摘要：通過用憲政中的民主和公平正義理念對財(cái)政支出監(jiān)督進(jìn)行深入分析，在此基礎(chǔ)上，以權(quán)利（力）為視角，以財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)的產(chǎn)生為基點(diǎn)，展開分析不同主體的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)的具體權(quán)能，得出財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)是由享有財(cái)政支出權(quán)的權(quán)利主體對其權(quán)利的讓渡而產(chǎn)生；財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)是由不同主體享有的多個(gè)權(quán)利集合的觀點(diǎn)。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；監(jiān)督；憲政

　　對憲政這個(gè)政治學(xué)、法哲學(xué)中的重要概念至今沒有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，但論及憲政的內(nèi)容，人們自然會(huì)想起民主和公平正義，也會(huì)聯(lián)想到權(quán)利與權(quán)力，從根本上說憲政所研究的核心問題就是權(quán)力的制約與權(quán)利的保障。當(dāng)國家產(chǎn)生時(shí)，國家的財(cái)政權(quán)及其具體內(nèi)容中的財(cái)政支出權(quán)就產(chǎn)生了，而“監(jiān)督是一種普遍的權(quán)力現(xiàn)象，存在權(quán)力的地方就會(huì)有權(quán)力的監(jiān)督”[1].下面將對財(cái)政支出監(jiān)督進(jìn)行憲政解析，由于現(xiàn)代財(cái)政已經(jīng)發(fā)展到了公共財(cái)政時(shí)期，因此將更多側(cè)重對公共財(cái)政支出監(jiān)督的憲政解析。

　　一、財(cái)政支出監(jiān)督與財(cái)政民主

　　“民主”一詞，在中國古已有之，是“替民做主”① 的意思，它不是憲政理念中所論及的民主。近現(xiàn)代深入民眾觀念的民主是憲政理論中的一個(gè)基本概念，甚至人們有時(shí)將民主與憲政等同使用②——在《新民主主義憲政》一文中，毛澤東就提出：“憲政是什么呢？就是民主的政治” [2]，因此民主是憲政理論的核心內(nèi)容。財(cái)政民主，“就是政府依法按照民眾意愿，通過民主程序，運(yùn)用民主方式來理政府之財(cái)” [3]。對財(cái)政支出的監(jiān)督能夠體現(xiàn)財(cái)政民主精神，也將保障公共財(cái)政支出的民主。

　　1.對財(cái)政支出的監(jiān)督體現(xiàn)了財(cái)政民主精神。首先，對財(cái)政支出的監(jiān)督體現(xiàn)了民眾意愿。財(cái)政支出的范圍廣泛，包括一切與普通民眾的衣食住行相關(guān)的領(lǐng)域，民眾對財(cái)政支出的關(guān)注就是對自己的關(guān)注，對財(cái)政支出的監(jiān)督是一種民眾的意愿。其次，對財(cái)政支出的監(jiān)督體現(xiàn)了民主程序。民主程序是以公眾知曉、公眾參與和公眾評(píng)價(jià)為特征的，因此是接受監(jiān)督的程序。就財(cái)政支出監(jiān)督而言，監(jiān)督本身就是整個(gè)財(cái)政支出程序的一個(gè)環(huán)節(jié)，而財(cái)政支出程序本身也是整個(gè)監(jiān)督內(nèi)容的一個(gè)方面，對財(cái)政支出的監(jiān)督體現(xiàn)了民主程序。最后，對財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督本身就是一種民主的方式。民主的方式是一種能夠使大多數(shù)人的意思表達(dá)出來，并最大限度保障大多數(shù)人意志的方式。監(jiān)督的主體是廣大人民群眾時(shí)，監(jiān)督本身就是表達(dá)民眾意愿的方式；監(jiān)督的內(nèi)容是人民意志的結(jié)晶時(shí)，監(jiān)督也就是實(shí)現(xiàn)民主的一種方式。

