編者按：問路長三角,是我們考察這片中國最富庶地區(qū)的交通發(fā)展形態(tài)的系列文章。
它的形態(tài)幾經(jīng)變化,具備了一定的探索價(jià)值,并已經(jīng)呈現(xiàn)出與中西部地區(qū)不同的面孔。更重要的是,我們要把未來兩三年長三角的交通建設(shè),放在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議最新確定的“適度寬松”的貨幣政策以及地方投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的宏觀大背景下來考察,重點(diǎn)關(guān)注其投融資方式、經(jīng)營管理模式、區(qū)域合作等方面出現(xiàn)的新變化、新問題和新思路,以及由這輪交通大擴(kuò)張引發(fā)的地方新政經(jīng)生態(tài)。
這些取消收費(fèi)的公路,基本都是縣一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級甚至“村村通”工程的路段。這個(gè)大門正式關(guān)閉之后,用政府還貸方式建造的普通公路,面臨著還貸以及維護(hù)費(fèi)用如何轉(zhuǎn)移支付的問題,考驗(yàn)著各級政府的財(cái)力和執(zhí)行力。
“如果再?zèng)]有新的融資方法,我們就回天無力了。”宋白樺神色黯然。
宋白樺是溫州發(fā)展有限責(zé)任公司(以下簡稱“溫州發(fā)展”)副總經(jīng)理。他感嘆的是國家發(fā)改委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、國家稅務(wù)總局12月5日聯(lián)合發(fā)布的公告,即就《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案》公開征求意見。
這個(gè)征求意見稿提出了改革收費(fèi)公路制度———以“逐步取消”二級公路收費(fèi),作為實(shí)施燃油稅的配套措施(已有的收費(fèi)站將撤消,今后也不再批準(zhǔn)建設(shè)此類收費(fèi)道路)。
“收費(fèi)取消之后,我們以前主要采用的收費(fèi)還貸方式就不能用了,就要尋找新的融資建設(shè)方式替代它。”宋白樺說。他所在的公司是溫州市國資委下屬的交通投資平臺(tái)。
按照分級,二級公路是普通公路的一種。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前全國二級收費(fèi)公路里程規(guī)模與站點(diǎn)數(shù)量均占收費(fèi)公路總量的60%左右。取消收費(fèi)之后,地方在二級公路建設(shè)的籌資渠道將進(jìn)一步收窄,而建設(shè)壓力則在不斷增加。
此前不久,上海、浙江等省份相繼調(diào)整了高速公路的融資方式,紛紛放棄了“經(jīng)營性公路”的做法,轉(zhuǎn)而改為“政府還貸公路”,并基本清退了所有的民資成份。
普通公路和高速公路的幾乎同時(shí)融資“轉(zhuǎn)身”,進(jìn)一步加大了政府投資平臺(tái)的籌資壓力。
顯然,燃油稅新政,注定是中國公路投融資體制上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
從35%到100%
“取消了養(yǎng)路費(fèi),就不能再做收費(fèi)還貸公路,這意味著每建一條路不能僅籌措35%的資本金,然后慢慢還貸；而需要一次性籌到100%的資金,且這個(gè)錢只能由財(cái)政來出。”宋白樺認(rèn)為,這樣的轉(zhuǎn)變,使得交投平臺(tái)的籌資壓力無形中增大了許多。這樣的壓力,則基本壓到了縣市一級的交投公司身上,他們是全國普通公路建設(shè)的主體單位。而省一級交投公司則主要以建設(shè)高速公路為主,普通公路的建設(shè)較少,燃油費(fèi)改稅對其融資難度的增加有限。
“我們在2007年就提前轉(zhuǎn)型,撤銷了一條一級公路的收費(fèi)。”宋白樺介紹說。他指的這條公路是溫州通往機(jī)場的一條公路,完工于1999年,初為中外合資的經(jīng)營型公路,2001年清退外資。
“當(dāng)時(shí)是收費(fèi)的第八年,就剩3000萬貸款沒還了,還有我們自己的本金3000萬,以及一些人員安置費(fèi)用。中止收費(fèi)之后,這些成本都由我們公司自己消化掉了。”宋白樺說。
這是溫州發(fā)展名下的唯一一條普通公路。但是這種中止收費(fèi)、自己“消化”成本的方式,對于大部分普通公路來說,似乎并不現(xiàn)實(shí)。
這樣的壓力從去年開始就已經(jīng)在浙江省等沿海省份的省道上體現(xiàn)出來。2007年初,浙江省副省長王永明曾明確表示“今后原則上不再新批普通公路四自項(xiàng)目,現(xiàn)有收費(fèi)站點(diǎn)要抓緊調(diào)整撤并”。
