政府性債務(wù)是以貨幣或其他經(jīng)濟資源償還的各種負債，是政府機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)或其他經(jīng)濟組織，以政府名義向國內(nèi)外或境內(nèi)外承借或擔保，政府負有直接或間接償還責任的債務(wù)。

　　政府性債務(wù)劃分為顯性債務(wù)、隱性債務(wù)兩種類型。對于隱性債務(wù)往往缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)測、管理制度，隱蔽性強，已成為政府性債務(wù)風險的主要出險區(qū)。

　　最近幾年，地方政府為促進經(jīng)濟發(fā)展，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，逐漸加大了投入力度。在財政性資金投入不足的情況下，招商引資、出賣土地、舉債等成為地方籌措資金的主要手段，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的政府債務(wù)余額急劇上升。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)因地方財力狀況較好，政府具有一定的償債能力，債務(wù)余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值和財政收入的比例相對合理，對經(jīng)濟、財政的快速健康發(fā)展具有重要的作用。

　　以廈門為例，近幾年，廈門市貫徹實施積極財政政策，通過融資集資舉債，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，如海滄大橋、環(huán)島路二期、三期等重點項目的開工建設(shè)，對改善城市面貌起了巨大的推動作用。員當湖污水改造成功，成為城區(qū)改造典范；環(huán)島路的建成和市政綠化率不斷提高，獲“東方夏威夷”之稱，使廈門成為溫馨的海上“城市花園”；海滄大橋的貫通，大大縮短了島內(nèi)外距離；火炬高科技園、軟件園、留學生創(chuàng)業(yè)園的相繼建設(shè)，為經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展增添新的動力。另外，廈門東通道的建設(shè)，又將為廈門“海灣型城市”建設(shè)抹上重重的一筆。2003年廈門國內(nèi)生產(chǎn)總值達760.12億元，增長17.2%，財政收入達149.22億元，增長18.2%，因此可以說，相對合理的債務(wù)余額，對廈門經(jīng)濟、財政的快速健康發(fā)展功不可沒。

　　但大部分經(jīng)濟落后地區(qū)，舉債規(guī)模偏大，債務(wù)余額所占地方財政收入的比例偏高，一旦國家宏觀政策調(diào)整，銀根緊縮，將出現(xiàn)債務(wù)償還困難。

　　一、地方政府大量舉債的原因

　　地方政府大規(guī)模舉債的原因很多，既有客觀原因，也有主觀原因，既有合理的一面，也有不合理的一面。主要有以下幾點：

　　一是轉(zhuǎn)軌時期地方政府過于龐大的事權(quán)與有限的財權(quán)之間的矛盾是形成地方債務(wù)風險最主要、也是最根本的原因。

　　二是地方經(jīng)濟落后，財力薄弱。為發(fā)展地方經(jīng)濟，地方政府通過上級財政借款、銀行貸款、土地抵押和工程項目欠款等方式大量舉債。但政府在舉債時，缺少統(tǒng)一管理和約束機制，多頭并舉，管理混亂，重債務(wù)收入、輕債務(wù)償還，過分依賴上級財政或金融機構(gòu)，有的甚至存在逃廢債務(wù)的心理。舉債規(guī)模過快過猛，是落后地區(qū)地方政府債務(wù)負擔沉重的主要原因。

　　三是過濃的政績意識助長了地方政府的大量舉債。地方政府為完成一些不切合實際的增長目標，不顧財力所限，盲目上項目，求速度，大量對外借款，將還債義務(wù)推給下屆政府，明顯的短期行為。

　　四是公共企業(yè)大量貸款，政府承擔還款責任。隨著城市規(guī)模的擴大和城市人口的膨脹，城市公用事業(yè)建設(shè)面臨著巨大壓力，公共投資體制不健全、民間資本準入門檻高，政府用于公用事業(yè)的財政性資金已遠遠滿足不了城市發(fā)展的需要。公益項目的建設(shè)更注重的是社會效益，而不是經(jīng)濟效益，債務(wù)的償還還不可能依靠項目的收入完成，大部分還款責任自然又推到了地方政府的身上，加劇了政府債務(wù)負擔，使得投資風險不斷向地方政府集中。財力匱乏的區(qū)縣一直是典型的“吃飯財政”、“討飯財政”，負債累累。

　　二、地方政府過渡舉債的危害

　　第一，地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經(jīng)濟增長質(zhì)量，擴大了經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復(fù)建設(shè)項目有許多建成即虧損，給當?shù)刎斦�背上了沉重的負擔，也降低了�?jīng)濟增長的素質(zhì)和質(zhì)量。