　　2.對財(cái)政支出的監(jiān)督保障了公共財(cái)政支出民主。在整個(gè)財(cái)政支出的過程中會(huì)產(chǎn)生許多“新部門”和“獨(dú)立的人”——比如：人民代議機(jī)構(gòu)、整個(gè)行政機(jī)構(gòu)，包括財(cái)政部門以及具體使用財(cái)政資金的部門等等，他們在完成財(cái)政支出職能的過程中行駛著某些獨(dú)立職能，并獲得了和授權(quán)給他們的人相對立的特殊利益。這些部門與最初的民眾之間是獨(dú)立的，同時(shí)這些部門彼此之間也具有相對獨(dú)立性，各自形成了獨(dú)立的利益和權(quán)力范圍。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。” [4] 這個(gè)界限可以是法律法規(guī)或規(guī)章制度，也可以是來自不同利益集團(tuán)的監(jiān)督。對財(cái)政支出的監(jiān)督就是濫用財(cái)政支出權(quán)力的界限，它能保障公共財(cái)政支出的民主。

　　二、財(cái)政支出監(jiān)督與社會(huì)公平正義

　　社會(huì)公平正義理念也是現(xiàn)代民主國家中的一個(gè)基本理念。從社會(huì)公平正義的角度對財(cái)政支出監(jiān)督問題進(jìn)行研究是對其進(jìn)行憲政解析的一個(gè)重要內(nèi)容。

　　1.財(cái)政支出以社會(huì)公平正義為基本原則。公平的本意是指“參與各方在規(guī)則權(quán)上的平均或相等”，包括體現(xiàn)為機(jī)會(huì)均等的起點(diǎn)公平、程序合理的過程公平和符合公正理念的結(jié)果公平。公平本身就是一個(gè)包含了正義的概念。“正義有著一張普洛透斯似的臉，變幻無常、隨時(shí)可呈現(xiàn)不同形狀并具有極不相同的面貌。” [5] 對于正義，不同的歷史階段會(huì)得出有差異的結(jié)論，不同的人會(huì)得出不同的結(jié)論。民主社會(huì)下財(cái)政支出監(jiān)督中的正義也必然是以民主為核心價(jià)值，是符合廣大民眾價(jià)值判斷的正義，是符合公平理念的正義。財(cái)政支出以社會(huì)公平正義為基本原則具有重要的意義，它是社會(huì)穩(wěn)定的重要保證，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員全面自由發(fā)展的重要途徑，更是保證社會(huì)進(jìn)步的重要力量。財(cái)政支出公平投入是社會(huì)各方面均衡發(fā)展的基本保證。財(cái)政支出公平正義要求政府財(cái)政支出的安排能夠比較均衡地照顧到和平衡好各方面的利益。財(cái)政支出的起點(diǎn)公平體現(xiàn)在人人都有從財(cái)政支出中得到生存保障和獲得全面發(fā)展的機(jī)會(huì)；財(cái)政支出的過程公平體現(xiàn)在民眾有機(jī)會(huì)參與到財(cái)政支出的決策過程；財(cái)政支出的結(jié)果公平體現(xiàn)在財(cái)政支出使社會(huì)貧困人口的基本生活有保障，使社會(huì)成員發(fā)展環(huán)境得到改善。對于不同的社會(huì)成員可能從財(cái)政支出中獲得的不同，通過財(cái)政支出也不能保證所有的社會(huì)成員都處于同一狀態(tài)，因此財(cái)政支出的公平是起點(diǎn)與過程的絕對公平與結(jié)果的相對公平的結(jié)合。

　　2.財(cái)政支出監(jiān)督保障了社會(huì)公平正義理念在財(cái)政支出領(lǐng)域的貫徹落實(shí)。對財(cái)政支出的監(jiān)督應(yīng)該是一個(gè)全方位、多角度的監(jiān)督體系，它將表現(xiàn)為財(cái)政部門對具體使用財(cái)政資金部門的監(jiān)督、外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)對財(cái)政部門的監(jiān)督，以及社會(huì)公眾及新聞媒體對所有與財(cái)政支出相關(guān)的決定、人員和資金的全面監(jiān)督。健全的財(cái)政支出監(jiān)督體系是社會(huì)公平正義理念在財(cái)政監(jiān)督體系得到體現(xiàn)的保障。首先，財(cái)政支出監(jiān)督能夠促使起點(diǎn)公平正義的理念在財(cái)政支出領(lǐng)域得到落實(shí)。接受全方位的監(jiān)督，就使得在財(cái)政支出行為發(fā)生之時(shí)充分顧及民意，一個(gè)充分體現(xiàn)民意的財(cái)政支出行為是體現(xiàn)社會(huì)公平正義理念的行為。其次，財(cái)政支出監(jiān)督使財(cái)政支出的起點(diǎn)公平正義轉(zhuǎn)化為結(jié)果的公平正義，即保障了財(cái)政支出過程的公平正義。在整個(gè)財(cái)政支出的過程中會(huì)涉及許多部門，財(cái)政資金從國庫到最終的使用者或使用項(xiàng)目，要經(jīng)過許多人，無論是機(jī)構(gòu)或者是個(gè)人行為的偏差都可能導(dǎo)致結(jié)果偏離起點(diǎn)。對財(cái)政支出監(jiān)督使得這一偏差以最小的概率發(fā)生。最后，財(cái)政支出監(jiān)督可以糾正財(cái)政支出結(jié)果的非公平。對于個(gè)別的財(cái)政支出結(jié)果的非公平，可以通過對財(cái)政支出的事后監(jiān)督來糾正。