以溫州市所屬連接龍灣至洞頭疏港公路的77省道延伸線工程項(xiàng)目為例,該項(xiàng)目的建議書已于7月獲浙江省發(fā)改委批準(zhǔn),主線長36.7公里,連接線3.7公里,項(xiàng)目總投資約為33.5億元。
這條省道確定將建為不收費(fèi)公路,所以總投資資金需要一次性由省市共籌。“具體的資金配比,需等項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備完畢再行商議,消息最早也要一個(gè)多月以后才知道。”負(fù)責(zé)該延伸段項(xiàng)目的甌江口開發(fā)建設(shè)總指揮部規(guī)劃開發(fā)處負(fù)責(zé)人對記者表示。
但事實(shí)上,省財(cái)政所出的資金并不占大頭,僅以“補(bǔ)貼”名義發(fā)放部分資金。大部分仍需由這個(gè)指揮部從市級和縣級財(cái)政處籌措。
“我們也沒有錢。”一位地方財(cái)政法制處的人士說,地方的預(yù)算資金基本都是“吃飯財(cái)政”,而公路建設(shè)的花費(fèi)又高,錢從哪里來,依然是一個(gè)難解的題。
其實(shí)在燃油稅改之前,二級公路不收費(fèi)已有法規(guī)條例。
在2004年11月實(shí)施的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例(草案)》中規(guī)定,“技術(shù)等級為二級以下(含二級)的公路不得收費(fèi)。”
但這個(gè)草案中也預(yù)留了一個(gè)“口子”。其規(guī)定,“在國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)的二級公路,其連續(xù)里程60公里以上的,經(jīng)依法批準(zhǔn),可以收取車輛通行費(fèi)。”
而本次燃油稅方案中,宣布逐步取消二級公路收費(fèi),則對這三個(gè)區(qū)域內(nèi)的二級公路收費(fèi)“關(guān)上大門”。
這些取消收費(fèi)的公路,基本都是縣一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級甚至“村村通”工程的路段。這個(gè)大門正式關(guān)閉之后,用政府還貸方式建造的普通公路,面臨著還貸以及維護(hù)費(fèi)用如何轉(zhuǎn)移支付的問題,考驗(yàn)著各級政府的財(cái)力和執(zhí)行力。
而打算新建的普通公路,也將由于融資方式的單一而受到直接影響。僅以溫州市為例,其在“十一五”規(guī)劃中稱,到2010年溫州全市二級公路要達(dá)到900公里,總投資估算為339.4億元,其中公路合計(jì)273.6億元。
而從2004年實(shí)施新的管理?xiàng)l例至今,取消收費(fèi)已經(jīng)預(yù)留了兩年的過渡期,且本次燃油稅的方案中,也提及了“逐步取消”的緩步推進(jìn)策略。但配套的融資政策似乎仍沒有破冰。
高速轉(zhuǎn)身:向民企關(guān)門
與普通公路幾乎同時(shí),長三角的高速公路投融資也開始轉(zhuǎn)身。2008年3月,上海市一紙公文,關(guān)上了民資進(jìn)入高速公路的大門。公文決定,上海的高速公路將不再面向社會(huì)招商建設(shè)經(jīng)營性高速公路,全部改為政府收費(fèi)還貸型公路。
在高速公路領(lǐng)域,目前有兩種投融資方式并存。一種是“政府還貸公路”,由政府以收費(fèi)權(quán)為抵押,向銀行貸款,并在還貸結(jié)束后取消收費(fèi)。另一種則是“經(jīng)營性公路”,投資主體允許民資和外資參與,收費(fèi)年限由雙方協(xié)定。
為配合這個(gè)“轉(zhuǎn)身”,上海市還由城市建設(shè)投資開發(fā)總公司組建了一家名為“上海滬申高速公路建設(shè)發(fā)展有限公司”的企業(yè),受上海市政局委托,具體負(fù)責(zé)政府還貸高速公路的投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理。
而在民資公路大王劉根山事發(fā)之后,上海方面又迅速收回了茂盛集團(tuán)控股的滬青平高速公路的所有權(quán)。這是繼收回另一個(gè)民資公路大王張榮坤控股的滬杭高速公路之后,民營資本徹底退出上海。
同處沿海的浙江省也開始動(dòng)作。“浙江省雖然沒有明確宣布不讓民資控股高速公路,但我們在內(nèi)部已經(jīng)達(dá)成了共識(shí),而且就是這樣操作的。”浙江省交通系統(tǒng)一位官員說。
更多的動(dòng)作在實(shí)際層面展開。在經(jīng)歷了多次變更之后,劉根山名下的茂盛集團(tuán)在浙江省境內(nèi)的三條高速公路僅剩“獨(dú)苗”———甬金高速公路。且浙江省交通廳在其案發(fā)后,著手開始調(diào)研其債權(quán)債務(wù)情況,或?qū)⑹栈卦摴返乃袡?quán)。
在廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份,多元化投資已經(jīng)占到高速公路總投資的一半以上。在多元化之路的大旗下,大量公路得以超速度建設(shè)。在速度背后,浙江、江蘇、安徽等多個(gè)交通廳局確實(shí)出現(xiàn)了官員相繼倒下的狀況,交通領(lǐng)域成為貪腐高發(fā)的危險(xiǎn)區(qū)。
“到了現(xiàn)在這個(gè)發(fā)展階段,我們就開始了反思。這不是對多元化投資的反思,而是對于公路本身的屬性有了新的認(rèn)識(shí)。”浙江省交通系統(tǒng)一位高層人士這樣解釋高速公路的轉(zhuǎn)型。
其進(jìn)一步闡述,公路是一個(gè)公共產(chǎn)品,首先是個(gè)產(chǎn)品,而不是商品。所以公路的屬性首先應(yīng)該是以公眾利益為主的,“大方向上以后都應(yīng)該做政府還貸公路”。
“如果多元化地做,尤其讓民營資本做主導(dǎo),那么資本的逐利性就決定了他們更追求利益,可能就發(fā)生了養(yǎng)護(hù)不到位、不愿意投入的問題。”這位官員認(rèn)為。
事實(shí)上,形成上海、浙江等長三角省市率先定義高速公路屬性的根本原因還有,這些省份經(jīng)濟(jì)起步早,財(cái)力相對雄厚,有充盈的財(cái)力進(jìn)行轉(zhuǎn)型。
亦有反對的聲音,則認(rèn)為這樣的做法有“倒臟水把孩子一起倒掉”之嫌,有些“矯枉過正”。
“我覺得財(cái)政出資建普通公路就行了,這個(gè)屬于公共產(chǎn)品。而高速公路則不要對民資和外資全部關(guān)上大門,這樣的做法不利于拓寬投融資體制。”宋白樺說。
融資模式之考
這幾年來,公路的建設(shè)成本也上升了至少一倍。“這里面主要是拆遷成本的上漲,連一倍都不止。另外水泥價(jià)格也翻了幾番,鋼材也漲價(jià)了。”
但作為融資平臺(tái),宋白樺們手上的融資牌并沒有增加,反而隨著“費(fèi)改稅”等相關(guān)措施有所減少。“我們需要新的融資方式作為配套措施。”
公路的投融資體制經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一個(gè)階段是公路統(tǒng)包階段,這個(gè)階段中,所有渠道的投資都是國家投資,融資渠道單一。
第二個(gè)階段通常被稱為“四自階段”,即自行貸款、自行建設(shè)、自行收費(fèi)、自行還貸。這個(gè)方式最早是由廣東省于1989年開始探索的,浙江省則從1992年左右亦開始推行。
從2000年開始,對于大型高速公路的建設(shè),上海市政府則開始嘗試“鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)建設(shè)、道路建設(shè)”的政策。整個(gè)2000年,上海就推出包括同三國道上海段、滬青平高速、嘉瀏高速在內(nèi)的三個(gè)項(xiàng)目,運(yùn)用BOT模式(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)完成投融資。
“第三個(gè)階段,就姑且以燃油稅征收作為標(biāo)志。事實(shí)上,這個(gè)轉(zhuǎn)變是2008年從長三角地區(qū)開始的,高速公路以政府還貸為主,而普通公路則以財(cái)政出資為主。”宋白樺解釋說。
而作為一個(gè)國有交通投資平臺(tái)的代表,在這個(gè)到來的第三個(gè)階段中,宋白樺能實(shí)現(xiàn)的融資渠道并不多。交投公司所能做的,首先是把原有的資產(chǎn)做抵押,從銀行的渠道融資,“但這個(gè)我們已經(jīng)做到盡頭了,沒有潛力再挖了。”
其次,則是政府財(cái)政的注入。但在大部分地方財(cái)政的現(xiàn)狀下,財(cái)政注入十分有限。而且今年以來土地財(cái)政萎縮,這一塊的注入更不能得到保證。
“關(guān)鍵是這樣的注入沒有明確的來源。”宋白樺透露,在地方每年制作的財(cái)政預(yù)算中,并沒有“交通建設(shè)”這個(gè)經(jīng)常性的科目安排,“所以這部分資金來源是不穩(wěn)定的,寬裕的時(shí)候多一點(diǎn),財(cái)政緊張了就讓我們自行籌措。”
第三個(gè)渠道是企業(yè)發(fā)債。“但這里有個(gè)政策瓶頸,并沒有放開用于基本建設(shè)的企業(yè)發(fā)債,審批非常嚴(yán)格,名額爭奪激烈。”宋說。
最后一個(gè)方式則是推出交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信托產(chǎn)品。這種方式被宋白樺認(rèn)為是最簡單易行的措施,只是需要解決政策是否允許的問題,以及如何隨時(shí)變現(xiàn)的問題。
“公路建設(shè)的特點(diǎn)就是回報(bào)時(shí)間長,收益穩(wěn)定。只要政府允許,我們就設(shè)法在信托設(shè)計(jì)上,能夠讓投資者隨時(shí)變現(xiàn)。”宋白樺說,“重要的,是要給我們開這個(gè)口子。”