　　第二、債務(wù)約束軟化，惡化了社會信用環(huán)境。政府信用是社會信用的基石，地方債務(wù)的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，財政該支未支、該補未補還直接損害不少企業(yè)的利益。地方債務(wù)不能到期清償還會產(chǎn)生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資與消費信心，使得后續(xù)的政府投資項目籌資、經(jīng)營變得困難重重。

　　第三，高居不下的地方債務(wù)積累了龐大的金融風險。地方政府通過對控股或全資的地方金融機構(gòu)的行政干預(yù)，借款墊付地方債務(wù)是轉(zhuǎn)軌時期各地普遍存在的現(xiàn)象，地方債務(wù)向金融機構(gòu)轉(zhuǎn)移導致地方金融機構(gòu)財務(wù)狀況惡化，金融風險累積。據(jù)統(tǒng)計，截至2003年6月末，全國112家城市商業(yè)銀行貸款余額6523.91億元，其中不良貸款余額1078.11億元，占比達16.53%.全行業(yè)虧損為55.97億元，歷年累計虧損的有50多家，占到112家城市商業(yè)銀行的45%，處于高風險狀態(tài)的有22家，其中13家已經(jīng)資不抵債。城市商業(yè)銀行平時的經(jīng)營普遍受到當?shù)卣�府的強烈干預(yù)，一般地方政府都是城市商業(yè)銀行的最大股東，向大股東的關(guān)聯(lián)貸款龐大是引發(fā)其財務(wù)風險的重要原因。

　　最后，債務(wù)風險是社會穩(wěn)定的隱患。一些感到財政收入不足、上級財政“補貼”不足、同時無力變相發(fā)債或借錢的地方政府或機構(gòu)，往往情不自禁地利用手中職權(quán)向社會強行攤派或收費。個別地方政府及其部門由于無法按期歸還銀行債務(wù)本息或拖欠工程款，使他們疲于應(yīng)付籌措資金還債，這不僅使政府的正常工作受到干擾，而且影響了政府在公眾中的形象。

　　三、加強對地方政府性債務(wù)的監(jiān)督

　　隨著政府性債務(wù)規(guī)模的擴大，債務(wù)總量不斷積累，還本付息逐年增大，特別是一些區(qū)、縣政府超財力舉債，償債能力低，干擾了正常的財政預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行，加強政府債務(wù)管理，規(guī)范各級政府及其所屬部門舉借和償還政府債務(wù)的行為，防范和化解政府債務(wù)風險勢在必行。

　　一是盡早出臺地方政府債務(wù)管理和償債機制辦法，建立政府債務(wù)的管理制度，即建立“借用還”與“權(quán)責利”相統(tǒng)一的債務(wù)管理體制、舉債評審制度、償債責任制和責任追究等制度，進一步規(guī)范政府債務(wù)管理的舉債、償債程序。同時，建立行之有效的政府債務(wù)風險預(yù)警分析體系，定期匯總、分析地方政府債務(wù)的狀況、構(gòu)成、新債務(wù)產(chǎn)生的原因、趨勢，以便作出恰當?shù)呐袛嗪蜎Q策。建立政府債務(wù)風險預(yù)警分析體系，防范地方政府債務(wù)風險。

　　二是要對政府債務(wù)進行歸口管理，克服目前政府債務(wù)多頭管理、各自為政、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力不清的現(xiàn)狀，由專門的部門統(tǒng)一管理政府債務(wù)，明確其職責、權(quán)限，賦予相應(yīng)的職能，發(fā)揮管理、監(jiān)控、預(yù)警的作用。

　　三是要建立和完善償債準備金制度。通過多渠道籌集償債資金，每年有計劃地從預(yù)算財力和政府預(yù)算外資金收入中安排一定比例的資金用于償債，化解償債壓力。

　　四是要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，清理、界定財政支出范圍，對不應(yīng)由財政承擔的支出項目應(yīng)徹底“斷奶”，騰出部分資金用于償債。此外，要加大對財政周轉(zhuǎn)金的清理回收力度，用清理收回的周轉(zhuǎn)金歸還借入上級周轉(zhuǎn)金和其他債務(wù)。

　　五是若遇到償債高峰期，可適當考慮通過出售、轉(zhuǎn)讓部分國有資產(chǎn)來償債。

　　六是不斷完善地方債務(wù)管理的法律框架，修改和完善我國的法律規(guī)定，強化地方政府的舉債約束和債務(wù)管理，使其與我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀相適應(yīng)，并盡可能與國際接軌。為了使我國地方債務(wù)的發(fā)展與控制沿著規(guī)范化的方向前進，修改《預(yù)算法》、《擔保法》等相關(guān)法律的工作應(yīng)當盡早提到國家立法機關(guān)的議事日程上來。

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