　　三、財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)

　　憲政的根本作用就是保障權(quán)利和制約權(quán)力，因此，權(quán)利（力）是憲政分析的重要組成部分。在財(cái)政支出監(jiān)督領(lǐng)域體現(xiàn)憲政理念的最佳方式是用憲法將體現(xiàn)民主和社會(huì)公平正義這些理念的財(cái)政支出監(jiān)督的權(quán)利或權(quán)力加以固定。

　　1.從私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利到國家財(cái)政權(quán)力。盧梭在其《社會(huì)契約論》中用社會(huì)契約的理論闡釋了國家的起源，即人們“找到某種形式的結(jié)合，使這種結(jié)合能夠動(dòng)用全部成員的集體力量來保護(hù)其結(jié)合者的人身和利益”，“每個(gè)結(jié)合者自身及其所有的權(quán)利全部都轉(zhuǎn)讓給整個(gè)共同體” [6]，而社會(huì)契約便是這種結(jié)合的形式。它闡釋了人們通過社會(huì)契約將自身的權(quán)利（包括財(cái)產(chǎn)權(quán)）讓渡給了整個(gè)集體（在國家產(chǎn)生后即為國家），也恰當(dāng)?shù)仃U明了國家財(cái)政權(quán)力的根源。國家就是因?yàn)榻邮芰嗣癖妼ζ渌饺素?cái)產(chǎn)權(quán)的讓渡而享有國家財(cái)政權(quán)。在家計(jì)財(cái)政下，“家天下”思想支配下的皇帝、君主和領(lǐng)主直接剝奪了被統(tǒng)治者的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而成為他們的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此其私人財(cái)產(chǎn)權(quán)本身就轉(zhuǎn)化為國家（也是自家）財(cái)政權(quán)。在進(jìn)入公共財(cái)政時(shí)期前，中國經(jīng)歷了“一切生產(chǎn)事業(yè)均歸國家經(jīng)營，所有生產(chǎn)事業(yè)之盈余均解交國家。由于生產(chǎn)事業(yè)均由國家獨(dú)占，其產(chǎn)生獨(dú)占利益，即為政府主要收入” [7] 的國家財(cái)政時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期，國家必然的享有全部財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此國家也就理所當(dāng)然享有財(cái)政權(quán)。進(jìn)入公共財(cái)政時(shí)期，在近現(xiàn)代民主理念的指導(dǎo)下，確立了私人財(cái)產(chǎn)的合法性，承認(rèn)了私人享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)，此時(shí)國家享有的財(cái)政權(quán)就必然存在與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的對立，而國家財(cái)政權(quán)的來源便是公民對其財(cái)產(chǎn)權(quán)的讓渡。2.國家財(cái)政支出權(quán)力的讓渡。私人財(cái)產(chǎn)權(quán)向國家的讓渡是產(chǎn)生國家財(cái)政權(quán)的一個(gè)基本條件。當(dāng)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)了向國家的讓渡而形成國家財(cái)政權(quán)之后，關(guān)于國家財(cái)政權(quán)的讓渡剛剛開始。國家財(cái)政權(quán)按照財(cái)政活動(dòng)內(nèi)容劃分，應(yīng)當(dāng)包括國家財(cái)政收入權(quán)和國家財(cái)政支出權(quán)�，F(xiàn)代民主社會(huì)，國家的權(quán)力，在三權(quán)分立的理論下，分別由立法部門、行政部門和司法部門來行使。由于立法、行政和司法部門之間在整個(gè)國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的架構(gòu)中的分工不同，國家財(cái)政權(quán)向其讓渡的具體內(nèi)容也有區(qū)別。立法部門與司法部門主要受讓的是財(cái)政立法權(quán)與財(cái)政司法權(quán)。行政部門作為直接行使執(zhí)行國家各種事務(wù)的權(quán)力部門，獲得了直接行使國家財(cái)政權(quán)——包括財(cái)政收入權(quán)與財(cái)政支出權(quán)的核心權(quán)力。行政部門獲得這項(xiàng)權(quán)力的同時(shí)就意味著國家財(cái)政權(quán)力向行政部門的讓渡。政府獲得了這項(xiàng)權(quán)力之后，不能也沒有由其自身完全行使這項(xiàng)權(quán)力，而是通過政府內(nèi)部的分工又將國家財(cái)政權(quán)力進(jìn)一步讓渡給了財(cái)政稅務(wù)部門，其中國家財(cái)政權(quán)力之中的財(cái)政支出權(quán)主要讓渡給了財(cái)政部門。那么國家財(cái)政權(quán)力的讓渡是否就此終止了呢？其實(shí)還存在財(cái)政部門將此權(quán)力向具體使用財(cái)政資金部門的讓渡——這是一個(gè)廣泛而具體的過程：財(cái)政部門對科技部門、教育部門、文化部門、衛(wèi)生部門、民政部門等撥款后，就是財(cái)政部門將財(cái)政支出權(quán)讓渡給了科技部門、教育部門、文化部門、衛(wèi)生部門、民政部門等。

