：進(jìn)入工業(yè)化以后，經(jīng)濟(jì)中的公共部門在數(shù)量上和比例上將具有一種內(nèi)在的擴(kuò)大趨勢(shì)，公共支出將不斷膨脹。雖然我國(guó)地方政府的舉債行為團(tuán)政府職能轉(zhuǎn)換尚未到位而呈現(xiàn)出階段性、仍然性和不規(guī)范的特點(diǎn)，但它也在一定程度上反映了當(dāng)代政府在市場(chǎng)體制框架內(nèi)舉債擴(kuò)張的一般性規(guī)律。市場(chǎng)體制框架內(nèi)舉債擴(kuò)張的一般性規(guī)律。