　　3.財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)。從私人財(cái)產(chǎn)權(quán)向國家讓渡成為國家財(cái)政權(quán)始，國家財(cái)政支出權(quán)作為國家財(cái)政權(quán)中的一個(gè)重要內(nèi)容就產(chǎn)生了。伴隨著國家財(cái)政權(quán)在國家、行政部門、財(cái)政部門以及具體使用財(cái)政資金部門的層層讓渡，國家財(cái)政支出權(quán)也在這些部門之間進(jìn)行層層讓渡。根本上說，監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生于權(quán)力的讓渡，當(dāng)權(quán)力主體讓渡其權(quán)力的同時(shí)也就獲得了對受讓權(quán)力主體的監(jiān)督權(quán)；即受讓主體受讓權(quán)力的同時(shí)也就具有了接受監(jiān)督的義務(wù)——這既是公平理念的基本要求，也是權(quán)力義務(wù)對等原則的一個(gè)具體應(yīng)用，同時(shí)避免了因?yàn)檫@種讓渡而形成一種權(quán)力對另一種權(quán)力（利）的剝奪。因此，財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)在財(cái)政支出權(quán)的層層讓渡中就應(yīng)運(yùn)而生了——財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)以財(cái)政支出權(quán)的存在為先決條件，以權(quán)力的讓渡為必要條件。財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)，就是指讓渡財(cái)政支出權(quán)的主體對受讓財(cái)政支出權(quán)的主體享有的察看并督促的權(quán)力。由于財(cái)政支出權(quán)存在多個(gè)主體的層層讓渡，因此享有財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)的主體也是多元化的。

　　四、財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)的權(quán)能分解

　　通過分析可見，財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)是由多個(gè)主體——包括民眾、國家、政府和財(cái)政部門①分別享有的；財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)針對不同的主體其內(nèi)容也有差別；財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)不僅包括直接的財(cái)政支出監(jiān)督的各項(xiàng)權(quán)力，廣義上也包括保障權(quán)利主體的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)權(quán)利。財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)是由不同主體享有的多個(gè)權(quán)利的集合。

　　1.民眾財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)。民眾的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)可以分為直接的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)和間接的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)。所謂直接的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)，是民眾直接享有的關(guān)于財(cái)政支出監(jiān)督的權(quán)利。如公民的財(cái)政支出信息知情權(quán)、財(cái)政訴訟權(quán)、舉報(bào)權(quán)等。所謂間接的民眾財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)，是公民對享有財(cái)政支出權(quán)或者財(cái)政主權(quán)所必需的條件性的權(quán)利，如選舉權(quán)、新聞自由權(quán)等，缺乏這些權(quán)利，直接的國民財(cái)產(chǎn)就成為空談，也就缺失了財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。

　　2.國家的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)。在權(quán)利制衡理念下，國家的權(quán)力分別由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)行使，因此它們也分別享有國家的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)。國家行政機(jī)關(guān)直接受讓了國家財(cái)政支出權(quán)，是國家財(cái)政支出監(jiān)督的一個(gè)對象，因此，國家的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)主要由立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)行使。中國的立法機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，其享有的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)力集合包括財(cái)政支出信息知情權(quán)、財(cái)政支出立法監(jiān)督權(quán)、財(cái)政支出決策審議權(quán)、財(cái)政支出行為督促權(quán)以及處置權(quán)等。司法機(jī)關(guān)的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)主要指檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政支出檢控權(quán)和審判機(jī)關(guān)具有的與財(cái)政支出相關(guān)的審判權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政支出檢控權(quán)內(nèi)含了對履行財(cái)政支出職能部門財(cái)政支出情況的了解權(quán)、接受群眾對財(cái)政支出違法、違規(guī)和違紀(jì)行為舉報(bào)的權(quán)力以及對財(cái)政支出違法犯罪行為提起公訴的權(quán)力。審判機(jī)關(guān)的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)與其所享有的審判權(quán)結(jié)合在一起，在檢察機(jī)關(guān)提起公訴或者在具有財(cái)政支出訴訟權(quán)的公民提起公益訴訟的過程中實(shí)現(xiàn)。

　　3.政府的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)。政府作為國家的行政機(jī)關(guān)，從國家受讓了財(cái)政支出權(quán)后，又將其讓渡給財(cái)政部門來具體行使財(cái)政支出權(quán)，因此它在接受國家及人民的監(jiān)督的同時(shí)，也有義務(wù)對財(cái)政部門的財(cái)政支出行為進(jìn)行監(jiān)督。政府的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)既表現(xiàn)為財(cái)政支出信息知情權(quán)和財(cái)政行為督辦權(quán)，更表現(xiàn)為審計(jì)監(jiān)察權(quán)。政府的財(cái)政支出信息知情權(quán)是其考察財(cái)政部門的財(cái)政支出行為合規(guī)性的依據(jù)，也是政府行使其財(cái)政支出行為督辦權(quán)的基礎(chǔ)。政府對財(cái)政支出行為的督辦權(quán)可以督促財(cái)政部門依法行使其具體的財(cái)政支出權(quán)。在中國，主要由審計(jì)部門代替政府行使審計(jì)監(jiān)察權(quán)，審計(jì)部門行使的審計(jì)監(jiān)察權(quán)又將派生出“檢查和調(diào)查權(quán)、制止權(quán)、提請?zhí)幚頇?quán)及通報(bào)和公布審計(jì)結(jié)果權(quán)” [8].

　　4.財(cái)政部門的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)及其派生權(quán)力。財(cái)政部門作為具體行使財(cái)政支出職能的部門，具有接受民眾、國家及其立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的義務(wù)，但由于財(cái)政部門的具體財(cái)政支出行為實(shí)現(xiàn)了財(cái)政支出權(quán)由財(cái)政部門向具體使用財(cái)政資金部門的讓渡，因此財(cái)政部門本身也具有財(cái)政支出監(jiān)督的權(quán)力，而且是對使用財(cái)政資金部門的最直接的監(jiān)督。對于財(cái)政部門來說，對使用財(cái)政支出資金部門的財(cái)政支出監(jiān)督既是一項(xiàng)權(quán)利也是一項(xiàng)義務(wù)。這項(xiàng)權(quán)能首先表現(xiàn)為對具體使用財(cái)政資金部門的財(cái)政支出信息知情權(quán)，財(cái)政部門可以通過對使用財(cái)政資金部門對財(cái)政資金使用用途及使用額度的具體情況的知悉進(jìn)而行使其他的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)能。財(cái)政部門的財(cái)政支出行為督促權(quán)是指財(cái)政部門督促使用財(cái)政已撥款項(xiàng)的具體部門，如科技部門、教育部門、文化部門、衛(wèi)生部門、民政部門等合規(guī)使用財(cái)政資金的權(quán)利。

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